II SA/Po 417/20

II SA/Po 417/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1074/21 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 lit. a, art. 14 ust. 3
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U. 2019 poz 1252
art. 3 ust. 3 pkt 44
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu środka spożywczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3, pkt 3a, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 2, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59; dalej: "u.P.I.S."), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), art. 3 ust. 3 pkt 44, ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2019 r., poz. 1252; dalej: "u.b.ż.ż."), a także art. 138 ust. 2 lit. g Rozporządzenia nr 2017/625 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (dalej: "Rozporządzenie [...]"), po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z badań nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. przeprowadzonych przez Sekcję Badania Żywności Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], których przedmiotem była analiza mikrobiologiczna bazylii, wyprodukowanej przez [...], pobranej z magazynu importera [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z partii o wielkości 10982 kg, oznaczonej numerem [...], data minimalnej trwałości sierpień 2022 r.,
1. nakazał Spółce [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wycofanie z obrotu handlowego środka spożywczego - bazylia z partii nr [...] w ilości przedstawionej w liście dystrybucji tj. w ilości 1943 kg sprzedanej innym odbiorcom, która to żywność przestała znajdować się pod bezpośrednią kontrolą [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym;
2. zobowiązał Spółkę [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] do przedłożenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z wycofanym z obrotu środkiem spożywczym opisanym w pkt. 1 osnowy decyzji;
3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2019 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę interwencyjną podmiotu A. K. w związku ze zgłoszonym powiadomieniem alarmowym RASFF nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczącym stwierdzenia obecności bakterii Salmonella z grupy 0:8 (C2-C3) w 3 spośród 5 próbek produktu pn. [...], numer partii: [...], data minimalnej trwałości 08.2022, kraj pochodzenia [...]. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. zakupiło towar pn. Bazylia od producenta Nabil [...] (numer partii przy zakupie: 862, data minimalnej trwałości [...]) w ilości 12800 kg w dniu [...] września 2019 r.
Podczas prowadzonych czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2019 r. ustalono, że spółka [...] Sp. z o.o. posiada w magazynie 10982 kg przedmiotowego produktu, wobec czego organ I instancji wydał postanowienie o zabezpieczeniu nr [...]. Pobrane w tym dniu próbki zostały przekazane do laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] -Sekcji Badania Żywności. Z otrzymanego sprawozdania z badań laboratoryjnych numer [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika, że w 1 z 5 pobranych próbek bazylii wykryto pałeczki Salmonella spp. w 25 g produktu. Wobec tego w dniu [...] stycznia 2020 r. organ I instancji wydał decyzję znak [...] nakazującą przedstawienie listy dystrybucji wskazanego środka spożywczego. Według przekazanej listy w obrocie znajduje się 1943 kg kwestionowanego produktu.
Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż., środkiem spożywczym szkodliwym dla zdrowia lub życia człowieka jest środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka (...). Zgodnie z oceną ryzyka NIZP-P/H (Ocena Ryzyka w ramach systemu RASSFF. Powiadomienie alarmowe. Zgłoszenie Ostrzeżenia: 20190.06) w analogicznej sprawie obecność Salmonella spp. w produkcie pn. Bazylia stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów m.in. ze względu na sposób jego przechowywania oraz spożywania. Przyprawy i zioła powszechnie stosowane są jako dodatek do żywności poprawiający walory smakowe i zapach produktów spożywczych. Jeżeli jednak są zanieczyszczone drobnoustrojami chorobotwórczymi, mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka, szczególnie gdy dodawane są do produktów spożywczych gotowych do spożycia.
Zgodnie z art. 138 ust. 2 lit. g Rozporządzenia 2017/625, właściwe organy w przypadkach stwierdzenia niezgodności mogą wydać nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów (...). Decyzji niniejszej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., w związku z tym, że w środku spożywczym - bazylii, z partii o wielkości 12800 kg, oznaczonego numerem [...] i datą minimalnej trwałości [...], kraj pochodzenia [...], wykryto obecność bakterii Salmonella spp. w 25 g produktu, która może przyczynić się do wywołania negatywnych skutków zdrowotnych u ludzi. Pałeczki Salmonella charakteryzują się wysoką tolerancją na niską aktywność wody, co ułatwia tym bakteriom przeżywanie w produktach suszonych. Pałeczki Salmonella mogą przeżyć nawet po długotrwałym przechowywaniu suchego produktu, a po spożyciu przez człowieka wywołać zatrucia pokarmowe, szczególnie jeśli dodawane są do produktów gotowych do spożycia.
W odwołaniu z dnia [...] marca 2020 r. do Inspektor Sanitarny spółka [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 178/2002), art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.z., rozporządzenia Komisji nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 338, str. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 2073/2005"), art. 27 ust. 2 u.P.I.S., art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 165, str. 1 ze zm.: dalej: "rozporządzenie nr 882/2004") oraz art. 108 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że na podstawie art. 14 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. nie ma podstaw do uznania przedmiotowego środka spożywczego za produkt niebezpieczny. Organ nie wykazał, że jego spożycie może stanowić bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nie wskazano także uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W najmniejszym stopniu nie zostało uzasadnione, na jakiej podstawie wyciągnięto wnioski o wystąpieniu takiego zagrożenia po spożyciu przedmiotowego środka spożywczego, a więc uznania go za produkt niespełniający warunków zdrowotnych, szkodliwy dla zdrowia czy niebezpieczny. Powodem, który został wskazany w uzasadnieniu, jest wykrycie bakterii Salmonella w 25 g produktu. Powołano się w tym kontekście także na sposób przechowywania oraz spożywania przypraw i ziół (jako dodatek do potraw gotowych). Pominięto jednak niewielką ilość produktu jaka zazwyczaj podlega spożyciu, co nawet w przypadku niewielkiej ilości zanieczyszczeń mikrobiologicznych nie stanowi zagrożenia dla życia, czy zdrowia człowieka. Nie jest więc właściwe odnoszenie do tego typu produktów regulacji prawnych obowiązujących w przypadku np. mięsa, produktów odzwierzęcych. Takie produkty uznane są za stanowiące potencjalnie wysokie ryzyko i z tego powodu zostały dla nich ustanowione dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń mikrobiologicznych (w rozporządzeniu nr [...]), których nie można jednak stosować także dla innych (stanowiących mniejsze ryzyko) środków spożywczych.
Dalej odwołująca podniosła, że z powodu braku w Polsce uregulowań dotyczących dopuszczalnych limitów dla obecności bakterii Salmonella w przyprawach, każdy produkt powinien zostać oceniony indywidualnie, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ I instancji założył bowiem, że każde wykrycie bakterii Salmonella stanowi zagrożenie oraz automatycznie decyduje o uznaniu środka spożywczego za niebezpieczny. Działanie takie jest niedopuszczalne w granicach prawa. Nawet bowiem dla środków stanowiących wysokie ryzyko uwzględnione zostały dopuszczalne limity na wyższym poziomie. Przykładowo, w rozdziale 2 załącznika I do rozporządzenia nr 2073/2005, który reguluje kwestie związane z kryteriami higieny procesu dla tusz wołowych, baranich, kozich i końskich, tusz wieprzowych oraz tusz drobiowych brojlerów i indyków, dopuszczone zostało wykrycie Salmonelli odpowiednio w 2, 3 oraz 5 próbkach na 50 badanych. Ponadto, art. 8 rozporządzenia nr 2073/2005 wskazuje, że możliwe było przejściowe odstępstwo od limitów ustalonych dla Salmonelli. Jak widać więc, nawet dla produktów stanowiących szczególne zagrożenie, ustalone limity dopuszczają wykrycie bakterii Salmonella. W przypadku przypraw, które, w przeciwieństwie do mięsa, nie zostały objęte szczególnymi wymogami na podstawie rozporządzenia nr 2073/2005, arbitralne uznanie zerowej tolerancji dla zanieczyszczenia mikrobiologicznego uznać należy za niewłaściwe.
Wskazano również, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołuje się na ocenę ryzyka oraz powiadomienia alarmowego w ramach systemu RASFF w analogicznej sprawie. Nie zostało jednak wskazane, o jaką sprawę chodzi i na jakiej podstawie wyciągnięte zostały wnioski o jej podobieństwie do przedmiotowego stanu faktycznego.
Odwołująca dodała, że zlecała badania dwóm niezależnym laboratoriom stosującym akredytowane metody wykonywanie badań w zakresie obecności bakterii Salmonella w produktach. W żadnym z nich obecność Salmonelli nie została potwierdzona.
Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w ramach Systemu RASFF dokonywana jest ocena stopnia zagrożenia dla zdrowia ludzi w wyniku zaistnienia w obrocie żywności, pasz lub materiałów i wyrobów do kontaktu z żywnością szkodliwych dla zdrowia, jak również niebezpiecznych z punktu widzenia ochrony środowiska. Kryteria zgłaszania produktów niebezpiecznych zostały określone w rozporządzeniu nr [...]. Rozporządzenie to przewiduje, że Państwa Członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję, w ramach systemu wczesnego ostrzegania, o każdym podjętym przez nie działaniu, którego celem jest ograniczenie wprowadzania na rynek lub zmuszenie do wycofania z rynku, albo wycofanie żywności lub pasz dla ochrony zdrowia ludzkiego i wymagającym szybkiego działania. Zakres powiadomień obejmuje przypadki bezpośredniego lub pośredniego ryzyka dla zdrowia człowieka. RASFF nie obejmuje sytuacji, w których brak jest bezpośredniego lub pośredniego ryzyka dla zdrowia człowieka.
W niniejszej sprawie celowe było więc rozważenie, czy podobne powiadomienia były zgłaszane w przeszłości i czy odpowiednio wykorzystane mogą być zastosowane obecnie. Odnosi się to także do oceny ryzyka. Wstępne szacowanie ryzyka powinno zawierać odniesienia do informacji, na podstawie których zostało wykonane, w tym zapisy z badań laboratoryjnych. W przypadku, gdy nie są określone wymagania w postaci dopuszczalnych limitów w ustawodawstwie (kryteriów mikrobiologicznych), po przekazaniu zgłoszenia do Krajowego Punktu Kontaktowego powiadomienia są przekazywane do NIZP-PZH w celu dokonania oceny ryzyka, będącej podstawą do dalszych działań w zakresie zarządzania ryzykiem.
Pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2019 r. zawierało ocenę ryzyka Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w analogicznej sprawie, zgodnie z którą obecność Salmonella spp. w produkcie "Bazylia" stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów m.in. ze względu na sposób jego przechowywania oraz spożywania. Główny Inspektor Sanitarny ocenił, iż produkt "Bazylia", w którym wykryto Salmonella z grupy C:8 (C2-C3) stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów i zobowiązał Inspektor Sanitarny do podjęcia działań zgodnie z ustawowymi kompetencjami i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenie dokładnych danych dot. pochodzenia produktu oraz listy dystrybucyjnej.
Ocena ryzyka została dokonana przez wskazaną jednostką naukową z uwagi na brak przepisów w odniesieniu do zagrożeń mikrobiologicznych ziół i przypraw. W takim przypadku należy przeprowadzić analizę ryzyka. Proces analizy ryzyka składa się z trzech podstawowych składowych: zarządzania ryzykiem, oceny ryzyka i komunikacji ryzyka. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej aktywnie uczestniczą w procesie zarządzania ryzykiem oraz procesie komunikacji ryzyka. Proces oceny ryzyka jest odrębnym etapem analizy ryzyka, za który odpowiedzialne są wyznaczone jednostki naukowo-badawcze zaangażowane w system RASFF, zaś organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dostarczają jedynie informacji niezbędnych do przeprowadzenia oceny ryzyka. Oparte na podstawach naukowych zadania oszacowania i opisania charakteru analizowanego ryzyka są wykonywane podczas fazy oceny ryzyka przeprowadzanej przez NIZP-PZH. Ocena ryzyka NIZP-PZH w analogicznej sprawie dotyczyła produktu "Bazylia" pochodzącego z [...], w którym w wyniku przeprowadzonych badań w 1 próbce z 5 badanych wykryto bakterie Salmonella spp. W ocenie ryzyka wskazana jednostka naukowa podkreśliła, że obecność Salmonella spp. w produktach może nie tylko przyczynić się do wywołania choroby, ale także może prowadzić do krzyżowego zanieczyszczenia innych produktów gotowych do spożycia oraz środowiska, z którym zanieczyszczona żywność będzie miała kontakt, czyli np. kuchnie konsumentów, placówki zbiorowego żywienia, tj. restauracje, szkoły, przedszkola, szpitale, a także zakłady produkujące żywność. To może stanowić realne ryzyko dla większej liczby konsumentów.
W odniesieniu do oceny partii, w której stwierdzono zanieczyszczenie drobnoustrojami chorobotwórczymi, należy zastosować postanowienia art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002 i założyć, że całość żywności w tej partii jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny (dokonanej przez ekspertów ze strony urzędowej) brak jest dowodów, iż reszta partii jest niebezpieczna. Należy podkreślić, że niniejsze założenie można przyjąć wyłącznie w przypadku pobrania próbki o charakterze reprezentatywnym. Takie próbki zostały pobrane przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (także Państwowego Powiatowego Inspektora w [...]). Pojedynczą próbkę pobraną i dostarczoną przez zakład w ramach badań właścicielskich nie można uznać za reprezentatywną (12800 kg bazylii na stanie magazynu), a uzyskane wyniki muszą być zweryfikowane przez urzędową kontrolę żywności. Należy podkreślić, że niewykrycie bakterii Salmonella w części próbek bazylii z partii [...], nie świadczy o nieprawidłowych wynikach badań próbek potwierdzających obecność Salmonella. Rozmieszczenie mikroorganizmów najczęściej nie jest jednolite, a bakterie namnażają się w skupiskach. Z tego powodu próbki pobierane nawet równolegle z tej samej partii nie są nigdy takie same i prawdopodobne jest, że wyniki badań próbek będą się od siebie różnić, na co wskazuje art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr [...]. W związku z powyższym oraz mając na uwadze wszystkie wyniki badań urzędowych zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], jak i Inspektor Sanitarny, uznał całą partię bazylii suszonej o numerze [...] za niebezpieczny środek spożywczy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydając decyzję w podstawie prawnej nie uwzględnił rozporządzenia [...]. Nakaz wycofania z obrotu handlowego bazylii opiera się na ocenie ryzyka przeprowadzonej przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny, która jest wiążąca dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Bazylia zawierająca Salmonellę spp w 1 próbce z 5 badanych została oceniona przez jednostkę naukową i na podstawie opinii ekspertów. Zarówno Główny Inspektor Sanitarny, jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał, że produkt może stanowić zagrożenie dla zdrowia konsumentów, gdyż zakażona bazylia suszona może być dodawana do produktów spożywczych i spożywana bez obróbki termicznej.
W kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w odniesieniu do zakwestionowanej bazylii polega na tym, że produkt spożywczy zawierający chorobotwórcze bakterie Salmonella spp. spożyty na surowo, stwarza konkretne, realnie, zidentyfikowane zagrożenie i w odniesieniu do niego istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków zdrowotnych, które są nieuniknione lub wysoce prawdopodobne w dającej się przewidzieć przyszłości, ale niekoniecznie natychmiastowe. Obecność Salmonella spp. w produktach może nie tylko przyczynić się do wywołania choroby, ale także może prowadzić do krzyżowego zanieczyszczenia innych produktów gotowych do spożycia i środowiska pracy w innych zakładach oraz kuchniach domowych.
W skardze z dnia [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia 178/2002 oraz art. 3 ust. 3 pkt 14 u.b.ż.ż. w zw. z rozporządzeniem 2073/2005, art. 27 ust. 2 u.P.I.S. oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. skarżąca potrzymała stanowisko wyrażone w skardze.
W szczególności spółka podkreśliła, że skoro przypraw nie wymieniono w rozporządzeniu [...], to oznacza, że możliwość bezpiecznego spożycia produktu powinna być oceniana poprzez dokonanie oceny ryzyka. Taka tymczasem nie została wykonana dla produktu objętego sprawą, natomiast w zamian posłużono się oceną innego środka spożywczego, uznając go za analogiczny. Ponadto w ramach analizy ryzyka pominięto ocenę ekspozycji, o której mowa w art. 3 pkt 11 rozporządzenia [...], tj. nie wyznaczono liczby komórek bakteryjnych, które mogą być obecne w spożywanej żywności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że kontroli Sądu poddano decyzję nakazującą spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wycofanie z obrotu handlowego środka spożywczego – bazylii z partii nr [...], w ilości przedstawionej w liście dystrybucji, tj. w ilości 1943 kg. Co przy tym istotne, w zakresie towaru pozostającego na stanie magazynowym w ilości 10982 kg organ inspekcji sanitarnej wydał zakaz wprowadzania go do obrotu. Decyzje wydane w tym przedmiocie zostały już poddane kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 246/20, oddalił skargę spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]
Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku na kanwie tożsamego stanu faktycznego sprawy, przyjmując rozważania Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 246/20 jako własne.
Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 96 z dnia 7 kwietnia 2017 r., s. 1-142). W tym miejscu należy dodać, że w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie wymieniony tu akt prawny stanowi odpowiednik stosowanego przez Inspektora Powiatowego rozporządzenia 882/2004. W szczególności art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625, to odpowiednik art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia 882/2004. Stanowi o tym wprost tabela korelacji stanowiąca załącznik do rozporządzenia 2017/625. Odesłania do przepisów dotychczasowych należy traktować jako odesłania do przepisów nowych (zob.: art. 146 ust. 2 rozporządzenia 2017/625).
Zgodnie z art. 137 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, właściwe organy nadają priorytet działaniom, które mają być podejmowane w celu wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka dla zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt lub – w odniesieniu do GMO i środków ochrony roślin – również dla środowiska. Jak przy tym wynika z art. 138 ust. 1 tego rozporządzenia, przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Jednym ze środków, które dopuszcza się w art. 138 ust. 2 lit. g jest "nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający – w stosownych przypadkach – na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone".
W sprawie punktem odniesienia dla oceny potrzeby zastosowania działań w postaci nakazu wycofania z obrotu środka spożywczego – zanieczyszczonej bakteriami Salmonelli bazylii zaimportowanej przez [...] sp. z o.o., był art. 14 rozporządzenia 178/2002. Art. 14 ust. 1 tego aktu prawnego stanowi, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. W art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia 178/2002 doprecyzowano natomiast, że środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny między innymi, gdy jest szkodliwy dla zdrowia. Aby ocenić, czy dany środek jest niebezpieczny w konkretnym przypadku, należy – zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia 178/2002 – mieć na względzie: a) zwykłe warunki korzystania z żywności przez konsumenta oraz wykorzystywania jej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, oraz b) informacje przeznaczone dla konsumenta, z uwzględnieniem informacji na etykiecie oraz inne informacje zwykle dostępne dla konsumenta dotyczące unikania konkretnych negatywnych skutków dla zdrowia związanych z daną żywnością lub rodzajem żywności.
Kryteria uznania środka za szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka określa także art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż., zgodnie z którym środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka, to środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli: a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II, b) zawiera: – substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia, – pozostałości skażeń promieniotwórczych w ilościach przekraczających poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, – weterynaryjne produkty lecznicze w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy lub zabronione określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, – inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej.
W sprawie pozostaje poza sporem, że przepisy unijne, w tym rozporządzenie 2073/2005, nie określa limitu dopuszczalnej ilości bakterii Salmonelli w przyprawach. Aby ocenić, czy sporna bazylia była środkiem spożywczym szkodliwym należy więc przeprowadzić analizę ryzyka, o której mowa w art. 6 rozporządzenia 178/2002.
Skarżąca [...] sp. z o.o. zarówno w skardze, jak i piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. zajęła stanowisko, że skoro w przepisach prawa unijnego nie zostały określone limity zanieczyszczenia bakteriami Salmonella spp. takiego środka spożywczego jak bazylia (przyprawa), to oznacza, że w stosunku do partii środka spożywczego, którego dotyczy niniejsza sprawa, należało przeprowadzić rzetelną ocenę ryzyka, w tym także uwzględnić, że istnieją określone minimalne limity ilości rozważanego zanieczyszczenia, poniżej których – przy założeniu określonego wykorzystania przyprawy – produkt nie będzie szkodliwy dla zdrowia ludzi.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Zdaniem Sądu organy inspekcji sanitarnej wykazały, że zaimportowana przez skarżącą partia bazylii, zanieczyszczona bakteriami Salmonelli spp., jest środkiem spożywczym szkodliwym dla ludzi w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia 178/2002. Wbrew twierdzeniu skarżącej ocena w tym zakresie została dokonana właśnie z uwzględnieniem tego, jak bazylia jest wykorzystywana przez konsumentów ("w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem" - art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż.; "w zwykłych warunkach korzystania z żywności przez konsumenta" – art. 14 ust. 3 lit. a rozporządzenia 178/2002).
Choć na potrzeby niniejszej sprawy wykorzystano opracowanie dotyczące innego importera bazylii, to uznać należało, że jest ono w pełni przydatne, aktualne i adekwatne do analizowanego przypadku. Inspektor Powiatowy wraz ze zgłoszeniem RASFF, przekazanym za pośrednictwem Inspektora Wojewódzkiego, otrzymał przekazaną z Głównego Inspektora Sanitarnego ocenę ryzyka sporządzoną w dniu [...] sierpnia 2019 r. ([...] przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności właśnie dla środka spożywczego jakim jest bazylia, dla której wykryto w 1 z 5 próbek obecność bakterii Salmonella spp.
Powyższa ocena ryzyka została wykonana więc dokładnie w odniesieniu do takiego samego produktu, jak w przypadku tego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a do tego identycznie kształtują się wyniki jego badań pod kątem wykrywalności zanieczyszczeń. Co więcej, ocena ryzyka sporządzona w dniu [...] sierpnia 2019 r. ([...] przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności opiera się właśnie na art. 14 rozporządzenia [...].
We wskazanym wyżej dokumencie w sposób przekonujący, ze wskazaniem na opracowania naukowe i badania wykazano, że zanieczyszczone Salmonellą spp. przyprawy mogą przyczynić się do wywołania negatywnych skutków zdrowotnych u ludzi. Akcentowano w nim – co ma odniesienie do przypraw – że pałeczki Salmonelli są w stanie przeżyć nawet przy długotrwałym, przechowywaniu suchego produktu, by przy jego spożyciu wywołać zatrucie pokarmowe. W opracowaniu Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Zakładu Bezpieczeństwa Żywności odnotowano też, że ogniska zatruć pokarmowych Salmonellą z przypraw odnotowywane są rzadko, jednakże wiązać to należy z faktem, iż dochodzenia epidemiologiczne skupione są z reguły wokół dużych i znanych grup produktów. Zaznaczono jednak, że takie ogniska wykrywano w Unii Europejskiej, na przykład 6 z takich ognisk związanych było z występowaniem Salmonella spp. w czarnym pieprzu.
Wbrew twierdzeniom [...] sp. z o.o. nie ma więc podstaw, aby zakwestionować ocenę ryzyka, jaka posłużyły się organy sanitarne motywując zastosowanie środka z art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia [...], ze względu na stwierdzenie zaistnienia sytuacji, która pozostawała w kolizji z art. 14 ust. 1, 2, 3 i 6 rozporządzenia [...].
Dodać należy, co jest także okolicznością bezsporną, że badanie 5 próbek Bazyli [...] pobranych w dniu [...] grudnia 2019 r. w zakładzie [...] sp. z o.o. (k. 56 akt administracyjnych) wykazało występowanie Salmonella spp. w 1 z 5 próbek (k. 68-70 akt administracyjnych). Ustalono także, że badanie [...] z partii [...] – po kontroli Inspektora Powiatowego w [...] – w przedsiębiorstwie [...] w [...] wykazało występowanie bakterii Salmonella w 3 z 5 próbek i to właśnie wywołało powiadomienie alarmowe RASFF.
Zdaniem Sądu tezy skargi nie są przekonujące. Sąd ma świadomość, że można oczywiście wysuwać argument, iż ze względu na użycie z reguły minimalnej ilości zanieczyszczonej Salmonellą przyprawy w odniesieniu do danej sztuki posiłku spożywanej przez człowieka, ryzyko zatrucia hipotetycznie może być niewielkie. Jednak zarazem trudno zaprzeczyć twierdzeniom organu, że mimo to poważne ryzyko zatruć też może występować, tym bardziej, że przyprawa, taka jak bazylia, nie wymaga obowiązkowo obróbki termicznej, a i o ograniczonym postępowaniu z nią nie poucza się konsumenta.
Sąd nie zgadza się z wywodami skargi dotyczącymi rozporządzenia [...] i przyjętym stanowiskiem, że skoro przyprawy zawierające Salmonellę nie zostały tam wymienione, to oznacza, że można uznać je w określonych limitach za względnie bezpieczne. Wskazane rozporządzenie określa kryteria mikrobiologiczne dotyczące środków spożywczych. Dopuszcza ono występowanie Salmonelli w niektórych produktach. Zdaniem Sądu nie ma jednak żadnych podstaw, aby a contrario wyprowadzać z całości rozporządzenia [...] wniosek, że środki spożywcze tam nie wymienione, mogą zawierać zanieczyszczenia mikrobiologiczne i to w większych ilościach. Trafnie wskazał Inspektor Wojewódzki, że w przypadku odstępstw wymienionych w tym akcie prawnym, a o takich mowa w art. 8, dopuszczalność odstąpienia od egzekwowania limitów przewidziana jest w stosunku do takiej żywności, co do której postępowanie z nią eliminuje ryzyka zagrożeń dla zdrowia ludzi. W przypadku mięsa mielonego, wyrobów mięsnych i produktów mięsnych wskazano na obróbkę termiczną oraz na potrzebę właściwego znakowania i badania produktów.
W odniesieniu do [...] należy zauważyć, że jest to produkt, który nie musi być poddawany przez konsumenta obróbce termicznej (z reguły nie jest), a nadto konsument nie jest pouczany o bezpiecznym sposobie postępowania z nim.
Końcowo Sąd wskazuje, że w sprawie organy oparły swe postępowanie o wiarygodne badanie spornego środka spożywczego. Próbki z partii bazylii [...] pobrano w zakładzie [...] sp. z o.o. w obecności jej prezesa, natomiast badania dokonało akredytowane laboratorium żywności Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...].
Jednocześnie odnosząc się do uznania za niebezpieczną całej partii produktu spożywczego wskazać należy, że w tym zakresie zasadnie zastosowano art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, niewykrycie bakterii Salmonella w części próbek bazylii z partii 24/C/W/l, nie świadczy o nieprawidłowych wynikach badań próbek potwierdzających obecność Salmonella. Rozmieszczenie mikroorganizmów najczęściej nie jest jednolite, a bakterie namnażają się w skupiskach. Z tego powodu próbki pobierane nawet równolegle z tej samej partii nie są nigdy takie same i prawdopodobne jest, że wyniki badań próbek będą się od siebie różnić.
Podsumowując, Sąd nie uznał za zasadne zarzutów materialnoprawnych skargi dotyczących art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż., art. 14 ust. 1, 2, 3 i 6 rozporządzenia [...] oraz przepisów rozporządzenia [...]. Nie były zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), jako że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono wystarczająco wnikliwie, a decyzję uzasadniono szczegółowo i przekonująco.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.