I OSK 1790/15

I OSK 1790/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Groński
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1097/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2015-01-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 182
art. 2 ust. 1, art. 3, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39, art. 108
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie - Prokurator [...] na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1097/14 w sprawie ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1097/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie:
z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...],
z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...],
z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...],
z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...],
w przedmiocie zasiłków celowych,
z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, skargi oddalił (pkt I) oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata [...] kwotę 1.200 złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania (pkt II).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu 13 czerwca 2014 r. wydało następujące decyzje:
1) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za hotel,
2) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku okresowego od dnia 1 października 2012 r.,
3) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków,
4) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości,
5) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie.
Jako podstawy prawne decyzji określonych w pkt 1, 3, 4 i 5 podało art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 i art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), zaś jako podstawę prawną decyzji wymienionej w pkt 2 na podało art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38 i art. 108 ustawy u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W uzasadnieniach w/w decyzji przedstawiło stan prawny dotyczący pomocy finansowej, o przyznanie której G.P. wnioskuje.
Podało, że wyżej wymieniony ma 60 lat, jest osobą rozwiedzioną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Posiada zaległości alimentacyjne w wysokości ok. 140 tys. Zł. Obecnie od kilku lat zamieszkuje w hotelu pracowniczym w [...]. W przeprowadzonym w dniu 20 marca 2014 r. wywiadzie środowiskowym ustalono, że na dochód G.P. w lutym 2014 r. składa się zasiłek stały w kwocie 529,00 zł miesięcznie. Dochód ten nie przekraczał kwoty 542 zł, czyli kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Natomiast jego wydatkami były opłaty za jednoosobowy pokój w hotelu pracowniczym w kwocie 620 zł miesięcznie, regulowane na bieżąco. Ponadto ustalono, że jest on właścicielem części kamienicy w [...] przy ul. [...] o powierzchni ponad 100 m² stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa z nich są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 r. jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległościami alimentacyjnymi.
Kolegium wskazało, że wprawdzie G.P. spełnia określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. kryteria dochodowe uprawniające do uzyskania wnioskowanych zasiłków celowych i zasiłku okresowego, to jednak podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że w przedmiotowych sprawach zachodzi przesłanka z art. 11 ust. 2 u.p.s. uzasadniająca odmowę przyznania mu przedmiotowych zasiłków. Ustaliło, że od maja 2010 r. wielokrotnie zapraszano G.P. do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, zgodnie z art. 108 u.p.s., jednak konsekwentnie odmawiał on podjęcia rozmów w celu zawarcia tego kontraktu. Do dnia wydania w/w decyzji, mimo spotkań z pracownikami socjalnymi oraz pouczenia w kolejnych wezwaniach, że niezastosowanie się do nich stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, nie podjął on negocjacji w tej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu zawarcia kontraktu socjalnego konieczna jest współpraca obu stron, tj. strony i pracownika socjalnego, którzy podpiszą kontrakt, a do tego potrzebne są wspólne uzgodnienia i wzajemny kompromis. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że G.P. odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje. Ostateczną próbę organ pierwszej instancji podjął w dniu 14 listopada 2012 r., kiedy na podstawie wiążącego organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 727/11, skierował do G.P. gotowy projekt kontraktu socjalnego. Jednakże wyżej wymieniony pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. odmówił podpisania gotowego kontraktu, kwestionując kompetencje organu do jednostronnego formułowania treści porozumienia. W dniu 14 stycznia 2013 r. przesłał do MOPS w [...] niepodpisany przez siebie projekt kontraktu socjalnego, jaki został mu przedstawiony i podpisany przez pracownika socjalnego, w którym określono cel główny i cele szczegółowe, których czas realizacji ustalono do dnia 31 grudnia 2013 r. oraz podano obowiązki i działania obu stron kontraktu, tj. G.P. i pracownika socjalnego. Wyżej wymieniony zarzucił temu projektowi niezgodność z prawem i przedstawił sporządzony przez siebie i podpisany projekt kontraktu socjalnego, który jednak nie określał jakie cele stawia sobie autor tego projektu, a także jakie działania zamierza podjąć w celu ich realizacji.
Kolegium wyjaśniło, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie potrzeby finansowe potrzebujących mogą być zaspokojone. Stwierdziło, że G.P. niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji finansowej, to jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowymi przeznaczonymi na pomoc społeczną, nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie, co powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków. Ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby pokryć wszystkie zgłoszone potrzeby wnioskodawców, często o wygórowanych wymaganiach.
Ponadto organ odwoławczy zauważył również, iż z akt sprawy wynika, że G.P. zasadniczo składa wnioski o pomoc finansową raz na miesiąc. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, że pomoc w formie zasiłków celowych udziela się raz na miesiąc, a strona w każdym momencie, kiedy znajduje się w potrzebie, jest uprawniona do składania odpowiedniego wniosku, zaś organ ma obowiązek taki wniosek pozytywnie rozpatrzyć. Jednym z warunków jej otrzymania jest spełnienie przesłanki współpracy z organem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji.
Powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stały się przedmiotem skarg G.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których wniósł o ich uchylenie. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 38, art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W ocenie skarżącego powyższe decyzje rażąco naruszają przepisy prawa, gdyż nie uwzględniają jego potrzeb oraz sytuacji materialnej i zdrowotnej. Ponadto organy nie ustaliły, jaka jest rzeczywista wartość i stan techniczny nieruchomości w [...], co pozwoliłoby stwierdzić, że własność ta nie ma dużej wartości i nie pokryje długu alimentacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowiska zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), postanowił połączyć sprawę o sygn. akt III SA/Kr 1097/14 ze sprawami o sygn. akt: III SA/Kr 1098/14, III SA/Kr 1099/14, III SA/Kr 1100/14 i III SA/Kr 1101/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt III SA/Kr 1097/14.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowych sprawach istotą sporu jest ocena przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania skarżącemu zasiłków celowych i zasiłku okresowego, tj. brak współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi. Zdaniem organów pomocy społecznej, G.P. świadomie torpeduje możliwość zawarcia kontraktu socjalnego, umożliwiającego docelowo jego wyjście z systemu pomocy społecznej. Natomiast skarżący uważa, że organy postępują wbrew prawu, domagając się od niego od lat zawarcia przedmiotowego kontraktu, a w niniejszych sprawach – przesyłając mu gotowy kontrakt socjalny do akceptacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił zasady zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazał, że w rozpoznawanych sprawach organy obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Okoliczność, że skarżący otrzymał od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego z dnia 14 listopada 2012 r. i odmówił jego podpisania, o czym poinformował organ pierwszej instancji pismem z dnia 5 grudnia 2012 r., znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego projekt w/w kontraktu socjalnego znajduje się w aktach administracyjnych na karcie oznaczonej "5386" w tomie 2 "[...]", które stanowią część akt sprawy sądowej, prowadzonej pod sygn. III SA/Kr 1018/14, dopuszczonych przez Sąd jako dowód w tej sprawie na okoliczność treści korespondencji między skarżącym a organem w sprawie kontraktu socjalnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi to wystarczającą przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organy braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc podstawę odmowy przyznania mu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej. Od momentu otrzymania przez niego ze strony organu projektu kontraktu socjalnego, nie akceptuje on zawartych w nim propozycji wyjścia z sytuacji, w jakiej się znalazł i permanentnie stoi na stanowisku, że taki sposób działania organów pomocy społecznej rażąco narusza prawo, czego efektem są, zdaniem skarżącego, wydane, kompromitujące organy, decyzje, kwestionowane w niniejszym postępowaniu skargami. Skarżący ogranicza się jedynie do składania w sposób cykliczny kolejnych wniosków o przyznaniu dalszej pomocy w formie różnych zasiłków przewidzianych ustawą o pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oceniając kontrolowane decyzje również przez pryzmat wymogów art. 107 § 3 K.p.a. wskazał, że w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji w sposób szczegółowy podano wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów, a także aktualne koszty związane z zakwaterowaniem go w jednoosobowym pokoju w hotelu pracowniczym (560 zł za pokój). Zestawienie dochodów i wydatków uzasadnia wniosek, że wydatki skarżącego przewyższają deklarowaną przez niego kwotę dochodów, co daje podstawę do uznania braku prawidłowego współdziałania skarżącego, stanowiąc podstawę do odmowy przyznania świadczeń.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezależnie od przesłanki braku współdziałania, organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłku celowego na dofinansowanie opłat za hotel, skarżący jest bowiem właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. Argument skarżącego, że budynek w [...] jest zdewastowany jest nieprzekonujący, skoro w tym budynku mieszkają lokatorzy. Istotą zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. W przypadku skarżącego ubiegającego się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej, w sytuacji gdy legitymuje się on prawem do lokali mieszkalnych nie może być mowy o niezaspokojeniu tej potrzeby. Jest on bowiem w stanie ją zaspokoić wykorzystując własne zasoby i możliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niewyjaśnienia w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych stwierdził, iż jest on nietrafny. Organy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków skarżącego przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełnienia przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art.11 ust. 2 u.p.s. uzasadniały odmowę przyznania tych świadczeń.
Wskazał, że zgodnie z treścią powołanego przepisu, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, m.in., odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Stosownie do art. 108 ust. 1 u.p.s. w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.
Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji w jakiej się znajduje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy mogły domagać się współdziałania od skarżącego, który od wielu lat korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, zwłaszcza, że jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez niego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą go do zmiany sytuacji, w której się znajduje. Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał projekt kontraktu socjalnego oraz narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z u.p.s. oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy u.p.s. nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 674/11, LEX nr 1149416, z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 673/11, LEX nr 1149415). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 675/11, LEX nr 1068526). Aby ostateczny kształt kontraktu, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 u.p.s. skarżący nie spełnił. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której beneficjent uporczywie uchyla się od spotkań z pracownikami socjalnymi i kontaktów z organem podejmującym decyzje w sprawach z jego wniosków o udzielenie świadczeń w celu ustalenia zapisów kontraktu socjalnego, a następnie – odmawiając jego zawarcia – zasłania się argumentem braku wpływu na treść tego kontraktu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organy nie kwestionują, że sytuacja materialna i stan zdrowia skarżącego są złe. Wystarczająco jednak wykazały przesłankę braku ze strony skarżącego współpracy z pracownikami socjalnymi, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. i zasadnie potraktowały ją jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych w niniejszych sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ pomocy społecznej nie uwzględnia ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organowi znany jest bowiem fakt, że jako osoba niepełnosprawna o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności otrzymująca stały zasiłek, w myśl tej ustawy nie jest osobą bezrobotną, dlatego też, aby otrzymać zasiłek musiał wyrejestrować się z urzędu do spraw zatrudnienia, przyjął, że jest on niezasadny. Następnie przytoczył zawartą w powołanej wyżej ustawie treść definicji bezrobotnego i stwierdził, że skoro skarżący uznał, że będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta, przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i posiadanym wykształceniu wskazuje, że nie zamierza on rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie. Zasadniczym warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia.
Jednocześnie podał, że z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 u.p.s. nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce, wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Nie jest przekonywująca argumentacja skarżącego, że nawet sprzedaż piętra kamienicy w [...] i tak nie zmieniłaby jego sytuacji materialnej "zwłaszcza, że chce to piętro zapisać dzieciom w zamian za umorzenie długu alimentacyjnego". W konsekwencji przyjął, że skoro skarżący, ze znanych tylko sobie względów, nie chce wykorzystać posiadanej przez siebie nieruchomości w celu przezwyciężenia trudności w jakich się znajduje, to nie może oczekiwać, że pomoc społeczna zostanie mu przyznana.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP (art. 67 i 69) nie stanowią samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Są one jedynie źródłem gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej.
W odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego w skardze okoliczności dotyczących jego aktywności "(...) w walce o niepodległość (...)" wyjaśnił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania czy rekompensaty. W niniejszych sprawach fakt, że skarżący jest osobą chorą na cukrzycę i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz był działaczem Solidarności, nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej (legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego) i jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności, nie może zatem korzystać z pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Nie stwierdził również, aby zaskarżone decyzje zostały dotknięte innymi, niż powołane przez skarżącego, wadami, które mogłyby uzasadnić ich uchylenie. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego i naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w zakresie punktu I, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił
I. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:
a) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.), poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu świadczeń w formie zasiłków celowych i zasiłku okresowego, mimo iż ustawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej;
b) art. 11 ust. 2 u.p.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania dochodzonych świadczeń w formie zasiłków celowych i okresowego pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących ich przyznanie;
c) art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego świadczeń w postaci zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego, pomimo udokumentowania niezbędnych niezaspokojonych potrzeb życiowych, długotrwałej choroby, niepełnosprawności i bezrobocia;
d) art. 108 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pomocy społecznej może w sposób niezgodny z prawem, dowolnie, bez uzyskania akceptacji ze strony beneficjenta świadczeń, kreować treść kontraktu socjalnego.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
a) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez Sąd do prawa, ale i obowiązku wyrokowania w granicach danej sprawy, pomimo braku sformułowania przez skarżącego zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej, co oznacza, że Sąd powinien badać w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji wynikającego z treści przywołanego przepisu, a w szczególności poprzez nieodniesienie się przez Sąd do całokształtu sytuacji skarżącego i stanu faktycznego sprawy;
b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy pomocy społecznej niezgodnie z obowiązującą je procedurą, a w szczególności niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skarg, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podzielił błędne ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organy, że skarżący nie wypełnił swojego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy skarżący, stosownie do swoich możliwości, aktywnie współdziałał z MOPS, zawsze uczciwie i terminowo udzielał informacji organom pomocy społecznej o swojej sytuacji życiowej, a ponadto pomimo swojego stanu zdrowia i wieku podejmuje szereg działań mających na celu poprawę swojej sytuacji bytowej, co uzasadniało zastosowanie powyższych przepisów i przyznanie skarżącemu dochodzonych świadczeń.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Sposób sformułowania tych zarzutów i próba ich uzasadnienia wymaga przypomnienia i wyjaśnienia, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor fakt naruszenia powołanego przepisu upatruje w zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń i stanowiska organu, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych oraz stwierdzenie braku współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że wskazany przepis nie stanowi podstawy do zwalczania ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jest niezasadne.
Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Argumentacja uzasadniająca ten zarzut sprowadza się do zakwestionowania zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organ ustaleń, jak i ich oceny, w kwestii dotyczącej stwierdzenia faktu niewypełnienia przez skarżącego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przypomnieć należy, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd drugiej instancji kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie ze podanymi jako naruszone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie decyzji spełniające przesłanki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszych sprawach Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej.
Przechodząc do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1, art. 3 poprzez ich niezastosowanie, art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i art. 108 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.
Przedmiotem decyzji poddanych kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była odmowa przyznania G.P. czterech zasiłków celowych na dofinansowanie do opłat za hotel, do zakupu leków, do zakupu środków czystości i na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie oraz jednego zasiłku okresowego. Podstawą orzekania w przedmiocie zasiłków celowych były art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, lecz przede wszystkim art. 11 ust. 2, 108 i art. 39 u.p.s., zaś w przypadku zasiłku okresowego art. 38 u.p.s.
Z art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo wymienione w ustawie (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego).
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 3 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania uznaje się odmowę zawarcia kontraktu socjalnego.
Z art. 108 ust. 1 u.p.s. wynika, że w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.
Wskazać należy, iż analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia wyżej powołanych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organu, uznające, że brak współdziałania skarżącego z pracownikami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej uzasadniał odmowę przyznania mu zasiłków celowych na dofinansowanie do zakupu leków, na dofinansowanie do zakupu środków czystości, na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie oraz zasiłku okresowego od dnia 1 października 2012 r. Z kolei zaspokojona przez skarżącego potrzeba mieszkaniowa uzasadniała odmowę przyznania mu zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za hotel.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepisy te stanowiły przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone ich rozumienie, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucić wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną ich wykładnię, jego zdaniem prawidłową. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionych przepisów, to zarzuty ich naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mogły być uznane za skuteczne. W istocie stawiane zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego stanowią polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 11 ust. 2 u.p.s., gdyż prawidłowo stwierdził, że organy właściwie ten przepis zastosowały. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący wielokrotnie kwestionował i nie akceptował przedstawianych przez pracowników socjalnych propozycji wyjścia z trudnej sytuacji materialnej zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. W aktach administracyjnych na karcie oznaczonej "5386" w tomie 2 "[...]", które stanowią część akt sprawy sądowej, prowadzonej pod sygn. III SA/Kr 1018/14, dopuszczonych przez Sąd jako dowód w tej sprawie (k. 5347- 5495) znajduje się projekt w/w kontraktu socjalnego, który został przez skarżącego odrzucony. Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, że nie jest w stanie podjąć nawet próby realizacji przedstawionych mu propozycji dotyczących zarówno poszukiwania korzystnego rozporządzenia nieruchomością, jak też aktywizacji zawodowej, twierdząc jednoznacznie, że działania te są dla niego niekorzystne. Jednocześnie wskazać należy, iż skarżący bardzo aktywnie usiłuje korzystać ze świadczeń z pomocy społecznej składając regularnie kolejne wnioski o przyznanie dalszej pomocy oraz aktywnie uczestniczy w zainicjowanych w ten sposób postępowaniach administracyjnych. Wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentom nie można przyjąć, że skarżący podejmował szereg działań mających na celu zmianę jego sytuacji majątkowej i bytowej, skoro nie współpracował z pracownikami socjalnymi, a następnie nie podjął próby realizacji propozycji zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką wystarczającą do uznania, że strona współdziała w rozwiązaniu sytuacji życiowej, nie jest aktywność realizowana poza płaszczyzną współpracy z organem pomocy społecznej. Za taką aktywność nie mogą być także uznane działania, które wprawdzie są nakierowane na komunikację z organem pomocy społecznej, to jednak mają za zadanie wyłącznie wyznaczanie kolejnych terminów spotkania i uporczywe kwestionowanie składanych przez organ pomocy społecznej propozycji. Tego rodzaju działania w połączeniu z cyklicznym składaniem kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy uznać za działania pozorujące współpracę z organem.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył także art. 108 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ pomocy społecznej może dowolnie kreować treść kontraktu socjalnego. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Sporna jest bowiem kwestia możliwości odmowy przyznania przez organ świadczenia z zakresu pomocy społecznej z powodu odmowy zawarcia przez skarżącego kontraktu socjalnego, z uwagi na niezaakceptowanie jego treści.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przepisy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 674/11, z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 673/11). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy zatem do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 675/11).
Podkreślić jednak należy, iż ostateczny kształt kontraktu socjalnego wymaga współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej. Skoro skarżący uporczywie uchylał się od spotkań z pracownikami socjalnymi i kontaktów z organem podejmującym decyzje w sprawach z jego wniosków o udzielenie świadczeń w celu ustalenia zapisów kontraktu socjalnego, to nie może zasadnie podnosić zarzutu jednostronnego ukształtowania treści kontraktu przez organ. Tymczasem, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawione mu propozycje zawarte w projekcie kontraktu socjalnego były rozsądne i uzasadnione. Zakładały one m.in. uczestnictwo w zajęciach organizowanych przez Klub Integracji Społecznej w celu aktywizacji zawodowej, podjęcie próby ustalenia korzystnej ceny za sprzedaż nieruchomości w [...], a także zawarcie ugody z komornikiem w zakresie spłacenia długu alimentacyjnego. Tego rodzaju propozycje trudno zatem uznać za jednostronne narzucanie działań sprzecznych z interesem skarżącego, a przede wszystkim z celem ustawy o pomocy społecznej i subsydiarnym, przejściowym, charakterem tej pomocy.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonana przez organ w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. i art. 108 u.p.s., ocena przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania skarżącemu wyżej wymienionych zasiłków była prawidłowa. Jednocześnie skutkowała ona uznaniem niezasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Sąd drugiej instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.