II SA/Łd 208/04

II SA/Łd 208/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Joanna Sekunda-Lenczewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie: Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda,, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. H. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Łd 208/04
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...]. znak [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. H., Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. między ulicami A-B przejętej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że powołanym wyżej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. między ulicami A-B, obejmującą teren oznaczony na planie mierniczego przysięgłego K. z 1935 r. jako działki nr: 28-33, 35-51, 55-75, 77-78, 101, 120-164, 169-184, 315, 318, 326-332, 334-348 o łącznej pow. 172028 m2, ujawnioną w księdze wieczystej "[...]" rep. hip. nr [...], stanowiącą własność R.C. L.H.. Nabycie nastąpiło w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138). Dnia 30 grudnia 1991 r. A. H.- K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości. Do wniosku tego przyłączył się następnie R.H..
Postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] Nr [...] zawieszono postępowanie do czasu udokumentowania przez wnioskodawców następstwa prawnego po byłym właścicielu gruntu - R.C. L. H..
Do Prezydenta Miasta Ł. wystąpił również S. H., wnosząc o zwrot nieruchomości położonej w Ł. między ulicami A-B, wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Ł z dnia [...] Nr [...] i decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...].
W dnia 24 października 2002 r. doręczono kopie prawomocnych postanowień, z których wynika następstwo prawne S.H. po R.C.L.H., oraz wyłączających R.H. i A.H. -K. z kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia. Z powodu ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] podjął postępowanie.
Ze względu na brak posiadania przez wnioskodawców - R.H. i A. H. -K. uprawnienia do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości, ich roszczenie o zwrot w/w gruntu skierowano do odrębnego postępowania administracyjnego.
W dnia 20 lutego 2003 r. pełnomocnik S.H. uściślił wniosek o zwrot nieruchomości, ograniczając go do części tylko nieruchomości położonej w Ł. między ulicami A-B, podając stosowne numery działek objętych wnioskiem. Wszystkie te działki znajdują się w granicach nieruchomości położonej w Ł między ulicami A i B, przejętej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] Obecnie działki te wchodzą w skład terenu oznaczonego na mapie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako część działek nr 3/161 i nr 3/165. Działki te zostały nieodpłatnie nabyte przez Gminę Ł. w oparciu o ustawę z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jednakże, jak wskazał Prezydent Miasta Ł., fakt ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wynikające z treści decyzji.
Organ I instancji wskazał, że w stosunku do w/w części nieruchomości, brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia o jej zwrocie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela. W polskim ustawodawstwie odróżnia się bowiem wywłaszczenie sensu largo, obejmujące wszelkie przypadki przymusowego odjęcia prawa własności, od wywłaszczenia sensu stricto, polegającego na przejęciu nieruchomości w celu realizacji na niej inwestycji, określonej w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami instytucja zwrotu nieruchomości znajduje swe zastosowanie jedynie do przypadków wywłaszczenia rozumianego w ujęciu wąskim. Świadczy o tym treść art. 136 ust 3 tejże ustawy, stosownie do którego były właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 216 w/w ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych enumeratywnie w tym przepisie. Przesłanki zbędności definiowane są w art. 137 ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Taka konstrukcja treści art. 136 i 137 determinuje, zdaniem organu I instancji, wykładnię pojęcia "nieruchomości wywłaszczonej" w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pod pojęciem tym należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa nabył prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej wąsko, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy ustaw regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości, która jest niezbędna dla potrzeb inwestycji polegającej na realizacji jednego z celów publicznych. Tylko przy takim założeniu możliwe jest racjonalne zastosowanie przesłanek zbędności, przez które rozumieć należy nierozpoczęcie w ogóle lub niezrealizowanie celu wywłaszczenia przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło przejęcie nieruchomości.
Nieruchomość położona w Ł. między ulicami A i B została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Taki tryb przejęcia gruntu wyłącza zastosowanie do części w/w części nieruchomości przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie nastąpiło tu wywłaszczenie sensu stricto, na co wskazuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2002 r. (Sygn. akt I SA 928/00). Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] miało jedynie charakter deklaratywny i potwierdzało przejście prawa własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Ponieważ powodem przejęcia nieruchomości nie była konieczność realizacji na niej celu publicznego, Skarb Państwa nie był zobowiązany do dokonywania na tym terenie żadnych przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym, tak więc niemożliwym jest ocena stopnia ich realizacji w trybie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Oznacza to, iż zastosowanie do przedmiotowej części nieruchomości przesłanki zbędności, wymienionej w tym przepisie, byłoby niemożliwe.
Również art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., rozszerzający zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych w tym przepisie, nie obejmuje swym zakresem gruntów przejętych w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji S.H. zarzucił jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, i art. 77 k.p.a. przez dokonanie jednostronnej i nie znajdującej oparcia w materiale dowodowym oceny stanu faktycznego, rozpoznanie sprawy z naruszeniem zasady zaufania publicznego, oparcie rozstrzygnięcia na niepełnej podstawie faktycznej oraz pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy. Nadto odwołujący się zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię polegająca na wskazaniu jeszcze jednej pozaprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości w postaci zrealizowania inwestycji, w sytuacji gdy przepisy te literalnie mówią jedynie o celach wywłaszczenia, a nie o inwestycjach realizujących te cele oraz uznanie, że zakresem swym przepisy te nie obejmują wywłaszczenia na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 przy braku ku temu podstaw prawnych.
Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie spornej nieruchomości zgodnie ze sprecyzowanym wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej ściśle określającej cele, na które zostało one dokonane poprzez wskazanie celu użyteczności publicznej określonego w art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Stosownie do treści dekretu wywłaszczenie mogło nastąpić na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej; przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa; wojskowe; pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze; pod zalesienia lub na melioracje i użyteczności publicznej.
O ile można zgodzić się na używanie pojęcia wywłaszczenia sensu stricte i sensu largo, o tyle nie można znaleźć żadnego uzasadnienia do twierdzenia, że do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest aby nastąpiło tzw. wywłaszczenie sensu stricte rozumiane jako wywłaszczenie w celu realizacji określonej w decyzji inwestycji. Taka interpretacja przepisów jest bezzasadna, jako sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu. Ustawa wymaga jedynie zbędności na cel wskazany w decyzji, a nie wymaga zaś niezrealizowania wskazanej w decyzji inwestycji.
Zupełnie bezprzedmiotowe i nie oparte na materiale dowodowym są również rozważania o tym, że przedmiotową nieruchomość nie przejęto w celu realizacji celu publicznego, a jedynie potwierdzono jej przejście na rzecz Skarbu Państwa - czyli w domyśle bez żadnego celu. Taki sposób rozumowania pozostaje w sprzeczności z treścią dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu [....]. W art. 2 w/w dekretu precyzyjnie określono cele na które może zostać dokonane wywłaszczenie. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały na cele wskazane w ust. 1 lit. a – f, przy czym pod literą a, b, c, d i e określono cele te przy użyciu pojęć konkretnych. Natomiast pod literą f ustalono, że chodzi tu o zajęcie "na cele użyteczności publicznej", przy czym nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo, że wszystkie cele określone pod literą a - e są traktowane przez dekret jako cele użyteczności publicznej, skoro z samego już tytułu dekretu wynika, że tylko takich majątków, które zostały zajęte na cele użyteczności publicznej, dekret ten dotyczy. Taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, oraz że wylicza cele określone pod lit. a - d jedynie przykładowo, wyodrębniając pod lit. f oddzielną grupę celów użyteczności publicznej. Obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a – e (wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r. IV SA 1213/97, LEX nr 47332).
Przy takiej redakcji art. 2 należy przyjmować, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniające. Mogą to być więc tylko oczywiste cele publiczne realizujące wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane. Takie wąskie interpretowanie pojęcia "cele użyteczności publicznej" wyklucza możliwość zaliczenia do tych celów działalności szkółkarskiej - produkcji sadzonek roślinnych. Przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalające szczególną formę przejmowania majątków na rzecz Państwa - zgodnie z regułami interpretacyjnymi musiały być stosowane wprost, w sposób literalny, z wykluczeniem wykładni rozszerzającej. Skoro zidentyfikowane w sposób precyzyjny są cele określone dekretem z 1948 r., to bardzo prosta wydaje się ocena czy jakikolwiek wskazany tam cel został zrealizowany. Żaden z takowych celów nie został tam zrealizowany, a z chwilą likwidacji w latach 90-tych Ł. Przedsiębiorstwa Ogrodniczego nie jest tam realizowany żaden cel – tj. nawet nie produkcja szkółkarska. Odwołujący się zarzucił, że błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie można posłużyć się przesłanką zbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, skoro żaden cel nie jest tam realizowany. Nie trzeba sięgać do zasad logicznego rozumowania, żeby postawić tezę, iż skoro nie zrealizowano żadnego celu na spornej nieruchomości, to w sposób nie budzący wątpliwości nie zrealizowano również jakkolwiek sprecyzowanego celu z decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe uwagi znalazły się zupełnie poza polem widzenia organu administracji.
Skoro Prezydent Miasta Ł. uznał, że w decyzji nie wskazano konkretnego celu wywłaszczenia nieruchomości, to właśnie na nim spoczywał obowiązek ustalenia owego celu za pomocą innych dowodów i w żadnym wypadku nie zwalniało go to od dokonania oceny zbędności nieruchomości z owym celem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1994 r., IV SA 1153/93 - ONSA z 1995 r. Nr 2, poz. 99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., I SA 1650/99, LEX nr 54429, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2000 r., I SA 491/99, LEX nr 54431). S.H. zarzucił nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma nawet wzmianki, czy problem sposobu użytkowania spornej nieruchomości brany był w ogóle pod uwagę, bądź czy organ administracji podjął jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia owych celów - na których brak powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym należy podkreślić, że na nieruchomości tej prowadzona była jedynie produkcja szkółkarska - która w żaden sposób nie spełnia kryterium działalności użyteczności publicznej.
W doktrynie najwięcej uwagi poświęca się określeniu kryteriów pozwalających na kwalifikowanie określonego rodzaju działalności jako użyteczności publicznej. Najczęściej uznaje się, że działalność użyteczności publicznej dotyczy sfery infrastruktury technicznej i w tym obszarze charakteryzuje się usługowym charakterem, jednoczesnością produkcji, dostawy oraz konsumpcji, brakiem możliwości magazynowania większości świadczeń, znacznym zróżnicowaniem zapotrzebowania w poszczególnych okresach roku i porach dnia, koniecznością ciągłego dostarczania świadczeń, wysoką kapitałochłonnością, niepodzielnością techniczną, stosunkowo wolnym tempem rozwoju postępu technicznego, monopolem naturalnym (odbiorca jest trwale powiązany z dostawcą, brak jest możliwości wyboru dostawcy oraz możliwości świadczeń o charakterze substytucyjnym). Ze społeczno - ekonomicznego zaś punktu widzenia działalność użyteczności publicznej charakteryzuje się tym, że realizuje potrzeby o charakterze zbiorowym, które nie tylko ze względu na swą niepodzielność techniczną, lecz także ze względu na niecelowość wymiany w warunkach organizacji życia w większych skupiskach wymagają odrębnej organizacji ich zaspokojenia, oparta jest na bazie majątku publicznego (państwa, samorządu terytorialnego), nie jest ekwiwalentna, nie jest działalnością nastawioną na osiąganie zysku, oraz wymaga zasilenia finansowego ze środków publicznych (budżetowych, funduszy celowych itp.). Żadnego z tych kryteriów nie spełnia i nigdy nie spełniała działalność prowadzona na spornej nieruchomości.
Zdaniem odwołującego się, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji a priori założył, że nie dokona zwrotu nieruchomości i do tegoż założenia starał się dopasowywać uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji pomijając przy tym wszelkie podstawy prawne i faktyczne mogące przemawiać za zasadnością zwrotu. Taki sposób procedowania administracyjnego nie czyni zadość wymogom staranności stawianym administracji publicznej, określonym przez naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie podziela w pełni poglądu wyrażonego w decyzji organu I instancji, gdyż odnosząc się do treści w/w dekretu należy stwierdzić, iż wyraźnie reguluje on tryb postępowania wywłaszczeniowego. Nie można również zgodzić się z poglądem, że Skarb Państwa nie był zobowiązany do dokonywania na tym terenie przedsięwzięć inwestycyjnych i że dlatego niemożliwym jest ocena stopnia ich realizacji w trybie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
Według organu odwoławczego, pomimo faktu, iż dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. reguluje tryb postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności wylicza enumeratywnie cele na które wywłaszczenie mogło być dokonane, nieruchomości wywłaszczone na jego podstawie nie podlegają zwrotowi jedynie dlatego, że ustawodawca w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia zwrot nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ściśle określonych źródeł oraz bez względu na te źródła, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz na potrzeby [...] Parku Narodowego. Natomiast wywłaszczenie na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216, co w efekcie oznacza brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania wnioskodawców.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.H. zarzucił powyższej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. naruszenie art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji przez zastosowanie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi S.H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżącej podkreślił, że dokonując analizy brzmienia art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami będącego podstawą pełnego stanowiska odwołującego się, należy zadać sobie pytanie o jego zgodności z zasadą równości obywateli wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne, zakazie dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym oraz gospodarczym - nadanym przez ustawę zasadniczą. W ocenie skarżącego konstrukcja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wyróżnienia i uprzywilejowania właścicieli tych nieruchomości, które zostały przejęte lub nabyte w oparciu o enumeratywnie wymienione w tym przepisie akty prawne, tym samym staje się ujęciem dyskryminującym i naruszającym konstytucyjną gwarancję ochrony własności naruszającym art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem S.H. regulacja przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wybiórczy, pomija tych właścicieli, którzy utracili przedmiot własności w drodze powojennych działań nacjonalizacyjnych i wywłaszczeniowych. Jest to zróżnicowanie bezpodstawne, niesprawiedliwe, dyskryminujące, a przez to niezgodne ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Zasada równości w prawach nakazuje, by wszelkie stany faktycznie związane z pozbawieniem własności były traktowane w jednakowy sposób co do zwrotu, przy zastosowaniu tej samej miary. Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.
Skarżący podkreślił, że analogiczna sytuacja była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01 OTK 2001/7/216) uznał niezgodność art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240; zm.: z 1957 r. Nr 39, poz. 172) z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając sprawę stanął na stanowisku, iż zróżnicowane potraktowanie przez ustawodawcę sytuacji podobnych nie można uznać za uzasadnione, a tym samym zróżnicowanie to stanowi dyskryminację, naruszającą zarówno art. 32, jak i art. 64 ust. 2 Konstytucji i zobowiązuje ustawodawcę do wprowadzenia stosownej zmiany do art. 216 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zarówno celem dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 jak również ustaw wymienionych przez ustawodawcę w art. 216 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami było wywłaszczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej - tak też należy traktować przekazanie nieruchomości na cele związane z budownictwem wymienione w ustawie z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach .budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 18 maja 2005 r. I. C. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania oraz zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że I.C. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku S.H., pomimo, że dotyczy on jej interesu prawnego. Wystąpiła ona bowiem z wnioskiem o zwrot części działek objętych powyższych postępowaniem. Postępowanie prowadzone z wniosku I. C. zostało zawieszone postanowieniem Starosty Ł. (prowadzącego je na skutek wyłączenia Prezydenta Miasta Ł. na podstawie 24 k.p.a.) z dnia 6 stycznia 2005 r.
Postanowieniem z dnia 20 września 2005 r. Sąd dopuścił I.C. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony oddalając jednocześnie wniosek o zwieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ).
Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów zarówno materialnego jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. między ulicami A-B przejętej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...].
Niespornym i pozostającym poza wszelką dyskusją jest fakt przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), nieruchomości położonej w Ł. między ulicami A-B, obejmującej teren oznaczony na planie mierniczego przysięgłego K. z 1935 r. jako działki nr: 28-33, 35-51, 55-75, 77-78, 101, 120-164, 169-184, 315, 318, 326-332, 334-348 o łącznej pow. 172028 m2, ujawnionej w księdze wieczystej "[...]" rep. hip. nr [...], stanowiącej własność R.C.L.H., orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...]
Oceniając charakter prawny przejęcia a tym samym również wskazanego dekretu i co za tym idzie także podstaw do żądania zwrotu nieruchomości przez skarżącego organ odwoławczy uznał, że iż dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. reguluje wyraźnie reguluje tryb postępowania wywłaszczeniowego i wylicza enumeratywnie cele, na które wywłaszczenie mogło być dokonane. Wojewoda przyjął, iż wywłaszczenie na podstawie wskazanego dekretu nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w efekcie oznacza brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania wnioskodawcy, jako że ustawodawca w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wymienia zwrot nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ściśle określonych źródeł oraz bez względu na te źródła, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz na potrzeby [...] Parku Narodowego.
Ustosunkowując się do wskazanych motywów w kontekście zarzutów skargi, sąd podziela pogląd, iż dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. regulował w oczywisty sposób tryb postępowania wywłaszczeniowego, mówiąc o władczym zajęciu nieruchomości wbrew woli jej dotychczasowego właściciela ( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002r. I SA/1545/00 Lex nr 82816). Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 3 ust 1 przytoczonego dekretu, ubiegający się o wywłaszczenie powinien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950r. Tak więc akt ten wprost posługiwał się pojęciem wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób zaaprobować wynikającego z przedstawionego przez organ wywodu, że braku przesłanek niezbędnych dla uwzględnienia żądania skarżącego należy upatrywać w treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, bez względu na to, kiedy zostały wywłaszczone. Nie ma więc znaczenia na podstawie jakiej ustawy wywłaszczenie nastąpiło, pod warunkiem jednak, że ustawa dająca podstawę wywłaszczeniu miała charakter ustawy wywłaszczeniowej w ścisłym, dosłownym tego słowa rozumieniu. Przez pojęcie wywłaszczenie należy przy tym rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Nie mieszczą się więc w tym zakresie nieruchomości nabyte dla realizacji celów publicznych ale w drodze umów cywilnoprawnych. Wyjątek od wskazanej wyżej reguły zawarty jest w treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniającym enumeratywnie akty prawne, na podstawie których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Takie ukształtowanie treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 tej ustawy i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający ( por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. Praw., W-wa 2004, str. 190 i nast., wyrok NSA z dnia 12 maja 1989r., SA/Po 1246/88, ONSA 1989/1/45, wyrok NSA z dnia 22 marca 2001r., SA/Rz 1736/99 nie publ., wyrok NSA z dnia 17 lutego 2004r., SA/Łd 819/01 nie publ.). Konsekwencją przyjęcia, że dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. regulował tryb postępowania wywłaszczeniowego jest konkluzja, że nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie to, iż wskazany dekret nie został wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten nie znajduje w tym przypadku zastosowania.
Tym samym uznać należy, że dla oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości brak jest w przedmiotowej sprawie ustalenia i wyjaśnienia podstawowych przesłanek przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujących uwzględnienie wniosku lub odmowę zwrotu ( por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003r. I SA 2349/00 Lex nr 126804, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002r. I SA 1528/00 Lex nr 82682, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2002r. I SA 995/00 Lex nr 82650, wyrok SN z dnia 17 września 2001r. III RN 214/00 OSNP 2002/13/298, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999r. IV SA 1213/97 Lex nr 47332, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999r. IV SA 984/97 Lex nr 47342, wyrok NSA z dnia 8 maja 1998r. IV SA 1208/96 Lex nr 45930 ).
Dodatkowo wskazać należy na konieczność rozważenia ewentualnego uprawnienia do żądania zwrotu części działek objętych żądaniem skarżącego przez uczestniczkę postępowania I.C.. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego nie kwestionował uprawnień właścicielskich I.C. co do części działek wymienionych we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Brak wyjaśnienia tak istotnych okoliczności w sprawie stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.
Kolejnym istotnym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest kwestia właściwości organu. Nie jest spornym w sprawie, obecnie działki objęte wnioskiem o zwrot, wchodzą w skład terenu oznaczonego na mapie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako część działek nr 3/161 i nr 3/165 i działki te zostały nieodpłatnie nabyte przez Gminę Ł. w oparciu o ustawę z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003r., że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta
( por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Ponieważ jednak występowały na tym tle rozbieżności, dlatego też sąd uznał, iż wobec konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z innych również względów, powyższą kwestię winien wziąć pod uwagę organ w toku ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. za bezprzedmiotowe.