II SA/Po 413/23

II SA/Po 413/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 434/24 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art 36 ust. 4, art. 37
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 156 ust. , art. 157 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 6.900 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 października 2022 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił J. G. (dalej też jako skarżący lub strona) opłatę planistyczną w wysokości: [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działek o nr ewid.: [...] - [...] (łącznie [...] działek), stanowiących przed podziałem część działek oznaczonych nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), obręb geodezyjny D. , gm. K. , o powierzchni łącznie 2,6589 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] Opłatę ustalono na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży udziału wynoszącego [...] części we własności ww. nieruchomości.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.) i § 19 uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 26 lipca 2017 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D. w rejonie ul. [...] i [...], gm. K. - etap I (opubl.: Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 7 sierpnia 2017 r., poz. 5359), dalej w skrócie Plan miejscowy lub m.p.z.p.),
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w związku ze zbyciem udziału w nieruchomości przez skarżącego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla ww. działek, dla których obowiązywał m.p.z.p. Plan ten zawierał postanowienia określające wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jego uchwaleniem na poziomie 30% (§ 19 m.p.z.p.). Przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym z 2017 r. przeznaczona została w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN1, MN2, MN3), w części pod tereny komunikacji - drogi wewnętrzne (KDW) oraz w części pod tereny zieleni urządzonej i parkingi (ZP/KP).
Dla analizowanej nieruchomości przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2017 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast od 1993 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy [...], który utracił ważność po dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy przepsiów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenym (art. 87 ust. 3) i zgodnie z którym ww. nieruchomości przeznaczone były pod grunty rolne (R).
Organ wyjaśnił, że w sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Wyceniane działki znajdują się w obrębie geodezyjnym D. i położone są około 7 km na północ od centrum K., po wschodniej stronie drogi krajowej [...] P. - K.. W otoczeniu nieruchomości znajduje się rozproszona zabudowa jednorodzinna oraz tereny użytkowane rolniczo. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy kształtowania się cen transakcyjnych gruntów o funkcjach podobnych dla nieruchomości wycenianej tj. dla działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i zastosował podejście porównawcze. Rzeczoznawca ustalił, że wskutek uchwalenia planu miejcowego z 2017 r., po zmianie przeznacznia ww. nieruchomości, doszło do wzrostu wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. W związku z powyższym ustalono opłatę planistyczną w wysokości [...] zł za [...] udziału, ustaloną według stawki 30% przewidzianej m.p.z.p.
J. G. - reprezentowany przez radcę prawnego, odwołał się od ww. decyzji Burmistrza z 25 października 2022 r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skarżący zarzucił, że nie określono, czy działki oznaczone są w planie miejscowym symbolem MN1, czy MN2 lub MN3. Założenie biegłego, że cena jednostkowa spadała wraz ze wzrostem powierzchni nieruchomości, nie potwierdza np. tabela na stronie [...], według której nieruchomość położona w C. o powierzchni 22244 m2 została sprzedana za [...] zł za m2, a nieruchomość położona w M. za jedynie [...] zł za m2, pomimo że jej powierzchnia była bardzo zbliżona do powierzchni nieruchomości w C. (tj. 20500 m2). Porównanie zaledwie trzech zupełnie różnych pod względem ceny i położenia ruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej nasuwa wątpliwości, czy rzeczywiście biegła dołożyła należytej staranności w celu ustalenia jej najbardziej prawdopodobnej i rzeczywistej wartości. Zdaniem skarżącego w całym powiecie p. dokonano na przestrzeni ostatnich lat sporo transakcji nieruchomości o przeznaczeniu rolnym.
Skarżący zarzucił, że nie wiadomo skąd wzięła się różnica w cenach nieruchomości przyjętych przez biegłego za podobne do nieruchomości wycenianej, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dróg wewnętrznych. Różnica ta może wynikać z lokalizacji nieruchomości. Ponadto, w operacie ostatecznie nie zdecydowano się porównywać nieruchomości do najtańszej nieruchomości znajdującej się w tej samej miejscowości. Dziwi więc fakt, że nie została ona przez biegłego uwzględniona w porównaniu, a zamiast tego uwzględniono nieruchomości znajdujące się w kompletnie innych miejscowościach, o znacznie wyższej cenie za metr kwadratowy. Skarżący nie zgodził się również z przyjęciem nieruchomości podobnych o przeznaczeniu pod tereny zieleni urządzonej i parkingi. Jego zdaniem w tym wypadku dobrano nieruchomości o lokalizacji i powierzchni niepodobnych do nieruchomości ocenianej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia opłaty, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, jak i zasadami doświadczenia życiowego. Organ uznał, że okoliczność powyższa została wykazana w sposób wiarygodny i prawidłowy.
Kolegium wskazało, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę.
Zakres wyceny obejmuje określenie wartości prawa własności ww. nieruchomości gruntowej w stanie przed i po uchwaleniu planu (wycenie podlega wyłącznie grunt bez części składowych nieruchomości). Celem wyceny jest określenie wartości nieruchomości gruntowej według stanu przed i po zmianie planu, dla potrzeb naliczenia opłaty zgodnie z u.g.n. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.), w sporządzonym operacie szacunkowym wskazał, iż szczegółowa analiza rynku nieruchomości i zarejestrowana liczba wiarygodnych transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej uzasadnia zastosowanie metody porównywania parami. W ocenie Kolegium biegły dysponował wszelkimi informacjami niezbędnymi dla sporządzenia operatu. Dobór nieruchomości jest zabiegiem wymagającym wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Rolą organu, dla którego sporządzana jest opinia, jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.
Kolegium wskazało, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego, odwołujący ma możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości, organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem, jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny. Zwrócono uwagę, że skarżący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawił. Zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych.
Organ odwoławczy zaznaczył, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, a nie takie same, czyli posiadające te same cechy, co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena, czy nieruchomości są podobne, czy też nie, zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży, a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nawet podobne nieruchomości zazwyczaj różnią się od siebie, a procedura szacowania ma za zadanie określenie wartości nieruchomości w drodze korekty średniej (przeciętnej) ceny nieruchomości podobnych. Na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania, a odmienna ocena tych atrybutów przez skarżących nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. Wyboru szczegółowej metodologii (właściwego podejścia, metody i techniki szacowania) wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy i do jego kompetencji należy określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania oraz dobór poszczególnych nieruchomości porównawczych. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych, pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych i stanowi warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego, którego nie posiada strona i organ administracji.
Kolegium nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. W opinii organu II instancji odwołanie jest nieuzasadnione, ponieważ kwestionując stwierdzony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu nie popiera swoich twierdzeń żadnymi dowodami.
Organ odwoławczy wskazał, że analizą objęto transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla potrzeb analizy rynku nieruchomości w segmencie nieruchomości gruntowych, jako jednostkę odniesienia przyjęto 1 m2 powierzchni działki gruntu. Dla potrzeb badania rynku wykorzystano dane zawarte w aktach notarialnych oraz informacje pochodzące z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
W operacie stwierdzono, że lokalny rynek nieruchomości w segmencie gruntów o tym przeznaczeniu, należy uznać za dobrze rozwinięty. Na podstawie liczby zawieranych umów kupna-sprzedaży zaobserwowano równowagę popytu i podaży na badanym rynku. Zauważalna stabilizacja cen na rynku w tym okresie była powodem, dla którego rzeczoznawca majątkowy przyjął trend czasowy na poziomie 0 %. Na badanym rynku przeważa obrót prawem własności nieruchomości. Badany rynek nieruchomości należy zaliczyć do rynków mało płynnych - sprzedawane nieruchomości wymagają najczęściej relatywnie długiego okresu ekspozycji.
Na podstawie analizy rynku nieruchomości utworzono zbiór wiarygodnych transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych - prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Każda z cech rynkowych, wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen transakcyjnych na badanym rynku nieruchomości, wykazuje wewnętrzną niejednorodność i dlatego dokonano ich dalszego wewnętrznego podziału na strefy (stany), określając przy tym skalę ocen dla poszczególnych cech. Gradację zidentyfikowanych stref każdej cechy przedstawiono w skali od najbardziej do najmniej korzystnych. Dalej podano obliczenie granic sumy współczynników korygujących oraz zakresów współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych oraz ocenę nieruchomości i obliczenie wartości rynkowej.
Kolegium mając powyższe na uwadze uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium sporządzony w niniejszej sprawie operat jest należycie uzasadniony, ponadto sporządzony został w sposób zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec tego Kolegium nie przychyliło się do zarzutów odwołania sprowadzających się do polemiki z operatem szacunkowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Admninistracyjnego w Poznaniu J. G., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.);
2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a) naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracyjne nie mają prawa do badania rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i uznanie, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować;
b) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez ocenę jako rzetelnego operatu zawierającego błędy i nieodzwierciedlającego wartości rynkowej nieruchomości;
c) naruszenie przepisu art. 7, 78 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku dowodowego polegającego na przeprowadzeniu dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. na prywatne zlecenie strony;
d) naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracyjne nie mają prawa do badania rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i uznanie, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować. Takie zaś ustalenie de facto każdorazowo pozbawia stronę możliwości weryfikacji opinii pod względem merytorycznym przed organem II instancji, a zatem pozbawia możliwości skutecznego odwołania się od decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący podał, że w doręczonym Kolegium piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r., które stanowiło uzupełnienie odwołania z 21 listopada 2022 r. wskazano, że wycena dokonana przez biegłego zawyżyła trzykrotnie wartość nieruchomości, ponieważ do wyceny przyjęto ceny transakcyjne notowane dla nieruchomości położonych w skrajnie odmiennych miejscowościach oraz wyróżniających się wysokimi cenami na terenie gminy K. . Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jego prywatne zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.. Wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego określono w tym operacie na kwotę [...]złotych, zaś po wejściu w życie planu na kwotę [...]zł. W operacie sporządzonym na zlecenie organu I instancji przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przez wejściem w życie planu miejscowego określono na kwotę [...]zł, a po wejściu w życie planu na kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości ustalona przez organ jest więc aż trzykrotnie większa od tej, która została ustalona przez rzeczoznawcę majątkową działającą na zlecenie skarżącego. Skarżący zwrócił uwagę, że w przedłożonym przez niego kontroperacie biegła precyzyjniej dobrała nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości podczas, gdy operat sporządzony na zlecenie organu opierał się o nieruchomości dobrane tak, by znacząco zawyżyć cenę nieruchomości wycenianej. Zdaniem skarżącego z powyższej analizy obu operatów wynika jednoznacznie, że wycena dokonana w operacie sporządzonym na zlecenie organu jest znacząco zawyżona, poprzez dobór takich nieruchomości, które de facto nie są podobne do wycenianej.
Pomimo wyżej wskazanych okoliczności, dnia 17 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...] i nie przeprowadziło dowodu z kontroperatu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że kontroperat dostarczony został po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy wobec czego nie mógł stanowić dowodu w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn niż podniesiono w jej zarzutach.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), natomiast stwierdzenie nieważności decyzji następuje, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona dezcyja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Z kolei, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 25 października 2022 r., nr [...], którą ustalono skarżącemu opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (akt. tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 977) – zwanej dalej "u.p.z.p." - zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Zarzuty skargi koncentrują się na kwestionowaniu prawidłowości ustalenia wysokości tej opłaty. W tym zakresie skarżący zarzuca organom obu instancji brak przeprowadzenia prawidłowej oceny operatu szacunkowego, na podstawie ktorego ustalono opłatę planistyczną. Na poparcie tego stanowiska skarżący zlecił we wlasnym zakresie opracowanie operatu szacunkowego i dowód ten wysłał do organu odwoławczego w dniu 18 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium argumentuje, że decyzja organu I instancji wydana zostala w oparciu o prawidłowo sporządzony i zweryfikowany przez organ operat szacunkowy, a kontroperat wpłynał do organu odwoławczego już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
W opinii Sądu odnoszenie się do tych kwestii byłoby przedwczesne, bowiem okolicznością, która jest w tym przypadku najistotniejsza, był brak przeprowadzenia przez Kolegium oceny, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w terminie i czy było dopuszczalne, co Sąd stwierdził analizując akta sprawy.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.
Należy wskazać, że w rozpatrywanym prztypadku na okoliczność wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącego po terminie zwrócił uwagę organ I instancji w piśmie przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego (pismo z dnia 12 grudnia 2022 r. znak [...] - k. nr [...] akt admin. organu II instancji) wskazując, że odbiór decyzji miał miejsce w dniu 30 października 2022 r., a wpływ odwołania do Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu 23 listopada 2022 r. Stanowisko to zdaje się potwierdzać dokumentacja akt administracyjnych sprawy – karty nr [...] akt organu I instancji oraz karty nr [...] i [...] akt organu II instancji (koperta w której odwołanie nadano na poczcie oraz strona 1 odwołania z prezentatą wpływu do urzędu). O ile z zestawienia daty doręczenia decyzji organu I instancji z datą nadania odwołania w placówce Poczty [...] faktycznie wynika, że odwołanie wniesiono po terminie (termin w tym przypadku mijał z dniem 14 listopada 2023 r.), to w opinii Sądu rozważenia wymaga, czy można uznać za skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji w dniu 30 października 2022 r. Sąd zauważa bowiem, że data doręczenia decyzji organu I instancji wynika z elektronicznego potwierdzenia odbioru wygenerowanego z systemu elektonicznego Poczty [...]. Z zapisów tam zawartych można odczytać, że przesyłka pocztowa była awizowana w dniu 28 października 2022 r. o godzinie 12:40. Odbiór przesyłki w dniu 30 października 2022 r. potwierdził J. G.1 – jako dozorca domu. Z akt nie wynika, czy osoba ta legitymowała się pełnomocnictwem lub pełnomocnictwem pocztowym, z ktorego wynikałoby, że J. G.1 jest umocowany do odbioru korespondencji pocztowej skarżącego J. G.. Zważywszy, że w świetle tych zapisów odbiór decyzji organu I instancji nastąpił w placówce pocztowej, należy mieć na uwadze, że art. 43 k.p.a. dotyczy doręczania pism adresatowi w jego mieszkaniu, a nie w placowce pocztowej. Zgodnie bowiem z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Kwestia ta wymagała więc wyjaśnienia na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśniając, na jakiej podstawie uznano, że odwołanie zostało wniesione w terminie.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA w Łodzi z 21.03.1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntowany jest również pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "k.p.a. Komentarz", Warszawa 2011, s. 503, uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98).
W opinii Sądu w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły jednakże podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bowiem, jak wyżej wskazano, na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione po terminie oraz czy było dopuszczalne, bowiem wyjaśnienia wymaga, czy (i ew. w jakiej dacie) doszło do doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Kwestia ta nie została wyjaśniona na etapie postępowania odwoławczego, a Sąd nie może w tym zakresie czynić samodzielnych ustaleń. Do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie właściwy jest organ odwoławczy, który w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić, a następnie ocenić, skuteczność doręczenia decyzji organu I instancji skarżącemu, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Należy bowiem mieć na uwadze, że zarówno przystąpienie przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, jak i stwierdzenie przez organ odwoławczy douszczalności lub uchybienia terminowi wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniesiono z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności postępowania przez Kolegium naruszyło przepisy postępowania - art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Treść niniejszego wyroku Sądu nie narusza przy tym zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej skargę. Zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) nie dotyczy bowiem sytuacji, w której zaskarżony akt lub czynność dotknięte są naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności. W realiach niniejszej sprawy kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co Sąd wyżej wyjaśnił. Ponadto należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja była dla skarżącego niekorzystna, a Sąd uwzględnił skargę z uwagi na takie naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które uniemożliwia przystąpienie do merytorycznej oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów.
W tym zakresie jedynie na marginesie Sąd zauważa, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia wysokosci renty planistycznej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Ze względu na wagę ww. dowodu oczywistym jest, że powinien zostać zweryfikowany i oceniony przez organ administracyjny z należytą starannością, zarówno pod kątem formalnym jak i materialnym.
W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego. Taki kontroperat może stanowić asumpt dla organu prowadzącego postępowanie do poczynienia dodatkowych ustaleń, analiz, wyjaśnień, a końcowo nawet do dopuszczenia kolejnego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego albo skierowanie sprawy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem uzyskania opinii.
Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji skarżący złożył pismem z 21 listopada 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 listopada 2022 r. Akta sprawy wraz z odwołaniem Burmistrz Miasta i Gminy [...] przekazał Kolegium pismem z 12 grudnia 2022 r., które wpłynęły do organu II instancji 19 grudnia 2022 r. Po otrzymaniu akt wraz z odwołaniem Kolegium nie wykonało jednak w sprawie żadnych czynności do czasu wydania zaskarżonej decyzji z dnia 17 kwietnia 2023 r.
Co do zasady odwołanie powinno być rozpoznane w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania przez organ - art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie dotrzymując tego terminu winien stronę o tym zawiadomić, podając przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy i pouczyć o prawie wniesienia ponaglenia, nawet w sytuacji, gdy dzieje się to z przyczyn niezależnych od organu - art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Zawartość akt sprawy pozwala stwierdzić, że Kolegium nie zastosowało się do tych wymogów, przez co skarżący nie miał wiedzy kiedy jego odwołanie zostanie rozpatrzone. Nadając w dniu 19 kwietnia 2023 r. pismo zawierające kontroperat na poczcie skarżący nie miał wiedzy, że w dniu 17 kwietnia 2023 r. została wydana decyzja w sprawie. Z akt sprawy wynika, że pismo to wraz z kontroperatem wpłynęło do Kolegium w dniu 20 kwietnia 2023 r. (dowód: prezentata wpływu na piśmie skatrżącego – k. nr [...] akt arganu II instancji). Co jednak istotne, zaskarżoną decyzję skierowano do wysyłki dopiero 24 kwietnia 2023 r. i wysłano następnego dnia. Oznacza to, że przed wysłaniem decyzji organ dysponował już w aktach sprawy pismem przedłożonym przez stronę, zawierającym kontroperat sporządzony na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G..
Jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego może uzasadniać zarzut uniemożliwienia stronie zajęcia stanowiska, zgłoszenia dalszych dowodów, w tym złożenia kontroperatu szacunkowego. W świetle powyższego argumentacja Kolegium, która opiera się na założeniu, że kontroperat skarżący złożył do akt sprawy już po wydaniu decyzji, może nie odnieść zamierzonego skutku, a wskazane uchybienia mogłyby stanowić przeslankę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyby Sąd nie stwierdził istotnych uchybień przepsiów postępowania. W tym miejscu podkreślić ponownie należy, że stanowisko Sądu jest w tym zakresie niewiążące, bowiem wyłaczną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prZepsiów ppstepowania – art. 7, 77 i 134 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania.
W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy oceni skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu l instancji w dniu 30 października 2022 r. oraz daty doręczenia. Następnie, w zależności od przyjętego stanowiska, organ podejmie właściwe końcowe rozstrzygnięcie. Natomiast w przypadku przystąpienia do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji i zarzutów odwołania, Kolegium weźmie pod uwagę argumentację przedstawianą przez skarżącego i ustosunkuje się do niej, w tym do przedłożonego kontroperatu. Przed podjęciem końcowego rozstrzygnięcia Kolegium zastosuje sie do obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, stwierdziwszy naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sparwiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota 6.900 zł stanowi zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu stosunkowego od skargi (1500 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika (5400 zł).
Sprawa została rozpoznana na posiedzieniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.