II SA/PO 420/23

II SA/Po 420/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 2 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 roku sprawy ze sprzeciwu D. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "SKO", "Kolegium" lub "organ II instancji") decyzją z dnia 04 kwietnia 2023 r., nr [...]., uchyliło decyzję nr [...] Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 31 stycznia 2022 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia dla inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego (obora) na budynek inwentarski chowu kur niosek (obsada do [...] sztuk - poniżej 40 DJP) w systemie wolierowym, podłogowym oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na magazyn jaj w ramach specjalistycznego gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej na terenie działki nrew. [...] w S. (dalej również jako: "inwestycja").
Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny.
W dniu 07 lipca 2017 r. inwestor – D. A. - złożył w Urzędzie Miejskim [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jednak decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 listopada 2019 r.
Następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., znak: [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji, podnosząc, że nie było podstaw do analizowania spełnienia przez inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p." albo "ustawa") z uwagi na treść art. 61 ust. 4 ustawy. Jak wyjaśnił organ I instancji planowana inwestycja będzie miała charakter zabudowy zagrodowej, przy czym inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha i dzierżawi jeszcze ponad [...] ha., natomiast średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie S. wynosi 9,4141 ha. Zdaniem Burmistrza planowana inwestycja spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: M. G., K. P., Ł. B., J. N. oraz Biblioteka [...].
Decyzją z dnia 04 kwietnia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 31 stycznia 2022 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium zwróciło uwagę przede wszystkim na kwestię posiadania przez wnoszących odwołania interesu prawnego, który uprawniałby ich do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie dokonał powyższych ustaleń wobec Biblioteki [...], co sprawiło, że zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ocenie Kolegium, organ I instancji zbyt szybko uznał również, że przedmiotowa inwestycja stanowi zabudowę zagrodową.
I tak, wobec braku definicji zabudowy zagrodowej, należało zbadać funkcjonalne powiązanie planowanej inwestycji z obecnie prowadzoną przez inwestorów działalnością rolną. Jak zauważyło Kolegium, choć nie jest istotne wzajemne położenie obiektów budowlanych dla kwalifikacji tego, czy dany podmiot prowadzi gospodarstwo rolne, to jednak w ocenie organu odwoławczego należało jeszcze raz przeanalizować, czy proponowana działalność ma związek funkcjonalny z prowadzonym gospodarstwem i siedliskiem inwestora. Inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha i dzierżawi jeszcze ponad [...] ha., przy czym płaci podatek rolny z tytułu posiadania na terenie Gminy [...] gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie S. wynosi 9,4141 ha. W sytuacji, gdy gospodarstwo rolne wnioskodawcy posiada powierzchnie [...] ha, przekraczając średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego, istnieje teoretyczna możliwość zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jednakże dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedną gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie a więc to 3 tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin strony jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Wobec powyższego w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. W rozpatrywanym przypadku nie dokonano rozważań na temat funkcjonalnego powiązania dotychczasowego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy z nową inwestycją, co powoduje że organ pierwszej instancji powinien jeszcze raz przeanalizować, czy proponowana działalność rolnicza ma związek funkcjonalny sprowadzonym gospodarstwem rolnym i siedliskiem inwestora. Zdaniem organu odwoławczego inwestor zobowiązany jest do wykazania, że planowana inwestycja ma służyć obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego – stanowić ma faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa, czego jednak niniejszej sprawie nie ustalono.
Finalnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na konieczność sprawdzenia, czy inwestycja nie wymaga dodatkowego uzgodnienia z uwagi na klasyfikację gruntu lllb, co wynika wprost z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. A. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 750, dalej jako: "K.p.a.") przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja Burmistrza nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W oparciu o tak postawiony zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom SKO, kwestia realizacji inwestycji, polegająca na zmianie przeznaczenia obiektów budowlanych na cele rolne, była przedmiotem oceny przez Burmistrza. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja musi być zrealizowana w zabudowie zagrodowej, a planowana zabudowa musi być związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym oraz gospodarstwo to musi mieć powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstw rolnego w gminie.
Podobnie za niezrozumiałe dla skarżącego było przyjęcie przez Kolegium, że organ I instancji powinien dokonać analizy uzgodnienia inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych, skoro powołany przez organ odwoławczy przepis dotyczy inwestycji celu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).
Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do szerokości drogi wewnętrznej oraz lokalizacji placu do zawracania. Kwestia powyższa pozostaje bowiem kwestią materialną, odnoszącą się do warunków przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie nie stanowiła ona bezpośrednio podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.).
Przechodzą do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że orzeczenie organu II instancji opierało się na trzech argumentach – braku rozważenia przez organ I instancji, czy Biblioteka [...] jest stroną prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, braku wystarczającego udokumentowania przez organ I instancji, czy w sprawie spełnione są warunki do skorzystania z regulacji zawartej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz braku rozważanie przez organ I instancji, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne było uzgodnienie projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Odnosząc się do powyższych argumentów wskazać należy, że w ocenie Sądu stanowił one wystarczające powody dla skorzystania z regulacji określonej w art. 138 § 2 K.p.a.
Po pierwsze, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie – w tym przypadku Burmistrza – pozostaje rozważanie, jakie podmioty pozostają stroną postępowania. Brak dokonania powyższej oceny w zakresie Biblioteki [...] mógł skutkować powstaniem sytuacji, w której wydana decyzja administracyjna obarczona byłaby kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Po drugie, stwierdzone przez organ odwoławczy wady w zakresie braku udokumentowania możliwości skorzystania z regulacji określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. również wskazywały na możliwość skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że planowana inwestycja ma służyć obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego i stanowić ma faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa, a okoliczności powyższe powinny być odzwierciedlone w aktach sprawy.
Okolicznością przemawiającą za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. było również stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w sprawie nie dokonano oceny, czy inwestycja nie wymaga dodatkowego uzgodnienia z uwagi na klasyfikację gruntu lllb, co wynika wprost z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. znajduje zastosowanie również w ramach wydawania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika wprost z treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a (w tym art. 53 ust. 4 pkt 5 – przyp. Sądu) i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Podnoszone w tym zakresie zarzuty zawodowego pełnomocnika uznać zatem należało za niezrozumiałe i nietrafne.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wypowiedzenie się przez Sąd, co do prawidłowości ustalenia stron postępowania, możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy oraz zasadności uznania, że w sprawie konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Byłaby to bowiem ingerencja w merytoryczną treść wydanej decyzji. Oceniając jednakże przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumenty, jako argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej, Sąd przyjmuje stanowisko organu odwoławczego, że stanowiły one podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzone przez Kolegium wadliwości w postaci braku ustalenia stron postępowania, braku prawidłowego udokumentowania możliwości skorzystania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz rozważenia przez organ I instancji, czy przed wydaniem decyzji konieczne było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych, zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podkreślał raz jeszcze, że na tym etapie postępowania nie miał możliwości wypowiedzenia się co do prawidłowości wykładni przepisów dokonanej przez organ II instancji. Podzielić jednak należy stanowisko Kolegium, że stwierdzone przez nie braki musiały skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej, gdyż tylko w takim wypadku zachowana została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.