II SA/Po 41/04

II SA/Po 41/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Grażyna Radzicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
OSK 1059/04 - Wyrok NSA z 2005-02-03
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta i Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania; oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ G. Radzicka /-/ A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2003 r.
nr [...] Wojewoda orzekł o nieważności uchwały nr X/63/2003 Rady Miasta i Gminy S. z dnia 24 października 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy S. – ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono co następuje:
Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, a postępowanie nie zostało zakończone (plan nie został uchwalony), stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dnia
7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała Nr XXX/214/03 Rady Miasta i Gminy S. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została podjęta w dniu 26 kwietnia 2003 roku. Zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w dniach od 23 do 28 maja 2003 roku. Ustawa
z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęto jako uchwałę
Nr X/63/03 Rady Miasta i Gminy S. w dniu 24 października 2003 roku. Wobec powyższych faktów sporządzając w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności zawarte w art. 18 ust. 2 tej ustawy określające kolejność i zakres czynności, do wykonania których zobligowany jest organ sporządzający plan,
tj. Burmistrz Gminy i Miasta S. Z przedstawionej w dniu [...] listopada 2003 roku dokumentacji potwierdzającej wykonanie czynności związanych ze sporządzaniem planu wynika, że dwa organy nie uzgodniły projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy z nich to dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej właściwy w sprawie na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo Wodne (Dz.U. z 2001 roku
Nr 115, poz. 1229 ze zm.) reprezentowany przez Inspektorat RZGW
w B. (pismo [...] z dnia [...] marca 2003 roku). Drugim organem, który nie uzgodnił przedmiotowego projektu planu jest Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 11 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (wówczas Dz.U. Nr 10 poz. 48 ze zm.) reprezentowany przez Delegaturę Wojewódzkiego Ośrodka Służby Ochrony Zabytków w P. Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku miało polegać na osiągnięciu konsensusu pomiędzy organami i nie podlegało zasadom art. 106 kpa. Burmistrz Gminy
i Miasta S. po przedstawieniu projektu planu do uzgodnienia w dniach 21 i 24 lutego 2003 roku w/w organom i uzyskaniu informacji zwrotnej o braku uzgodnienia z podaniem przyczyn – nie kontynuował dalej uzgadniania w celu doprowadzenia do osiągnięcia konsensusu i zarazem zgodności
z przepisami kierowanego do uzgodnień projektu planu, lecz w dniu [...] maja 2003 roku przystąpił do realizacji następnego punktu procedury sporządzania planu, tj. do zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Do uzgodnienia projektu nie doszło także w terminie późniejszym
tj. do czasu uchwalenia w/w planu. Opisane powyżej udokumentowane okoliczności faktyczne pozwalały organowi nadzoru stwierdzić, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszono przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku
o zagospodarowaniu przestrzennym przez nie wykonanie uzgodnień
z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Naruszono także przepisy art. 18 ust. 2, a w szczególności zasadę kolejnego wykonywania zawartych w niej punktów procedury. Ponieważ zgodnie z przepisami art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy, stąd powody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto i Gmina S. zarzuciły błędną interpretację art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 139 z późn. zm.).
W ocenie skarżącej – nie uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. musi mieć charakter opinii, gdyż w innej sytuacji uprawnienia ustawowe kompetencji rady przeszłyby do kompetencji innych podmiotów, a Radzie, czy organowi wykonawczemu nie przysługuje prawo zaskarżania odmowy uzgodnień. W ocenie skarżącej przedstawiona interpretacja prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym powoduje, że to nie Rada Gminy ma decydować o kształcie ładu przestrzennego w gminie, a organy które odmówiły uzgodnień. Zdaniem skarżącej gminy brzmienie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 nie nakłada na burmistrza obowiązku pozytywnego uzgodnienia, gdyż uzgodnienia te mają na celu jedynie wskazanie wszelkich niebezpieczeństw mogących się ujawnić już po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, w toku prowadzonych inwestycji.
W konkluzji skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie aktu nadzoru.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.),
a pod rządami tej ustawy uchwalono zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr [...] z [...] października 2003r. Rady Miasta i Gminy S. – ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.
Ta swoboda gminy jest jednak ograniczana przepisami ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania (czy jego zmiana) jest uchwalany w wyniku stosowania sformalizowanej procedury określonej przepisami ustawy przewidzianej w art. 6 i art. 18 ustawy, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna odpowiadać określonym wymogom prawa materialnego. Między innymi art. 18 ust. 2 pkt 4 stanowi, że zarząd gminy uzgadnia projekt planu stosownie do jego zakresu z organami wymienionymi pod literami "a" do "g".
W niniejszej sprawie dwa organy nie uzgodniły zmiany projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.
a mianowicie:
- dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej właściwy w sprawie na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.) oraz art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. nr 115 poz. 1229 ze zm.) reprezentowany przez Inspektorat RZGW w B. oraz
- Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 11 ust. 2 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz.U. z 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm.).
W orzecznictwie sądowym przyjmowano, że uzgodnienie o którym mowa jest swoistego rodzaju oświadczeniem upoważnionego organu do uzgodnienia planu (vide wyrok NSA z 27 listopada 1997 r. sygn. II SA/Wr 357/97
– ONSA 1998 r. z 4 poz. 125).
Ponieważ charakter uzgodnień budził istotne wątpliwości prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwałą z dnia
2 grudnia 2002 r. pod sygn. OPS 8/02 podjął uchwałę, w której orzekł, że "stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4
lit "g" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.) podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.).
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono między innymi: "Wykładnia systemowa nakazuje poszukiwać rozwiązań, odnoszących się do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z konstytucyjnie i ustawowo wyznaczoną pozycją gminy w systemie ustrojowym państwa. Jeżeli gmina jest w zakresie realizowanych zadań publicznych samodzielna i wykonuje je stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, to uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, musi być traktowane jak ingerencja w sferę uprawnień gminy, a ponieważ ingerencja taka w administracji zdecentralizowanej może następować w formie nadzoru, to uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z organami administracji publicznej, w tym organami właściwymi w sprawach drogownictwa, traktować należy w kategoriach uprawnień nadzorczych, bądź "quasi" nadzorczych, tych organów w stosunku do gminy".
W niniejszej sprawie nie występowała sytuacja kiedy to organ właściwy w sprawach drogownictwa nie uzgadniał zmiany planu lecz organ zajmujący się gospodarką wodną i ochroną dóbr kultury. Sytuacja jest jednak identyczna i uchwała odnosi się do wszystkich uzgodnień z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, którym przypisano cechy aktu nadzoru.
Omawiając charakter i sposób pojmowania i wykładni pojęcia "uzgodnienie" uchwała NSA w uzasadnieniu dalej wyjaśnia:
"Uzgadnianie projektu planu z organami, o których mowa w art. 18
ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma cechy aktu nadzoru. Jest bowiem aktem władczej ingerencji w proces sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesądza o możliwości uchwalenia planu miejscowego. Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanymi w powołanej wyżej regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe w istocie skuteczne uchwalenie planu. Jest to zatem środek o szczególnej roli w procesie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona prawnie określonych interesów ponadlokalnych. Jego funkcją jest prewencja, charakterystyczna dla aktów nadzoru prewencyjnego. Zarówno w rodzimej, jak i obcej literaturze przedmiotu pośród różnych środków (aktów) nadzoru nad samorządem terytorialnym wyróżnia się m.in. środki (akty) prewencyjne (zob. np. Z. Leoński: Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 3, Warszawa 2001, s. 169). Istotą tych środków jest to, iż dla niektórych działań gminy muszą uzyskać uprzednio zgodę innych organów (np. zbycie wartościowych dóbr kultury).
Uzgodnienie projektu planu z właściwym organem, mimo że zbliżone charakterem prawnym do środka nadzoru prewencyjnego nad gminą, w świetle polskiego ustawodawstwa samorządowego za taki nie może być wprost uznane. Stosownie bowiem do regulacji art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, w tym nad gminą są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. W zamkniętym katalogu organów nadzoru nie ma więc podmiotów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym niemniej ustawodawca wyposaża te inne podmioty w prawo stosowania w stosunku do gminy sporządzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego środka o charakterze aktu nadzoru. Jeżeli tak, to w ślad za tym winny iść te wszystkie możliwości obrony uprawnień gminy, które związane są ze środkami stosowanymi przez organy nadzoru.
Niezależnie zatem, czy uzgodnienie projektu planu miejscowego
z organami wymienionymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzna się za środek nadzoru prewencyjnego, tyle że stosowany przez organy administracji publicznej, które nie są organami nadzoru nad samorządem terytorialnym w rozumieniu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, czy też uzgodnienie takie uzna się za akt władczej ingerencji w sferę samodzielnej działalności planistycznej gminy jedynie o cechach aktu nadzoru prewencyjnego, trzeba skonstatować, że jest to akt władczej ingerencji w sferę działalności gminy, i jako taki nie może pozostać poza sądową kontrolą. Pozostawienie takich aktów poza sądową kontrolą dawałoby organom uzgadniającym możliwości nieograniczonej ingerencji w realizację zadań publicznych, w tym zadań w zakresie planowania przestrzennego, bez możliwości obrony gminy przed ingerencją nadmierną lub pozbawioną podstaw prawnych. W tej sytuacji uprawniona jest wykładania przepisów art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z jej art. 98 ust. 1, prowadząca do wniosku, że pod pojęciem uzgodnień, o których mowa w tych przepisach, należy rozumieć nie tylko uzgodnienia z organami nadzoru nad samorządem terytorialnym, wskazanymi w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, ale również uzgodnienia dokonywane z innymi podmiotami w ramach realizacji zadań publicznych przez gminę, o ile noszą cechy aktów nadzoru, a do takich należą m.in. uzgodnienia dokonywane w procesie planistycznym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Każda bowiem władcza ingerencja w sferę zadań zdecentralizowanych na rzecz samorządu terytorialnego, znajdować winna ochronę sądową.
Wykładania taka znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego, a zwłaszcza gminy jako jego podstawowej jednostki (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnie gwarantowanej – znajdującej także podstawę w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (art. 11) – zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Innymi słowy sądowa ochrona samodzielności gminy w demokratycznym państwie prawa, decentralizującym istotną część zadań publicznych na samorząd terytorialny, w tym przede wszystkim na gminę (art. 16 ust. 2 w związku z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), nie może podlegać wykładni ścieśniającej, a wręcz przeciwnie, w razie wątpliwości co do możliwości obrony interesów jednostek samorządu terytorialnego przed ingerencją w jej ustawowo kształtowany zakres działania, należy je interpretować na rzecz dopuszczalności drogi sądowej w tym zakresie."
Wprawdzie z mocy art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153
poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem
1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego, rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1 cytowanej ustawy to Sąd orzekający w sprawie w pełni akceptuje poglądy cytowane w uchwale NSA z 2 grudnia 2002 r. OPS 8/02
i uważa, że skarżąca Gmina S. winna w postępowaniu sądowym kwestionować odmowę uzgodnień, gdyż rozpoznawanie powodów odmowy uzgodnień w sprawie ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wykracza poza istotę sprawy.
Wbrew poglądom skargi słowo "uzgadniać" – uzgodnić, w słowniku języka polskiego oznacza "czynić zgodnym z czymś, doprowadzać do braku rozbieżności". Zakładając racjonalność ustawodawcy należy stwierdzić, że formułując przepis w ten sposób, że "Zarząd uzgadnia projekt planu" miał on na myśli uzgodnienie w sensie akceptacji projektu planu, gdyż odmowa uzgodnienia nie mieści się pod pojęciem "uzgodnienia".
Ponieważ brak jest regulacji prawnej wyjaśniającej tryb postępowania w sytuacji odmowy uzgodnienia, zasadnym jest wykładnia przepisu w cytowanej szeroko uchwale, która wskazuje w sposób logiczny
i umotywowany sposób postępowania w przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu. Ponieważ do uchwalenia planu doszło bez uzgodnienia dwóch wskazanych wyżej organów, należy podzielić argumentację Wojewody zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.
W powyższych okolicznościach na zasadzie art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ G. Radzicka /-/ A. Łaskarzewska
DS