II SA/Po 423/22

II SA/Po 423/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II OSK 324/23 - Wyrok NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 4 pkt 16 art. 149 art. 150 ust. 1 pkt 5 art. 153 ust. 1 art. 154 ust. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi V. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Wójt Gminy T. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr [...] orzekł o ustaleniu w stosunku do V. G. jednorazowej opłaty w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działek położonych w miejscowości W., gm. T. , oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (pow. [...] m2), dla której Sąd Rejonowy P. w P. prowadził księgę wieczystą nr [...] oraz działka nr [...] (pow. [...] m2), dla której Sąd Rejonowy P. w P. prowadził księgę wieczystą nr [...] – na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Wysogotowie, w rejonie ulic Bukowskiej, Batorowskiej, Wierzbowej i Długiej, zatwierdzony uchwałą Nr LVIll/569/2009 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 20 października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2010 r. Nr 52, poz. 1175), ustalił przeznaczenie działki nr [...], obręb W., jako teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1U oraz działki nr [...], obręb W., w części jako teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1 U, teren dróg publicznych, oznaczony symbolem 2 KD-L oraz teren dróg wewnętrznych, oznaczony symbolem 14 KDW. Przed wejściem w życie tego planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki te były niezabudowane, użytkowane rolniczo.
Dalej wyjaśniono, że przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu 2 października 2013 r. na podstawie aktu notarialnego repertorium A [...], V. G. dokonała zbycia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], obręb W..
Ponadto, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w W., w rejonie ulic Bukowskiej, Batorowskiej, Wierzbowej i Długiej nastąpił wzrost wartości działek nr [...] i [...], obręb W., co potwierdzają operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego z dnia 17 czerwca 2014 r. sporządzone na zlecenie Urzędu Gminy T. .
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła V. G. podnosząc, że organ wydał decyzję z pominięciem udziału strony w sprawie, a ponadto rzeczoznawca majątkowy posługiwał się wadliwymi mapami lokalizacyjnymi, dobierając do wyceny nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości wycenianych.
Decyzją z dnia 22 maja 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprzeciwu W. G., wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu 17 czerwca 2014 r., a organ odwoławczy orzekał w dniu 22 maja 2018 r. Nowelizacja u.g.n. jaka nastąpiła wprowadziła zmianę do art. 156 ust. 4 u.g.n. polegającą na potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego, w sytuacji gdy minęło 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu, celem jego dalszego wykorzystania. Potwierdzona aktualność operatu mogła być wykorzystana przez kolejne 12 miesięcy. Przez zaniechanie Kolegium, nie dało się już potwierdzić aktualności operatu, gdyż minęły 4 lata od dnia jego sporządzenia. Niemniej jednak Sąd zauważył, że dezaktualizacja operatów szacunkowych nie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, a organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. może wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana właśnie z naruszeniem tych przepisów. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawiera oceny materiału dowodowego, a tym samym wystarczającego uzasadnienia, co narusza art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże z twierdzeniem tym Sąd nie zgodził się z uwagi na brak uprawnień fachowych organu administracji publicznej do oceny merytorycznej operatu szacunkowego. Nadto nie sposób nie zauważyć, że w realiach rozpatrywanej sprawy operaty szacunkowe były aktualne na dzień wydania decyzji organu I instancji.
Uchylając decyzji Kolegium, Sąd polecił organowi II instancji zastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Sąd wskazał, że nie przesądza, iż ponownie prowadząc postępowanie Kolegium jest zobowiązane uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. W przypadku dostrzeżenia przez organ odwoławczy innego niż omówione naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (przykładowo, w odwołaniu strona zgłosiła zarzut pominięcia udziału strony w sprawie, jednakże organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia), do rozważenia pozostanie kwestia charakteru podjętego rozstrzygnięcia. W innym jednak przypadku organ odwoławczy będzie zobligowany do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.
Decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] SKO [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony operat szacunkowy był ważny przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, a po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mogłyby być wykorzystane do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy. Jednoznaczna treść art. 156 ust. 4 u.g.n. wyłącza możliwość wykorzystania w sprawie operatu szacunkowego z dnia 17 czerwca 2014 r. W tym stanie, powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, z tego względu, że podstawowy dowód w sprawie jakim jest operat szacunkowy jest nieaktualny. Z uwagi na upływ ponad pięciu lat od dnia sporządzenia operatu, mając na względzie treść art. 156 ust. 4 u.g.n. nie ma już możliwości potwierdzenia aktualności wykorzystanego przez organy administracji publicznej operatu szacunkowego.
Sprzeciw od decyzji wniosła V. G. zarzucając naruszenia art. 12 i art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi. Skarżąca wskazała na niczym nieuzasadnioną przerwę czteroletnią w działalności orzeczniczej organu powołując się na wyrok tut. Sądu z 28 lutego 2019 r. i wskazując na naruszenie zasady szybkości postępowania.
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu sprzeciwu V. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. wskazując, iż w okolicznościach badanej sprawy Kolegium w ogóle nie odniosło się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Po [...] i ponownie, wbrew zasadzie szybkości postępowania, uchyliło decyzję organu I instancji. Tymczasem obowiązkiem organu II instancji było przeprowadzenie szczegółowej oceny decyzji organu I instancji i w sytuacji jakichkolwiek braków w tym zakresie należało przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.
W wyroku z 28 lutego 2019 r. tut. Sąd wskazywał, że w konsekwencji w dacie orzekania przez organ odwoławczy w istocie nie istniała już możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonych na poczet niniejszej sprawy operatów szacunkowych, choć Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych organu II instancji brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że organ ten faktycznie – zgodnie z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wystąpił do autora operatów z wnioskiem o potwierdzenie ich aktualności. Te twierdzenia pozostają nadal aktualne i wiążące w myśl art. 153 p.p.s.a.
W wyroku wydanym w sprawie II SA/Po [...] Sąd zobligował Kolegium do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji braku dostrzeżenia przez organ odwoławczy innego naruszenia przepisów postępowania. Pomimo tego Kolegium nie dostosowało się do ww. wytycznych i uznając jedynie, że nie może wydać nowego operatu uchyliło ponownie decyzję organu I instancji. Nie rozpoznano zarzutów Skarżącej podniesionych w odwołaniu, nie ustosunkowano się do twierdzenia o pominięciu strony postępowania administracyjnego. Następnie, po zweryfikowaniu tych okoliczności, w zależności od ich efektów, organ II instancji miał obowiązek sporządzić nowe operaty szacunkowe i rozstrzygnąć co do istoty sprawy.
Odnosząc się do wskazania Kolegium, że sporządzenie operatu szacunkowego przez organ II instancji jest niemożliwe z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, Sąd podniósł, iż co do zasady zgadza się z tym wnioskiem. Należy jednak zwrócić uwagę na szczególny charakter niniejszej sprawy. Przez zaniechanie ze strony Kolegium sprawa toczy się na tyle długo, że nie da się na dzień dzisiejszy potwierdzić aktualności operatu szacunkowego z 2014 r., na podstawie którego Wójt podjął swoje rozstrzygnięcie. Skoro ta okoliczność wynika tylko z winy Kolegium, a Wójtowi nie można postawić zarzutu działania na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego, należy przenieść cały ciężar postępowania wyjaśniającego na organ II instancji.
Decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy T. z 14 sierpnia 2014 r. i w tym zakresie orzekło o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla V. G. zbywcy nieruchomości położonych w miejscowości W., g,. T. , oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (pow. [...] m2) dla której Sąd Rejonowy P. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działka nr [...] (pow.[...] m2) dla której Sąd rejonowy P. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...] w łącznej wysokości [...] zł którą należy wpłacić na rachunek Urzędu Gminy T. .
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przytoczeniu treści przepisów prawa oraz poczynieniu ogólnych uwag odnośnie ustalania opłaty planistycznej i wartości dowodowej operatu szacunkowego, wskazało, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w sporządzonym operacie szacunkowym wskazał, iż "szczegółowa analiza rynku nieruchomości i zarejestrowana liczba wiarygodnych transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej uzasadnia zastosowanie metody korygowania ceny średniej".
Kolegium ponadto wskazało, iż aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego odwołujący się miał możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny. Dopiero bowiem w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., SA/Wa 1833/07).
Organ II instancji podkreślił, iż odwołujący się takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawił. Zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych. Kolegium zgadza się ze stanowiskiem, jakie wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.
Kolegium zaznaczyło, iż nie dopatrzyło braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy.
Organ II instancji wskazał, iż w sprawie analizą objęto transakcje sprzedaży: prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Dla potrzeb analizy rynku nieruchomości w segmencie nieruchomości gruntowych, jako jednostkę odniesienia przyjęto 1 m2 powierzchni działki gruntu. Dla potrzeb badania rynku wykorzystano dane zawarte w aktach notarialnych oraz informacje pochodzące z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Organ wyjaśnił, iż każda z cech rynkowych, wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen transakcyjnych na badanym rynku nieruchomości, wykazuje wewnętrzną niejednorodność i dlatego dokonano ich dalszego wewnętrznego podziału na strefy (stany), określając przy tym skalę ocen dla poszczególnych cech. Gradację zidentyfikowanych stref każdej cechy przedstawiono w skali od najbardziej do najmniej korzystnych.
Kolegium podkreśliło, iż dokonało oceny sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego i uznało, że:
- operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę,
- operat szacunkowy zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności,
- zawiera przedmiot i zakres wyceny; zakres wyceny obejmuje określenie wartości prawa własności ww. nieruchomości gruntowej według stanu przed i po zmianie planu - wycenie podlega sam grunt bez części składowych nieruchomości),
- wskazuje cel wyceny-określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej według stanu przed oraz po uchwaleniu planu dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej,
- operat szacunkowy zawiera podstawę formalną wyceny - postanowienie organu I instancji o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego,
- w operacie szacunkowym wskazane są źródła informacji z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości,
- operat szacunkowy zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, a mianowicie: datę sporządzenia operatu szacunkowego, datę na którą określono wartości, datę na którą określono stan nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale geodezyjnym, w operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie, operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, rzeczoznawca do wyceny przyjął wartość rynkową nieruchomości przed i po zmianie planu z zastosowaniem podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawiera on analizę i charakterystykę rynku nieruchomości: rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości gruntowej według stanu przed jak i po zmianie planu na podstawie zbioru nieruchomości podobnych, uwzględniając, iż największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, parametry działki, dostęp do infrastruktury, uwarunkowania urbanistyczne i prawne oraz wielkość powierzchni działki.
Zdaniem Kolegium sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ mógł ustalić opłatę planistyczną, bowiem jest on prawidłowy, rzetelny i logiczny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, V. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej edycji, ustalenie przyczyn powyższego uchylenia, uwzględnienie w całokształcie sprawy decyzji SKO z dnia 22 maja 2018 r., wydanej po 4 letniej bezczynności SKO, dostrzeżenie okoliczności, że zaskarżona decyzja w całokształcie sprawy pomija treści zapadłych w sprawie w datach 28 lutego 2019 r. i 2 czerwca 2021 r. wyroków sądowych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż w uzasadnieniu zawarto różnorodne twierdzenia o uprawnieniu organu I instancji do naliczenia opłaty planistycznej oraz określono jej wysokość zaś pominięto całokształt bogatego materiału a w tym 2 wyroków sądowych.
Skarżąca szeroko opisała również kwestię terminowości załatwiania sprawy przez organ oraz wskazując, iż organ miał obowiązek doręczenia stronie egzemplarz operatu.
Ponadto Skarżąca wskazała, iż decyzja na str. 19 zawiera pouczenie o skardze, zaś na str. 23 pouczenie o sprzeciwie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 3 września 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzuty skargi.
W piśmie procesowym z dnia 9 października 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w chwili obecnej przedkładanie oszacowania przy braku w decyzji jakichkolwiek danych go indywidualizujących staje się czymś zbędnym. Ponadto podniesiono, iż czteroletnia przerwa w działalności orzeczniczej organu, a która jest istotna dla zasadności żądania opłaty planistycznej, nie została oceniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu decyzji Wójta Gminy i ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przy tym, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.
Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek:
1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,
2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu,
3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,
4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że uchwałą Nr LVIll/569/2009 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 20 października 2009 r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Wysogotowie, w rejonie ulic Bukowskiej, Batorowskiej, Wierzbowej i Długiej (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2010 r. Nr 52, poz. 1175) , który obowiązuje od 17 kwietnia 2010 r.
Plan ten objął działki [...] i [...], które w dacie uchwalenia planu należały do Skarżącej. Działki te, przed wejściem w życie uchwały LVIll/569/2009, nie były objęte planem miejscowym jak również nie wydano dla nich decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wynika z aktu notarialnego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k. [...] i nast. akt administracyjnych), Skarżąca zbyła przedmiotowe działki dnia [...] października 2013 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto wskazać należy, iż w sprawie został zachowany również 5 letni termin do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera natomiast żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., II OSK 3161/14, 24 listopada 2016 r., II OSK 2502/15 i 6 grudnia 2012 r., II OSK 1394/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2018 r., II OSK 2577/17: odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy z zachowaniem powyższego terminu nie tylko zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania ale również w dniu 14 sierpnia 2014 r. wydał stosowną decyzję. Tym samym, co wskazano już wyżej, zachowany został 5 letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu.
Wobec powyższego zarzuty skargi co do terminowości wydania decyzji nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, iż kwestia terminowości podejmowania przez organ czynności w sprawie mogła być przedmiotem osobnej skargi. Natomiast samo nieterminowe niezałatwianie sprawy nie jest okolicznością, którą należy uwzględnić przy ocenie zapadłej w sprawie decyzji, w szczególności, co wskazano wyżej, w sytuacji terminowego wystąpienia z roszczeniem.
Sąd ma świadomość, iż od daty sprzedaży do dnia wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie upłynęło prawie 9 lat, to jednakże powyższe w świetle przepisów prawa nie może uzasadniać wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W szczególności wskazać należy, iż wbrew stanowisku wyrażanemu w toku postępowania administracyjnego (pismo pełnomocnika Skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r., k. [...] akt administracyjnych) roszczenie Wójta nie wygasło, ponieważ, co opisano wyżej, zostało zgłoszone w określonym przez prawo terminie.
Natomiast w odniesieniu do opłaty planistycznej brak jest przepisu określającego termin, po którym organ nie byłby uprawniony do wydania decyzji.
Oceniając przesłanki ustalenia opłaty planistycznej dodać jeszcze należy, że w § 24 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono stawkę procentową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynoszącą 30%.
Tym samym stwierdzić należy, iż spełnione zostały omówione powyżej przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a do oceny pozostała natomiast kwestia samego wzrostu wartości nieruchomości.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż ze sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszej sprawy operatów szacunkowych wynika, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowych działek w porównaniu z ich wartością, wynikającą z ich przeznaczenia przed jego uchwaleniem.
Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił przeznaczenie działki nr [...], obręb W., jako teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1U oraz działki nr [...], obręb W., w części jako teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1 U, teren dróg publicznych, oznaczony symbolem 2 KD-L oraz teren dróg wewnętrznych, oznaczony symbolem 14 KDW.
Ponadto wskazać należy, iż przed wejściem w życie ww. planu nie obowiązywał dla tego terenu plan miejscowy oraz nie została wydana dla tego terenu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tym miejscu wskazać należy, iż faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego jest tożsamy z przeznaczeniem ustalonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXX/148/1992 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne oraz wyrażenia zgody w tym planie gruntów rolnych klas III, IV, V i VI na cele budownictwa mieszkalnego z usługami towarzyszącymi) i wygasłym z mocy ustawy z dniem 31 grudnia 2003 r..
Zgodnie z starym planem obie działki Skarżącej przeznaczone były pod tereny intensywnych upraw polowych, a faktycznie również użytkowane były rolniczo.
Tym samym rzeczoznawca zasadnie określił wyłącznie dwie wartości szacowanej nieruchomości.
Przed dokonaniem oceny sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych wskazać należy, iż Sąd oceniając wartość dowodową tych dokumentów, mając na uwadze ich identyczność, a przede wszystkim taką samą metodologię wyceny terenów rolnych (przeznaczenie przez uchwaleniem planu) oraz terenów pod usługi (po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokona łącznego opisu obu operatów.
W tym miejscu Sąd podkreśla, że to operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n.").
Zgodnie zaś z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (obec. Dz. U. z 2021 r., poz. 555).
Podkreślić należy, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 K.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu podkreślić należy, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło wartość dowodową operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, a dokonana ocena nie nosi cech dowolności.
Co prawda uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie posługuje się bardzo indywidualizującymi opisami, to jednakże analiza uzasadnienia, w szczególności w zakresie opisu przyjętej metody wyceny jak i przytoczenia przyjętych w operacie założeń, prowadzi do wniosku, że organ dokonał powyższej oceny.
Z tych też względów wszelkie zarzuty zawarte w skardze jak i w pismach procesowych, iż organ nie rozpoznał sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.
Dokonując tej oceny, organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości.
W ocenie składu orzekającego sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat spełnia bowiem wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Ze znajdujących się w aktach sprawy operatów wynika, że wartość nieruchomości rzeczoznawca określił wg. poziomu cen z dnia ich sprzedaży, tj. na dzień 8 listopada 2013 r., a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu miejscowego (str. 6 obu operatów szacunkowych).
Dla określenia wartości działek rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym – a przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.) – stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W tym miejscu wskazać należy, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej jako "rozporządzenie").
Podkreślić należy, iż stosując w podejściu porównawczym metodę korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
Z przywołanych przepisów wynika, że operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 08 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2017/06, CBOSA). Ocena natomiast wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok NSA z 04 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2372/16, CBOSA).
Celem wyceny nieruchomości przed uchwaleniem planu biegły wybrał 4 cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównań, które decydują o wartości nieruchomości – tj.: lokalizacja, przydatność rolnicza, walory organizacyjne, uzbrojenie – opisując je szczegółowo w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe (str. [...] operatu dotyczącego działki [...], str. [...] operatu dotyczącego działki [...]).
Natomiast celem wyceny działki [...] po uchwaleniu planu rzeczoznawca rozbił nieruchomość na część przeznaczoną pod zabudowę usługową oraz na część przeznaczoną pod komunikację. Konieczność rozbicia nie zachodziła w przypadku działki [...] gdyż cała działka w planie miejscowym została przeznaczona pod usługi.
Celem wyceny działek w części przeznaczonej pod zabudowę usługową rzeczoznawca wybrał 5 cech różniących nieruchomości przyjęte do porównań – tj.: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie, powierzchnia oraz możliwości inwestycyjne/ ograniczenia przypisując im wartość procentową oraz szczegółowo opisując (str. [...] i [...] operatu dotyczącego działki [...], str. [...] i [...] operatu dotyczącego działki [...]).
Natomiast do ww. działki w części przeznaczonej pod komunikację biegły wybrał 5 cech różnicujących tj. lokalizacja ogólna, przeznaczenie(funkcja gruntów otaczających), klasa (ranga) drogi, znaczenie dla miasta/gminy, dojazd i infrastruktura - opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe (str. [...] i [...] operatu dotyczącego działki [...])
W ocenie składu orzekającego taki dobór cech nie budzi zastrzeżeń.
W tym miejscu wskazać należy, iż rzeczoznawca w sporządzonych operatach oprócz opisu cech różnicujących zawarł szczegółowe analizy określonych przeznaczeń. (str. [...] i nast. operatu dotyczącego działki [...], str. [...] i nast. operatu dotyczącego działki [...]) uzasadniając również wybór transakcji z analizowanego rynku oraz wyraźnie opisując dlaczego wybrał określone cechy dla poszczególnego przeznaczenia.
Warto w tym miejscu odnotować, iż w przypadku analizy dla przeznaczenie usługowego biegły wyraźnie zaznaczył, że w trakcie szczegółowej analizy dla wybranej lokalizacji zostały odnotowane [...] transakcje z przedziału cenowego od [...] zł/m2 (N. , data transakcji: [...].03.2013r., pow. [...]m2) do [...] zł/m2 (L. , data transakcji: [...].03.2012r., pow. [...]m2) przy średniej cenie transakcyjnej [...] zł/m2. Wszystkie objęte prawem własności.
W operacie wskazano, iż po odrzuceniu nieruchomości o skrajnych cenach, znacznie odbiegających od średnich cen uzyskiwanych na rynku do wyliczenia średniej ceny jednostkowej gruntu został wybrany 15 elementarny zbiór nieruchomości podobnych z przedziału cenowego od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 po uwzględnieniu trendu czasowego (constans), najbardziej podobnych nieruchomości (cena średnia [...] zł/m2 dla prawa własności).
Rzeczoznawca wyjaśnił, iż ze względu na ograniczoną podaż ceny są zbliżone zarówno dla działek o małych powierzchniach około 500m2, jak i tych większych powyżej 3000m2. W niektórych gminach obowiązują przepisy dotyczące minimalnej wielkości działki przeznaczonej pod zabudowę. Pod zabudowę usługową - przemysłową najbardziej poszukiwane są działki z przedziału od 5.000m2 do 10.000 m2.
W operacie biegły zawarł również uwagę, iż w procesie wyceny wspólnej ocenie podlegają parametry nieruchomości (działki) związane z jej "przestrzennym" ukształtowaniem, a więc powierzchnia w korelacji z kształtem i ukształtowaniem terenu. Jest to o tyle istotne, że nawet działka o optymalnej powierzchni może mieć niekorzystny kształt, który uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodne z wyznaczoną funkcją (np. działka bardzo wąska i długa lub o nieregularnym kształcie, która wymusza określony sposób zabudowy), analogicznej ocenie w korelacji z powierzchnią i kształtem podlega ukształtowanie (np. działka z intensywnym spadem terenu bądź znacznymi różnicami wysokości, wymagająca przeprowadzenia niwelacji będzie cieszyła się mniejszym powodzeniem, będzie bowiem wymagała poniesienia wyższego kosztu inwestycji). A zatem korelacja powierzchni, kształtu i ukształtowania daje pełen obraz możliwości zagospodarowania poszczególnych działek bądź ich kompleksu.
Warto również w tym miejscu zwrócić uwagę na zawartą w operacie uwagę odnośnie działek drogowych (operat dotyczący działki [...]). Biegły zaznaczył, iż w przypadku wykupu gruntów pod drogi nie ma typowej zależności wynikającej z podaży i popytu. Mechanizmy ekonomiczne zostały zastąpione w tym przypadku celami publicznymi, z których wynika potrzeba budowy dróg oraz zasobnością budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, które finansują te budowy. Na podstawie analizy zbioru transakcji gruntów nabywanych pod drogi ustalono, że na cenę gruntu wpływ mają m.in. przeznaczenie terenu, z którego wydzielono działkę pod drogę, lokalizacja, otoczenie/przeznaczenie gruntów przyległych, dojazd i infrastruktura sąsiedztwa. Na podstawie analizy gruntów nie zaobserwowano wyraźnej zależności cen transakcyjnych od wielkości działki, jej kształtu czy ukształtowania terenu. Działki pod drogi są specyficznymi nieruchomościami. Podstawową cechą wpływającą na wartość gruntu jest położenie (lokalizacja ogólna i szczegółowa) przekładające się na ocenę sąsiedztwa gruntów przyległych, tj. funkcję gruntów otaczających. Korzystna jest domeną terenów wykorzystywanych na cele mieszkaniowe i handlowo - usługowe oraz przeznaczone pod aktywizację gospodarczą, a więc te najbardziej cenione przez rynek, odznaczające się uniwersalnym poziomem atrakcyjności; niekorzystna w aspekcie cenotwórczych cech rynkowych wyróżnia obszary rolne, tereny określone jako nieużytki, itp.
Z tych też względów w tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, iż wybór cech różnicujących w żaden sposób nie budzi wątpliwości Sądu. W niniejszej sprawie rzeczoznawcza w sposób bardzo rzetelny i precyzyjny opisał nie tylko same cechy mające wpływ na wartość nieruchomości ale również szczegółowo opisał dlaczego takie cechy różnicujące należy przyjąć.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęte do porównania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabelach z podaniem dat transakcji, położenia nieruchomości, nr działki, powierzchni i cen za 1 m2.
Zgodnie z Notą Interpretacyjną Nr 1 (Powszechne krajowe zasady wyceny (PKZW)) rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest podać charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej, jak i maksymalnej, jednocześnie eksponując ich ocenę w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Celem tej czynności jest umożliwienie zweryfikowania prawidłowości przypisania stopni nasilenia poszczególnych atrybutów oraz uwypuklenie podobieństwa, jakie ma zachodzić pomiędzy ww. nieruchomościami a nieruchomością wycenianą.
W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca w sposób szczegółowy, stosując się do powyższych wymagań, opisał w operacie nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej i maksymalnej.
Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut wadliwej kontroli sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Zgodnie natomiast z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Należy w tym miejscu raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei, szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu.
Z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na uwadze wytyczne zawarte w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wypełnił zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.
W tym miejscu wskazać należy, iż Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze de facto nie kwestionuje prawidłowości sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowy ale jedynie wskazuje na brak oceny operatu ze strony organu.
Natomiast dokonana z urzędu kontrola materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami pochodzą z rynku lokalnego i spełniają one kryterium podobieństwa zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 4 pkt 16 u.g.n., z których najważniejsze jest tożsame przeznaczenie.
Z powyższych względów wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowych działek, po uwzględnieniu cech korygujących, nie budzą wątpliwości Sądu. Warto w tym miejscu wskazać, iż działki Skarżącej o łącznej powierzchni [...] m2 prawie w całości zostały przeznaczone pod zabudowę usługową (z wyłączeniem [...] m2 przeznaczonych pod komunikację). Z tych też względów wskazać należy, iż wartość jednostkowa m2 terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową, po uwzględnieniu współczynników korygujących, została ustalona na [...] zł, natomiast łączna wartość obu działek po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na [...] zł ([...] – działka [...] + [...] – działka [...]). Natomiast Skarżąca przedmiotowe działki zbyła za kwotę [...]zł, a więc za cenę prawie 20 % wyższą niż ustalona przez rzeczoznawcę.
Tym samym przyjęta wartość jednostkowa m2 terenu przeznaczonego pod usługi w wysokości [...] zł nie budzi wątpliwości Sadu, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę, iż Skarżąca uzyskała cenę jednostkową ponad [...] zł ([...]: [...]).
Ponadto należy pamiętać, iż to biegły ustala rynek właściwy dla wyceny i dokonuje doboru nieruchomości porównawczych. Jest to zakres jego wiedzy specjalnej. W procesie doboru nieruchomości podobnych nie ma możliwości wyboru nieruchomości identycznych, jak nieruchomość wyceniana. Zawsze jest to wybór nieruchomości bardziej lub mniej podobnych do nieruchomości szacowanej. W takiej sytuacji biegły koryguje ceny nieruchomości podobnych, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).
Z powyższych względów w ocenie składu orzekającego sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do przyjęcia, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
Ustalona opłata (w łącznej wysokości [...] zł) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie budzi również wątpliwości, ponieważ odpowiada stawce procentowej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia operatu szacunkowego należy wskazać, że Skarżąca została pismem z dnia 7 lutego 2022. (k. [...] akt administracyjnych) zawiadomiona o sporządzeniu nowych operatów oraz o możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Skarżąca pomimo odebrania powyższego zawiadamiania wystosowała do organu jedynie pismo z dnia 12 lutego 2022 r. wskazujące na wygaśnięcie prawa do żądania opłaty (zarzut ten został omówiony wyżej). W aktach sprawy brak jest natomiast adnotacji, że Skarżąca osobiście czy też przez pełnomocnika ze swojego prawa skorzystała. Organ nie ma obowiązku doręczać stronom operatu szacunkowego czy wykonywania kopii dokumentów. Strony mają prawo zapoznać się z całym materiałem dowodowym w siedzibie organu. Skarżąca została o tej możliwości pouczona.
Za niezasadny należy również uznać zarzut nie uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroków Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu 17 czerwca 2014 r., a organ odwoławczy orzekał w dniu 22 maja 2018 r. Nowelizacja u.g.n. jaka nastąpiła wprowadziła zmianę do art. 156 ust. 4 u.g.n. polegającą na potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego, w sytuacji gdy minęło 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu, celem jego dalszego wykorzystania. Potwierdzona aktualność operatu mogła być wykorzystana przez kolejne 12 miesięcy. Przez zaniechanie Kolegium, nie dało się już potwierdzić aktualności operatu, gdyż minęły 4 lata od dnia jego sporządzenia. Niemniej jednak Sąd zauważył, że dezaktualizacja operatów szacunkowych nie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, a organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. może wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana właśnie z naruszeniem tych przepisów.
Sąd polecił organowi II instancji zastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Sąd wskazał, że nie przesądza, iż ponownie prowadząc postępowanie Kolegium jest zobowiązane uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. W przypadku dostrzeżenia przez organ odwoławczy innego niż omówione naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji do rozważenia pozostanie kwestia charakteru podjętego rozstrzygnięcia. W innym jednak przypadku organ odwoławczy będzie zobligowany do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.
Natomiast w wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, iż organ nie zastosował się do wyroku w sprawie II SA/Po [...], w którym Sąd zobligował Kolegium do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji braku dostrzeżenia przez organ odwoławczy innego naruszenia przepisów postępowania. Pomimo tego Kolegium nie dostosowało się do ww. wytycznych i uznając jedynie, że nie może wydać nowego operatu uchyliło ponownie decyzję organu I instancji. Nie rozpoznano zarzutów Skarżącej podniesionych w odwołaniu, nie ustosunkowano się do twierdzenia o pominięciu strony postępowania administracyjnego. Następnie, po zweryfikowaniu tych okoliczności, w zależności od ich efektów, organ II instancji miał obowiązek sporządzić nowe operaty szacunkowe i rozstrzygnąć co do istoty sprawy.
Tym samym rolą organu w świetle wytycznych Sądu było dokonanie oceny twierdzenia Skarżącej o pominięciu jej w postępowaniu, a w razie stwierdzenia braku uchybień w tym zakresie do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenia co do istoty sprawy.
Zdaniem składu orzekającego organ wykonał wytyczne Sądu w stopniu pozwalającym na wydanie zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie organ zlecił wykonanie operatów i wydał decyzję co do istoty sprawy uznając w sposób dorozumiany, iż nie do doszło do naruszenia prawa strony do brania udziału w postępowaniu. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zarzut pozbawienia strony możliwości działania nie zasługiwał na uwzględnienie, to jednakże analiza akt organu I instancji jaki i zarzutu odwołania wskazuje na niezasadność tej argumentacji.
Wobec powyższego wskazać należy, iż w odwołaniu z dnia 28 sierpnia 2014 r. Skarżąca postawiła zarzut wydania "decyzji z pominięciem udziału strony w sprawie (pominięcie zasady, że działaniem skierowanym na dochodzenie opłaty winno być wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego)".
Z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy po wpłynięciu aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości zlecił rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego. Po jego sporządzeniu i tym samym uzyskaniu informacji, że spełniła się przesłanka do żądania opłaty planistycznej (nastąpił wzrost wartości nieruchomości) Wójt zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, a następnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
W tym miejscu należy również mieć na uwadze, iż pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o ponowienie czynności wszczęcia postępowania, ponieważ w jego ocenie zbieranie materiału dowodowego tj. zlecenie sporządzenie operatu powinno nastąpić w ramach wszczętego postępowania, a nie przed jego wszczęciem.
Powyższe pismo pełnomocnika jednoznacznie wskazuje, iż strona nie tylko została zawiadomiona o wszczęciu postępowania ale również, iż doręczono jej operat szacunkowy.
Warto w tym miejscu odnotować, iż w przekonaniu Sądu opracowanie operatu przed uruchomieniem postępowania w sprawie ustalenia opłaty nie dyskwalifikuje automatycznie jego mocy dowodowej i nie podważa jego wiarygodności. Regułą jest niewątpliwie zlecanie przez organ sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania przede wszystkim z uwagi na obowiązującą zasadę szybkości postępowania oraz celem uniknięcia zbędnego wszczęcia postępowania i w rezultacie wydania decyzji o jego umorzeniu, gdyby z treści operatu wynikało, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż fakt zlecenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nowych operatów prowadzi do uznania, że obecnie operaty zostały sporządzone już po wszczęciu postępowania.
Warto również wskazać, iż w toku całego postępowania strona była bardzo aktywna na co wskazują liczne pisma kierowane go organów.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż brak jednoznacznego odniesienia się do zarzutu odwołania czy też "niedbalstwo" w sporządzeniu decyzji narusza art. 10 i 107 § 3 k.p.a., to jednakże powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, iż tylko naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie decyzji.
Ponadto bez wpływu na wynik sprawy mają zarzuty odnoszące się do decyzji z 2018 r., która była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.