II SA/PO 423/23

II SA/Po 423/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 63 ust. 1, art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersznowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) decyzją z dnia 31 marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej k.p.a.) w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości w Z. przy ul. [...], na działce nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w dniu 1 sierpnia 2022r. (wniosek datowany na 29.07.2022r.) wpłynęło do organu pismo B. K. (dalej też jako skarżący lub strona) zawierające prośbę o sprawdzenie stanu budowy sąsiedniej nieruchomości - nr działki [...] i [...] położonej w Z. przy ul. [...].
Prowadzone przez organ postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej własność R. P., na której znajdują się również inne budynki (kwestia ich legalności została wyłączona do odrębnych postępowań).
W sprawie inwestor R. P. przedłożył do organu oświadczenie o następującej treści: "Gospodarstwo rolne położone w Z. ul. [...] odziedziczyłem w 2000r. Na posesji mieściły się następujące budynki - załącznik mapa. 1.Budynek mieszkalny, 2.Zabudowanie gospodarcze przeznaczone na cele rolnicze, 3. Zabudowanie gospodarcze przeznaczone na cele rolnicze bez trwałego połączenia z podłożem-brak fundamentów, 4. Zabudowanie gospodarcze przeznaczone na cele rolnicze bez trwałego połączenia z podłożem-brak fundamentów. Zbudowanie to powstało w 2021r.(...) ".
Ustalono również, iż działki należące do R. P. o nr ewid.[...], [...], obr. Z., gm. Z., były ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1993 roku, który utracił moc z dniem 01 kwietnia 2004r. na podstawie art. 87 u.p.z.p. co oznacza, że przed 2004 rokiem wszelkich inwestycji na ww. działkach dokonywano na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego. Przedmiotowe nieruchomości były w ww. planie oznaczone symbolem [...] tereny zabudowy zagrodowej i tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy.
PINB wyjaśnił, że w ramach prowadzonych czynności w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zwrócił się do takich instytucji jak: Starosta [...] Wydział Architektury i Budownictwa, Wydział Geodezji, Kartografii Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, Burmistrz [...], Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W., w celu przekazania informacji i archiwalnych dokumentów dotyczących ww. budynku.
Z dokumentacji fotograficznej przekazanej w dniu 26 stycznia 2023r. przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W., tj. fotogrametrycznych zdjęć lotniczych nieruchomości w Z. przy ul. [...], działka nr [...] i nr [...] z lat : 1985, 2019, 2020, 2021 wynika, że budynek w 1985r. już istniał.
Z informacji przekazanej w dniu 22 grudnia 2022r. przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. wynika, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. znajdują się szkice z pomiaru budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych z 1972, 2000 i 2004 roku. Z dokumentów tych wynika, że najprawdopodobniej budynek mieszkalny istniał co najmniej w 1972r.
Z pism Starosty [...] z dnia 9 listopada 2022r. (znak: [...]) i z dnia 6 grudnia 2022r. (znak : [...]) wynika, że w posiadanych rejestrach pozwoleń na budowę oraz rejestrach zgłoszeń nie odnaleziono informacji dotyczących robót budowlanych na w/w działkach.
Uwzględniając te ustalenia PINB stwierdził, że wybudowany na działce nr [...], w granicy z działką sąsiednią [...], budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany jeszcze przed uzyskaniem przez inwestora tytułu własności do nieruchomości. Inwestor odziedziczył nieruchomość zabudowaną przedmiotowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w 2000r. po rodzicach. Nie udało się pozyskać żadnych dokumentów archiwalnych dotyczących budowy wspomnianego budynku mieszkalnego. Jednakże brak w archiwach projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwala jeszcze na przyjęcie, że roboty zostały wykonane niezgodnie z pozwoleniem bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami lub w ramach samowoli budowlanej.
PINB wskazał, że po jego stronie spoczywa obowiązek, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodow, m.in. przez podjęcie prób jego uzupełnienia za pomocą wezwania inwestora do złożenia wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących budowy oraz wystąpienie o udostępnienie dokumentów i rejestrów do odpowiednich organów.
Obecny właściciel przedmiotowego budynku mieszkalnego nie jest w posiadaniu pozwolenia na budowę lecz w ocenie PINB z samego tego faktu nie można wywieść twierdzenia, że budynek powstał jako samowola budowlana.
Z odpowiedzi udzielonej przez pytane organy i instytucje o dokumenty dotyczące budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wynika, iż nie odnaleziono informacji dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, ani rejestru udzielonego pozwolenia na budowę. PINB stwierdził, że w orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, iż brak odnalezienia pozwolenia na budowę nie oznacza automatycznie tego, że budynek powstał bez pozwolenia, gdyż przed 1974 r. przepisy nie wymagały obowiązku przechowywania dokumentów ani przez organ, ani inwestora. Nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym projektu budowlanego, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty budowlane.
Wobec powyższego PINB uznał, że budynek mieszkalny jednorodzinny na nieruchomości w Z., przy ul. [...], na działce nr [...], wybudowany w granicy z działką sąsiednią nr [...] został wybudowany w latach 70-tych lub wcześniej z zachowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził jednocześnie że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania dotyczącego legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które należało umorzyć.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. K., zaskarżając ją w całości. Skarżący podał, że wydana w sprawie decyzja jest przedwczesna. W szczególności organ nie ustalił i nie wskazał nawet księgi wieczystej (ksiąg wieczystych) przedmiotowej nieruchomości, ani aktów notarialnych związanych z posiadaniem owej nieruchomości. Zarzucono, że organ nie dokonał analizy porównawczej szkiców pomiarowych, w szczególności zaś analizy wymiarów (powierzchni zabudowy) budynku mieszkalnego na szkicu pomiarowym z 1972 r. z wymiarami budynku mieszkalnego ustalonymi w czasie pomiarów geodezyjnych w 2020 r. W ocenie skarżącego organ powinien też zweryfikować, czy budynek spełnia wszelkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Organ powinien w sposób jednoznaczny ocenić legalność budynku, co powinno mieć oparcie w odpowiednich dokumentach.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z 6 czerwca 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 104 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W swoich rozważaniach WINB wskazał, że w toku rozpatrywania wniesionego odwołania zauważył, iż pomimo ustalenia, że przedmiotowy budynek został zmierzony geodezyjnie i umieszczony na mapach w 1972 r., to w aktach sprawy brak jest dokumentu lub informacji o wydaniu zgody przez właściwy organ na jego powstanie.
WINB podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności umorzenia w całości postępowanie administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości w Z. przy ul. [...], na działce nr [...] stwierdzając, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny nie narusza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 682). Ustalono, że R. P. właścicielem przedmiotowego budynku jest od 2000 r., a własność tą nabył w drodze dziedziczenia po rodzicach. Wskazano, że przedmiotowy budynek został poddany rozbudowie na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2001 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla R. P. dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego w Z. przy ul. [...]. Zatem organ stwierdził, że rozbudowana część przedmiotowego budynku jest legalna.
WINB wskazał, że w toku postępowania zgromadzono dokumenty mające na celu ustalenie, kiedy przedmiotowy budynek mógł powstać oraz potwierdzające jego legalność. Ze zdjęć lotniczych pozyskanych przez PINB w trakcie trwającego postępowania wynika, że przedmiotowy budynek widoczny jest już w 1985 r. Natomiast z pozyskanych map geodezyjnych wynika, że przedmiotowy budynek został naniesiony na mapy w 1972 r. Oznacza to, że przedmiotowy budynek istniał już w 1972 r., a być może już wcześniej (co nie potwierdza automatycznie jego legalności).
Reasumując, zdaniem WINB bezsprzecznym faktem jest, że przedmiotowy budynek istniał już w 1972 r. oraz został legalnie rozbudowany w latach 2001 – 2003, co potwierdza dziennik budowy. Niestety w toku postępowania organ I instancji nie odnalazł dokumentu potwierdzającego udzielenie rodzicom R. P. pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z tym próbę odnalezienia dokumentacji podjął również WINB i w dniu 10 maja 2023 r. zwrócono się do Starostwa Powiatowego w K. oraz Urzędu Miejskiego w Z. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych lub prowadzonych rejestrach znajdują się dokumenty lub informacje obejmujące lata 1955 – 1980, potwierdzające legalność przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z otrzymanych odpowiedzi wynika, że takiej dokumentacji nie odnaleziono oraz brak jest rejestrów z tamtych lat.
Organ wskazał, że dla kwestii odnalezienia dokumentu potwierdzającego udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie bez znaczenia jest potencjalny okres powstania przedmiotowego budynku. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawierały wymogu analogicznego do tego, jaki znajduje się w ustawie obecnie obowiązującej (art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. Zatem w niniejszej sprawie nieodnalezienie dokumentu potwierdzającego udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] w Z., nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego pod kątem naruszenia przepisów prawa budowlanego w tym legalności tego budynku. Organy nadzoru budowlanego podjęły próbę pozyskania dokumentacji potwierdzającej udzielenie zgody na powstanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednakże takich dokumentów nie odnaleziono oraz brak jest rejestrów z tamtych lat. Przedmiotowy budynek został 22 lata temu legalnie rozbudowany i legalność rozbudowy nie budzi żadnych wątpliwości. Oznacza to, że organ powiatowy słusznie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.
Odnosząc się do treści odwołania WINB wskazał, że postępowanie o znaku [...], dotyczyło tylko legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego własnością R. P.. Natomiast sprawdzenie stanu technicznego przedmiotowego budynku mogłoby być przedmiotem oddzielnego postępowania o ile zaszłyby przesłanki do prowadzenia takiego postępowania.
B. K. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję WINB, znak: [...], z dnia 06 czerwca 2023 r. domagając się jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB i zasądzenia od organu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich zastosowanie na skutek wadliwego uznania przez organy nadzoru budowlanego, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych.
Skarżący podał, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy nakładało na organ obowiązek przeprowadzenia czynności kontrolnych, o których mowa w przepisach art. 81, art. 84, art. 84a ustawy Prawo budowlane. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. WINB tymczasem nie odniósł się do zarzutu nieustalenia ksiąg wieczystych i aktów notarialnych związanych z ww. nieruchomością.
Zarzucono, że organy nie przeprowadziły analizy porównawczej szkiców pomiarowych, w szczególności zaś analizę wymiarów przedmiotowego budynku mieszkalnego na szkicu pomiarowym z 1972 r. z wymiarami budynku mieszkalnego ustalonymi w czasie pomiarów geodezyjnych w 2020 r. Ponadto organy obu instancji nie zbadały, czy rozbudowa budynku mieszkalnego była zgodna z pozwoleniem na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia 17 kwietnia 2001 r. (znak: [...]) oraz jak aktualnie kształtują się parametry budynku. W tej sytuacji, gdy nie został ustalony rzetelnie stan faktyczny, umorzenie postępowania było przedwczesne. Skarżący podał, że prawo budowlane z 1974 r. i 1994 r. nakłada obowiązek przechowywania dokumentacji obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy tym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji należy wskazać, że jej podstawą prawną był art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego umarzające postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] w miejscowości Z..
Przedmiotem postępowania wszczętego i prowadzonego w wyniku wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2023, była kwestia legalności budowy czyli ocena, czy budynek nie został wybudowany w ramach tzw. samowoli budowlanej. Jest to o tyle istotne, że wyznaczało ramy niniejszego postępowania i kierunek działania organów. Oczywistym jest, że nawet po wszczęciu postępowania zachodziła możliwość zmiany jego przedmiotu, w tym również prowadzenia sprawy w trybie innych przepisów prawa budowlanego (np. art. 66 pr. bud.) gdyby organ w toku czynności znalazł podstawy do takiego działania (przykładowo wystąpiłby stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska). Z ustalonego przez organy stanu faktycznego nie wynika, aby taka okoliczność ziściła się w niniejszej sprawie, w szczególności w odniesieniu do sygnalizowanego przez skarżącego w padaniu z dnia 1 sierpnia 2022 r. zagrożenia, jakie budynek może stwarzać od strony ulicy podczas wiatrów w związku z niewidocznym wieńcem. W tym zakresie należy wskazać, że z zapisów załączonego do akt organu I instancji Dziennika budowy nr [...] – Rozbudowa budynku mieszkalnego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]) wynika, że wykonano więźbę dachową. Należy również wskazać, że w aktualnym brzmieniu ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przewiduje wszczynanie postępowania naprawczego i legalizacyjnego oraz postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu jedynie z urzędu. Wobec tego nieuprawnione są te zarzuty skarżącego, które skupiają się na tym, iż organ nie rozszerzył niniejszego postępowania i nie weryfikował, czy doszło do odstępstw od pozwolenia na rozbudowę w 2001 r. oraz czy zmiany wymiarów budynku na przestrzeni lat. Postępowanie dotyczyło legalności budowy budynku, a nie wszelkich możliwych kwestii związanych z tym budynkiem. Nie jest też rolą organu poszukiwanie dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy, w sytuacji gdy przeprowadzone przez organ postępowanie (w tym kontrola na nieruchomości) nie daje podstaw do podjęcia dodatkowych działań przewidzianych przez przepisy prawa budowlanego.
Sąd podziela stanowisko organów, iż postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego należało umorzyć. Z ustaleń organów wynika, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących legalności wybudowania spornego budynku mieszkalnego. Organy prowadząc postępowanie zwracały się do Starosty [...]- Wydziału Architektury i Budownictwa, Wydziału Geodezji, Kartografii Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, Burmistrza [...], Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii [...] i na podstawie uzyskanych informacji, (map geodezyjnych, zdjęć lotniczych i pism od organów). Okres, którego dotyczyło zapytanie, sięgał aż roku 1955 (zob. pisma WINB - w aktach sprawy organu II instancji). Nie udało się jednak ani z zasobów organów, ani od aktualnego właściciela nieruchomości (spadkobiercy -prawdopodobnie- inwestora) uzyskać dokumentów stwierdzających jego legalne wybudowanie. W sprawie ustalono, że budynek istniał już w 1972 r. Z akt sprawy wynika, że budynek został legalnie rozbudowany w 2001 r., na co R. P. uzyskał stosowne decyzje i wtedy nie zakwestionowano legalnej budowy tego budynku.
Zasadnie organy nadzoru stwierdziły, że z samego faktu, iż właściciel wybudowanego kilkadziesiąt lat wcześniej obiektu budowlanego nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę, nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Skoro nie można odnaleźć pozwolenia na budowę z lat osiemdziesiątych (lub wcześniejszych) ubiegłego wieku, to nie można z całą pewnością wykluczyć, że takie pozwolenie zostało wydane, lecz zaginęło. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że obiekt budowlany powstał bez tego pozwolenia, gdyż samowoli budowlanej nie można domniemywać (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 739/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrok z 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 812/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrok z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 242/12).
Fakt nieprzedłożenia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku zachowania takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, że budynek ten powstał samowolnie. Podzielić trzeba w tym miejscu stwierdzenia organów nadzoru budowlanego, że poprzednio obowiązujące przepisy nie zawierały obowiązku bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji - w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek taki nie dotyczył ani organów udzielających pozwolenia na budowę, ani właściciela obiektu bądź inwestora. Otóż ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., poz. 1409 ze zm.). Oznacza to, że obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zaś sporny budynek istniał przed 1995 r., bowiem zewidencjonowano go na mapie w 1972 r.
Zasadnie zatem organy w rozpoznawanej sprawie stwierdziły, że w takich okolicznościach nie można mówić o samowoli budowlanej, gdyż nie można na podstawie zebranego materiału dowodowego przesądzić o zrealizowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
Jeśli wobec tego nie można ustalić tego, że samowola budowlana polegająca na wybudowaniu obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w latach 70-tych ubiegłego stulecia (lub wcześniej) rzeczywiście miała miejsce, to w ślad za tym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie jego legalizacji. Organy nie znalazły też podstaw do podjęcia innych działań przewidzianych przez prawo budowlane.
Dla powyższego ustalenia bez znaczenia pozostawały kwestie związane z badaniem ksiąg wieczystych i aktów notarialnych, skoro przed 1995 r. i tak nie istniał obowiązek przechowywania dokumentacji (pozwolenia na budowę). Poza tym z ksiąg wieczystych, czy aktu notarialnego wynikać będą kwestie związane z obrotem prawa własności, a nie służą one zweryfikowaniu legalności obiektu budowlanego. Wskazać trzeba, że nawet samowolnie wybudowany budynek może być przedmiotem obrotu, np. sprzedaży, darowizny, a skutki tych czynności odzwierciedlają wpisy w księgach wieczystych, sporządzone na podstawie np. aktów notarialnych. Dokumenty te pozostają więc irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z podobnych względów bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostawała kwestia porównywania szkiców budynków, ponieważ - na co wcześniej zwrócono uwagę - postępowanie nie dotyczyło odstępstw od pozwolenia na rozbudowę wydanego w 2001 r., a legalności budowy spornego budynku.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie tzw. samowoli budowlanej zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez organ, czy do takiej samowoli doszło, tj. czy inwestycja została zrealizowana bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2022 r. sygn. IV SA/Po 165/22, CBOSA). Na podstawie zgromadzonej przez organy dokumentacji nie udało się definitywnie rozstrzygnąć tej kwestii, bowiem nie istniał obowiązek przechowywania dokumentacji. Nie ma też podstaw by domniemywać samowolę budowlaną. Z tego względu zasadnym okazało się umorzenie w niniejszej sprawie postępowania przez organ nadzoru budowlanego.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, wyznaczonym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 7 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095).