II SA/Po 409/22

II SA/Po 409/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 15 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 24 marca 2022 r., nr [...]
Uzasadnienie
Dnia 3 marca 2022 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (zwanego dalej "MGOPS") wpłynął wniosek M. L. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną tj. A. L. – [...] dzieckiem, dla którego wnioskodawczyni oraz jej mąż – Ł. L. są rodzicami zastępczymi. Do wniosku dołączono kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 4 lutego 2022 r. o uznaniu dziecka za osobę niepełnosprawną od urodzenia. Orzeczenie to zostało sprostowane co do zakresu wymagań opiekuńczych. Do wniosku dołączono także dwa orzeczenia sądowe tj. postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 23 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III RC [...] w którym umorzono postępowanie w sprawie o alimenty przeciwko A. W. (matki dziecka) oraz postanowienie tego samego sądu z dnia 4 października 2021 r. o sygn. akt III Nsm [...] w przedmiocie zezwolenia opiekunowi prawnemu Ł. W. – wnioskodawczyni do dokonania zmiany jego imienia i nazwiska w ten sposób, że po zmianie będzie się nazywać A. L.. (ur. w 2018 r.). W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie Sądu Rejonowego w K., że wnioskodawczyni została ustanowiona opiekunem prawnym Ł. W. vel A. L., syna A. W.. Jak wskazała wnioskodawczyni, A. W. zmarła we wrześniu 2021 r., a ojciec A. L. jest nieznany. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III Nsm [...] Sąd Rejonowy w K. pozbawił A. W. władzy rodzicielskiej nad Ł. W..
Wnioskodawczyni oświadczyła, że jest żoną rolnika i z uwagi na sprawowaną opiekę nad dzieckiem – A. L., nie może kontynuować pracy w gospodarstwie.
Decyzją z dnia 24 marca 2022 r., nr [...] Dyrektor MGOPS (zwany także "organem I instancji") odmówił wnioskodawczyni świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na fakt, że A. L. został umieszczony w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor MGOPS wskazał, że wnioskodawczyni oraz jej mąż opiekują się A. L.. Są dla niego rodziną zastępczą, a małoletni A. L., co wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, wymaga opieki z uwagi na jego chorobę. Dyrektor MGOPS zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni oraz jej mąż są niezawodową i niespokrewnioną rodziną zastępczą dla A. L.. Nie zachodzi więc żaden stosunek z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej "u.ś.r."). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje rodzinie zastępczej, która jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki.
Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji zachowując termin ustawowy. Wnioskodawczyni jeszcze raz wyjaśniła, że mama A. L. nie żyje, a jego ojciec jest nieznany. Chłopiec od urodzenia pozostaje w jej rodzinie, a ona wraz z mężem są dla niego niezawodową rodziną zastępczą.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje rodzinie zastępczej spokrewnionej z osobą wymagającej opieki. Wnioskodawczyni i jej mąż nie są taką rodziną. Przepisy prawa jasno wskazują kto może podjąć starania o świadczenie pielęgnacyjne. Wśród tych osób nie ma osób niespokrewnionych, takich jak wnioskodawczyni.
Kolegium wyartykułowało konieczność istnienia obowiązku alimentacyjnego, który jest podstawową relacją tworzącą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami prawnorodzinnymi, tylko istnienie stosunku alimentacyjnego, jaki zachodzi pomiędzy osobami spokrewnionymi może otwierać drogę, na gruncie u.ś.r. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Konstatacje SKO [...] potwierdził wielokrotnie w swoim utrwalonym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny.
Kolegium nie poprzestało tylko na wykładni językowej, ale także poparło ją wykładnią systemową oraz funkcjonalną. Szczególne relacje rodzinne są podstawą do nawiązania stosunku opiekuńczego, z którego istnieniem ustawodawca wiąże prawo do świadczenia. Ono zaś jest przyznawane tym, którzy podejmując się opieki rezygnują z zatrudnienia, aby sami nie popadli w niedostatek. Prokonstytucyjna wykładnia prawa nie może prowadzić do rozszerzenia katalogu osób uprawnionych do świadczenia.
Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:
1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżąca jako rodzina zastępcza niespokrewniona nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie, iż osoba wymagająca opieki de facto jest sierotą, nie posiadającą rodziców biologicznych.
Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz obciążenie kosztami postępowania organu administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jako rodzina zastępcza niespokrewniona wykonuje te same czynności opiekuńcze co rodzina spokrewniona. A. L. jest pozbawioną opieki sierotą. Prowadząc postępowanie organ administracji publicznej winien budzić zaufanie do organów władzy publicznej.
Różnica między rodzinami zastępczymi (spokrewnioną a niespokrewnioną) jest taka, że rodzina spokrewniona otrzymuje wynagrodzenie. Tego wynagrodzenia nie ma dla rodziny niespokrewnionej.
W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO [...], w której utrzymano w mocy decyzję Dyrektora MGOPS w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad małoletnim A. L., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami, dla którego Skarżąca i jej mąż są rodziną zastępczą niespokrewnioną. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.ś.r. W pierwszej kolejności należy ustalić co następuje. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Istotą świadczenia, które wynika z zacytowanego przepisu jest opieka, jaka jest sprawowana na osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym tudzież orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami lekarskimi, a w związku z tym dochodzi do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ewentualnie intencjonalnie nie podejmuje się aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że A. L. posiada orzeczenie o niepełnosprawności istniejącej od urodzenia. W orzeczeniu uzupełniającym przedstawiono wskazania lekarskie, z których wynika, że A. L. wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Takie orzeczenie kwalifikuje potencjalnego opiekuna do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Jeżeli chodzi o osobę opiekuna, ustawodawca wyraźnie wskazał kto jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Są to matka albo ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną lub inną osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r.o.") spoczywa obowiązek alimentacyjny.
Należy zwrócić uwagę, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymienia się osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki. Jedynym wyjątkiem jest opiekun faktyczny dziecka, którego w myśl art. 3 pkt 14 u.ś.r. definiuję się jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tylko w tym przypadku nie jest wymagane, aby istniał jakikolwiek stopień pokrewieństwa. Rację mają zatem organy administracji publicznej rozstrzygające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy), że istnienie obowiązku alimentacyjnego skorelowanego z istnieniem pokrewieństwa jest podstawą żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy zaznaczyć, że relacja pomiędzy Skarżącą a A. L. nie wpisuje się (póki co) w żadną z tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. Skarżąca nie jest matką A. L.. Jego matka – A. W. zmarła w dniu [...] września 2021 r. Jego biologiczny ojciec jest nieznany.
Skarżąca nie jest opiekunem faktycznym, ponieważ nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić.
Skarżąca nie jest także osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżąca wraz z mężem jest niespokrewnioną rodziną zastępczą dla A. L., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 23 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III RC [...]. Skarżąca i jej mąż nie są jednak w żaden sposób spokrewnieni z A. L.. A. L. "nie pochodzi" od swoich rodziców zastępczych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Osoby będące niespokrewnioną rodziną zastępczą zostały wykluczone z grona uprawnionych do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 954/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Omawiając kwestię różnic pomiędzy rodziną zastępczą spokrewnioną i niespokrewnioną, Sąd w składzie orzekającym wyraża już w tym momencie dezaprobatę dla poglądu orzecznictwa, które przywołała Skarżąca w uzasadnieniu skargi. Istnieje bowiem pogląd, jakoby nie było różnicy pomiędzy rodziną zastępczą spokrewnioną i niespokrewnioną w zakresie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Przez sam fakt sprawowania opieki nad osobą nieletnią, rodzic zastępczy miałby być osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podziela tego poglądu. Po pierwsze, należy zauważyć, że ustawodawca w nazwie omawianej regulacji wyraźnie nawiązuje do relacji rodzinnych (tj. ustawa o świadczeniach rodzinnych). Sąd nie ma najmniejszych wątpliwości, że Skarżąca, jej mąż oraz A. L. stanowią rodzinę w ujęciu społecznym, psychologicznym, ale nie są rodziną w znaczeniu prawnym. Rodziną w myśl art. 3 pkt 16 u.ś.r. są małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Ustawodawca wyraźnie dedykuje świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne osobom, które są ze sobą spokrewnione, poza omówionym już wyjątkiem, zgodnie z którym opiekun faktyczny dziecka (osoba niekoniecznie spokrewniona) występuje z wnioskiem o przysposobienie dziecka (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 173/18, dostępny w CBOSA). Już w tym względzie uwidacznia się różnica postrzegania rodzin zastępczych. Gdyby było tak jak twierdzi Skarżąca, w dość łatwy sposób mogłoby dochodzić do nadużyć na polu przyznawania świadczeń z uwagi na bycie rodziną zastępczą dla dowolnej liczby dzieci. Linia orzecznicza przeciwna tej, z którą Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się wyraża pogląd, w myśl którego nie można przy tym zrównywać uprawnień rodziny zastępczej niezawodowej i niespokrewnionej z rodziną zastępczą spokrewnioną, przy zastosowaniu konstytucyjnej zasady równości (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 918/20, dostępny w CBOSA). Zauważyć bowiem należy, że art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był już wcześniej przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Argumentacja Skarżącej o braku różnic pomiędzy spokrewnioną a niespokrewnioną rodziną zastępczą jest zatem niezasadna.
Wreszcie, Skarżąca nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca nie jest spokrewniona w żaden sposób z A. L.. Pokrewieństwo zostało zdefiniowane w art. 617 § 1 k.r.o. Powołany przepis stanowi: "Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej". Jak wskazał ustawodawca, pokrewieństwo zachodzi wówczas gdy dwie osoby mają wspólnego przodka albo jedna pochodzi od drugiej. Z relacji Skarżącej wynika niespornie, że stosunku pokrewieństwa pomiędzy nią a A. L. nie ma.
Nie istnieje zatem żadna relacja z art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., która prowadziłaby do powstania uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest ściśle skorelowane z obowiązkiem alimentacyjnym. Potwierdzeniem tej tezy jest ugruntowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie orzekając w materii świadczeń rodzinnych podkreślił, że mogą one przysługiwać tylko tym osobom, które stanowią rodzinę w ujęciu prawnym, gdyż to powoduje istnienie obowiązku alimentacyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "W związku z niniejszą sprawą należy przypomnieć, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym dotyczącym rozpoznawanej skargi konstytucyjnej, zależało od spełnienia - łącznie - następujących warunków: (...) istnienia stosunku alimentacyjnego między osobą ubiegającą się o świadczenie i osobą wymagającą opieki (por. art. 128-1441 k.r.o.), przy czym przepisy ustawy o świadczeniach przewidywały, że świadczenie pielęgnacyjne mogło przysługiwać matce, ojcu, innym osobom, na których ciążył obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach; definicja opiekuna faktycznego zawarta była w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach) lub osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciążył obowiązek alimentacyjny - w tym ostatnim wypadku tylko wtedy, gdy nie było osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach)." [wyrok TK z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy – A" 2014, z. 10]. W innym orzeczeniu, Trybunał Konstytucyjny przyjął tożsame stanowisko. "Subsydiarność pomocy udzielanej przez państwo osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny oznacza, że wsparcie – z istoty rzeczy – ma charakter uzupełniający." (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy – A" 2014, z. 9, zob. także wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy – A" 2008, z. 6). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istnienie pokrewieństwa rodzi ze sobą obowiązek alimentacyjny, a ten natomiast, na gruncie u.ś.r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozważania mogłyby zatem prowadzić do wniosku, że Skarżącej nie przysługuje i nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym co do zasady zgadza się z tym twierdzeniem, jednakże należy zwrócić uwagę na uchybienia ze strony organów administracji publicznej, które czynią zapadłe rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesnymi.
Bezsporne jest bowiem to, że Skarżąca wraz z mężem są rodzicami zastępczymi, niespokrewnionymi z A. L.. W oświadczeniu z dnia 4 marca 2022 r. Skarżąca wskazała, że proces adopcji A. L. nie rozpoczął się z uwagi na przeciwskazania lekarskie wynikające ze stanu zdrowia dziecka. Skarżąca sugeruje zatem pełną gotowość oraz wolę adoptowania A. L.. Tylko przeszkody niezależne od niej i w zasadzie niezależne od nikogo uniemożliwiają to. Sąd dostrzega rzeczoną gotowość, wolę, a także miłość, jaką obdarza dziecko będące pod opieką jej i jej męża. W tej sytuacji organy administracji publicznej, w myśl zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa powinny poinstruować Skarżącą, że działania zmierzające do adopcji dziecka mogą umożliwić jej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro istnieją przeciwskazania, organy powinny np. zawiesić postępowanie administracyjne do momentu, w którym Skarżąca przedstawi im dowód w postaci złożonego wniosku adopcyjnego. W tej sytuacji Skarżąca stałaby się opiekunem faktycznym dziecka, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. To zaś by oznaczało, że Skarżąca mogłaby skutecznie ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Tymczasem, postawa Dyrektora MGOPS oraz SKO [...] zaprzeczyła zasadzie z art. 8 § 1 k.p.a., co więcej zaprzeczyła zasadzie dobrej administracji, którą należy zrekonstruować z wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej. Organy w zasadzie nie dały szansy Skarżącej wykazania jej prawa. Nie jest przecież tak, że Skarżąca nigdy nie będzie mogła adoptować A. L.. Tymczasowe przeszkody nie oznaczają niemożności przezwyciężenia ich.
Jeżeli Skarżąca skutecznie złoży wniosek o przysposobienie A. L., stanie się opiekunem faktycznym dziecka, a wtedy będzie uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Gdy sąd rodzinny wyda prawomocne orzeczenie o przysposobieniu, Skarżąca stanie się dla A. L. osobą odpowiadającą matce biologicznej, ze wszystkimi tego konsekwencjami, co wynika z art. 121 § 1 k.r.o. Powołany przepis stanowi: "Przez przysposobienie powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek, jak między rodzicami a dziećmi". Po przysposobieniu dziecka, względy biologiczne przestają mieć jakiekolwiek znaczenie na gruncie przepisów u.ś.r. Wobec przysposobienia powstanie następnie obowiązek alimentacyjny, z którym, jak wskazano powyżej, skorelowane jest świadczenie pielęgnacyjne. "Jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności." (art. 131 § 1 k.r.o.).
Organy administracji publicznej tj. Dyrektor MGOPS oraz SKO [...] dopuściły się naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu, w którym uzasadnione jest uchylenie obu decyzji. Sąd zwraca uwagę na to, czego nikt nie zauważył – decyzja organu I instancji nie była podpisana. To, w myśl orzecznictwa, kwalifikuje taką decyzję do stwierdzenia nieważności, gdyż nie można wówczas mówić o decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2572/19, dostępny w CBOSA). Sąd jedynie domyśla się, że niepodpisany egzemplarz znajdujący się w aktach sprawy jest wyjątkiem tj. Skarżąca otrzymała egzemplarz podpisany. Z tego względu Sąd nie czyni organom zarzutów nieważności, jednakże zwraca ich uwagę, aby każdy dokument będący substratem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a także przedmiotem korespondencji był podsiany. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Pozostawienie w aktach sprawy egzemplarza decyzji (odpisu, kopii decyzji, czy też jej projektu) bez podpisu - w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania oryginału decyzji - nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji (czy też o jej nieistnieniu)." [wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3162/18, dostępny w CBOSA].
Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę organów, że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Organy uznały, że skoro Skarżąca nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną, świadczenie nie przysługuje. Jest to błędne założenie. Po pierwsze organy mają obowiązek ustalić, czy wnioskodawca sprawuje opiekę nad osobą wymagającą jej, a po drugie – byłaby to dogodna okazja, aby zweryfikować, czy Skarżąca planuje złożyć wniosek o przysposobienie. Zaniechanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego narusza przepisy u.ś.r., ale także art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Kończąc i podsumowując zarazem, należy stwierdzić, że osoby będące niespokrewnioną rodziną zastępczą zostały wykluczone z grona uprawnionych do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli nie uda się skutecznie złożyć wniosku o adopcję, a w związku z tym Skarżąca i jej mąż nie staną się osobami przysposabiającymi, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie jej przysługiwało.
Świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło zostać przyznane, kiedy Skarżąca skutecznie złoży wniosek o przysposobienie A. L.. Organy administracji publicznej powinny dać szansę Skarżącej wykazania tego. Czas, jaki upływa na przezwyciężenie przeciwskazań adopcyjnych zapewne będzie wymagało zawieszenia postępowania administracyjnego, dlatego należy poważnie rozważyć zastosowanie tejże instytucji prawnej.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uwzględnił jedynie drugi z nich, jednakże częściowo. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. miało miejsce tylko w tym zakresie, że poprzez zaniechanie organów administracji publicznej co do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie ustalono, czy Skarżąca złoży wniosek o adopcję A. L., a także nie ustalono, czy Skarżąca faktycznie zajmuje się dzieckiem i przez to nie może podjąć pracy albo z tego właśnie względu zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Fakt bycia sierotą nie jest podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. Tak jak wskazano w uzasadnieniu niniejszego wyroku, niespokrewniona rodzina zastępcza nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ to jest skorelowane z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny dotyczy wyłącznie osób spokrewnionych, chyba że nastąpiło skuteczne przysposobienie.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, mimo niezasadności większości jej zarzutów. Dodatkowo, kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd znalazł podstawy, które dyskwalifikują obie decyzje. Doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Dyrektor MGOPS przeprowadzi wywiad środowiskowy na okoliczność tego, czy Skarżąca opiekuje się małoletnim A. L. i czy w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej tudzież w związku z tą opieką zrezygnowała z zatrudnienia. Ponadto organ pouczy ją, że tylko skuteczne złożenie wniosku o przysposobienie dziecka może stanowić podstawę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli Skarżąca w odpowiedzi na pouczenie stwierdzi, że z przyczyn medycznych czasowo nie może złożyć takiego wniosku, Dyrektor MGOPS zawiesi postępowanie administracyjne i będzie oczekiwać na przedłożenie takiego wniosku.