II SA/Po 404/25

II SA/Po 404/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OZ 663/25 - Postanowienie NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 400
art. 14
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
Dz.U. 2025 poz 365
art. 18
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Grupy Obywateli Inicjatorów Referendum - B. J., J. K., J. P., A. J., Z. K., M. S., B. K., I. M., R. P., R. N. na postanowienie Inne z dnia 13 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] Inne z dnia 13 maja 2025 r., na podstawie art. 24 w związku z art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 472, dalej również jako: "ustawa"), odrzucono wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta Gminy przed upływem kadencji, złożony do Inne w dniu 29 kwietnia 2025 r. przez G. O., z powodu stwierdzenia nie nadającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum.
W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu 28 lutego 2025 r. grupa 10 obywateli - Inicjatorów Referendum (dane osobowe oraz adresy w aktach sprawy), reprezentowana przez powołanego przez Inicjatorów na Pełnomocnika R. N., powiadomiła Inne o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji. W tym samym dniu o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w przedmiotowej sprawie Pełnomocnik Inicjatora powiadomił również Burmistrza Miasta i Gminy - do przedłożonego powiadomienia załączono egzemplarz opatrzony pieczęcią Sekretariatu Burmistrza. Inne niezwłocznie po otrzymaniu przedmiotowego powiadomienia dokonał sprawdzenia w Centralnym Rejestrze Wyborców prawa 10 osób wchodzących w skład G. O., w tym ustanowionego Pełnomocnika, do wybierania Rady Miejskiej i stwierdził, że wszyscy członkowie grupy inicjatywnej, w tym Pełnomocnik, na dzień złożenia powiadomienia spełnili warunek wskazany w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pełnomocnik Inicjatora referendum otrzymał od Inne potwierdzenie złożenia powiadomienia, zgodnie z art. 12 ust. 3 i ust. 6 ustawy.
W dniu 29 kwietnia 2025 r. inicjator referendum reprezentowany przez Pełnomocnika R. N. przekazał Inne wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji. Wraz z wnioskiem została złożona informacja o spełnieniu obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy.
Do wniosku inicjatora, zgodnie z wymogiem art. 22 ust. 2 ustawy zostało dołączonych 431 kart, o których mowa w art. 14 ust. 2 ww. ustawy, na których zadeklarowano 3964 podpisy poparcia mieszkańców dla inicjatywy przeprowadzenia referendum. Wniosek został podpisany prawidłowo przez pełnomocnika grupy obywateli – Inicjatorów Referendum, która wystąpiła z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Zgodnie z pismem Sekretarza Miasta i Gminy znak [...] z dnia 07 marca 2025r., przekazanego do wiadomości Inne, zwyczajowo przyjętym sposobem podania informacji, ogłoszeń, obwieszczeń do publicznej wiadomości na terenie Miasta i Gminy W. jest zamieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacja Inicjatora Referendum została podana do publicznej wiadomości mieszkańców we wskazany w powyższym piśmie sposób oraz, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Inicjatora zawartym w przedmiotowym wniosku, rozplakatowana na istniejących tablicach informacyjnych wszystkich sołectw i opublikowano na prowadzonym przez Inicjatora profilu w serwisie internetowym poświęconym inicjatywie referendalnej.
Inne stwierdził, że Inicjator Referendum dotrzymał terminu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy oraz spełnił obowiązek powiadomienia mieszkańców o przedmiocie zamierzonego referendum wraz z uzasadnieniem. Inne dokonał również ponownego sprawdzenia w Centralnym Rejestrze Wyborców prawa 10 osób wchodzących w skład G. O., w tym ustanowionego pełnomocnika, do wybierania Rady Miejskiej Na dzień złożenia wniosku wszyscy członkowie grupy inicjatywnej, w tym Pełnomocnik spełnili warunek wskazany w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym.
Po złożeniu przedmiotowego wniosku przystąpiono do oceny jego prawidłowości, zgodnie z wymogami art. 22 ustawy oraz uchwałą nr [...] Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2021r. poz.586 ze zm.). Jak ustalono, na koniec kwartału poprzedzającego złożenie powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji, tj. na dzień 31 grudnia 2024 r., łączna liczba wyborców ujętych w Centralnym Rejestrze Wyborców w stałych obwodach głosowania na terenie gminy W. wyniosła 35704 wyborców, w tym: liczba wyborców ujętych w Centralnym Rejestrze Wyborców w stałym obwodzie głosowania na terenie gminy W. z urzędu (na podstawie adresu stałego zameldowania) - 35 522 wyborców, liczba wyborców ujętych w Centralnym Rejestrze Wyborców w stałym obwodzie głosowania na terenie gminy W. na wniosek - 182 wyborców.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy, referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. W związku z powyższym uwzględniając jak już wskazano powyżej, że łączna liczba wyborców ujętych w Centralnym Rejestrze Wyborców w stałych obwodach głosowania na terenie gminy W. na dzień 31 grudnia 2024 r. wyniosła 35704 wyborców, a więc 10% liczby 35704 stanowi liczba 3570,4 wyborców. Inicjator referendum miał więc obowiązek zebrać 3570 podpisów poparcia dla inicjatywy referendalnej prawidłowo złożonych przez mieszkańców gminy W. posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej gminy.
Czynności weryfikacyjne zostały dokonane przez upoważnionych pracowników Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w K. w Centralnym Rejestrze Wyborców oraz systemie Źródło za pośrednictwem aplikacji Poparcie.
Dokonując weryfikacji złożonych podpisów, wpisywano do systemu każdy wskazany numer PESEL, włącznie z numerami PESEL niepełnymi (mniej niż 11 cyfr) oraz niedokładnie wpisanymi (poprawiane, nadpisane cyfry, nieczytelne) - celem ustalenia poprawności danych każdego obywatela popierającego inicjatywę referendalną. Wskazane systemy nie miały jedynie możliwości sprawdzenia wzoru podpisu osoby udzielającej poparcia.
Weryfikacja podpisów poparcia dla przedmiotowej inicjatywy referendalnej została dokonana na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy oraz pkt. 15 ww. wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. W wyniku dokonanej weryfikacji podpisów poparcia złożonych pod wnioskiem Inicjatora o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji stwierdzono, iż na 431 kartach przedłożonych przez inicjatora referendum widnieje 3949 podpisów mieszkańców, którzy udzielili poparcia inicjatywie referendalnej, z których 2961 zostało złożonych prawidłowo, natomiast 988 zostało złożonych wadliwie oraz zakwestionowanych z powodu co najmniej jednej wady: brak podpisu wyborcy - 1 osoba, brak nazwiska, imienia wyborcy - 9 osób, inne nazwisko, imię wyborcy - 17 osób, nieczytelne, niepełne nazwisko, imię wyborcy - 11 osób, brak wypełnienia rubryki adresu wyborcy - 1 osoba, inny adres wyborcy - 403 osoby, niepełny lub nieczytelny adres wyborcy - 109 osób, błędny, niepełny lub nieczytelny PESEL wyborcy - 83 osoby, PESEL niezgodny z danymi osobowymi wyborcy - 2 osoby, nie znaleziono w rejestrze Centralny Rejestr Wyborców osoby wg. podanego nr PESEL - 12 osób, brak praw wyborczych - 3 osoby, brak praw wyborczych do właściwej rady - 224 osoby, data poparcia inna niż dopuszczalna lub brak daty poparcia - 21 osób, poparcie na złej karcie (formularz niezgodny z wymogami ustawy o referendum lokalnym) - 52 osoby, wielokrotny podpis tego samego wyborcy po uznaniu jednego podpisu jako prawidłowy - 40 osób.
Szczegółowy wykaz tych osób oraz stwierdzonych wad zawiera sporządzony wykaz kart oceny badania wykazu podpisów stanowiący załącznik do protokołu z dnia 12 maja 2025 r.
Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy komisarz wyborczy zwraca inicjatorowi referendum lub jego pełnomocnikowi wniosek zawierający uchybienia i wyznacza czternastodniowy termin do ich usunięcia. W myśl art. 22 ust. 5 ustawy przepisu art. 22 ust. 3 nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy. Z uwagi na to, że termin o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, upłynął w dniu złożenia przez Inicjatora wniosku o przeprowadzenie referendum, tj. w dniu 29 kwietnia 2025 r., wada wniosku polegająca na braku ustawowo wymaganej liczby podpisów poparcia mieszkańców stanowi wadę nieusuwalną.
Inne stwierdził, że ogólna liczba prawidłowo złożonych podpisów wyniosła 2961, liczba wadliwie złożonych podpisów wyniosła 988. Oznacza to, że złożony przez inicjatora referendum wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji wymagał złożenia 3570 podpisów poparcia. Po sprawdzeniu wszystkich 3949 podpisów widniejących na złożonych przez Inicjatora kartach, stwierdzono, że prawidłowo poparcia dla inicjatywy referendalnej udzieliło 2961 mieszkańców, natomiast jako wadliwie należało uznać pozostałe 988 podpisów.
Powyższa wada wniosku stanowi wadę nieusuwalną, zatem wniosek Inicjatora podlega odrzuceniu z powodu braku ustawowo wymaganej liczby podpisów mieszkańców Miasta i Gminy W..
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Grupa Obywateli Inicjatorów Referendum – B. J., J. K., J. P., A. J., Z. K., M. S., B. K., I. M., R. P., R. N..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. art. 14 ust. 4 ustawy przez wadliwe przyjęcie, że zakwestionowane przez Komisarza Wyborczego podpisy, na kartach poparcia nie spełniały wymogów określonych w tym przepisie oraz przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu skrajnie formalistycznego podejścia w ocenie prawidłowości złożonych podpisów,
2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy, poprzez utajnienie przez komisarza wyborczego przed inicjatorami referendum czynności związanych z weryfikacją kart poparcia,
3. art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 213 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem uczestnictwa inicjatorów referendum w czynnościach.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie postanowienia o przeprowadzeniu referendum.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w przypadku referendum lokalnego przeprowadzanego w innych sprawach do udziału w pracach komisji w charakterze obserwatora zaprasza się inicjatora referendum lub jego pełnomocnika, przy czym chodzi tu o komisję powołaną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ze swojego składu (art. 16 ust. 3 ustawy). Z kolei w art. 213 § 1 Kodeksu wyborczego, który stosuje się do referendum lokalnego na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym stanowi, że okręgowa komisja wyborcza bada listę kandydatów do Sejmu w obecności osoby zgłaszającej listę. Oznacza to, że inicjatorzy referendum lokalnego w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego mogą być obecni podczas badania przez Komisarza Wyborczego prawidłowości złożonych podpisów poparcia, czego nie mieli możliwości uczynić z uwagi na fakt, że Komisarz Wyborczy nie poinformował pełnomocnika grupy inicjatorów referendum o terminie i miejscu badania poprawności podpisów. Wiele ze stwierdzonych nieprawidłowości (zwłaszcza w zakresie nieczytelnych zapisów) można było na bieżąco wyjaśnić z udziałem przedstawicieli inicjatorów referendum. Zgodnie bowiem art. 22 ust. 6 ustawy, inicjator referendum lub jego pełnomocnik może w razie potrzeby, w tym z własnej inicjatywy, składać komisarzowi wyborczemu dodatkowe wyjaśnienia i przedstawiać dowody.
W skardze podniesiono, że Komisarz Wyborczy przyjął zbyt formalistyczne i rygorystyczne zasady weryfikacji danych zawartych na kartach poparcia. Analiza danych identyfikacyjnych osób, które złożyły swoje podpisy w celu udzielenia poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum była zbyt pobieżna i nie poparta wszechstronną weryfikacją osób udzielających poparcia, co skutkuje ograniczeniem praw członków wspólnoty samorządowej, a ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że błędy nie uniemożliwiające ustalenie, od kogo pochodzi poparcie, nie powinno tego poparcia dyskwalifikować, tym bardziej, że kwestia czytelności podpisu jest dalece ocenna, a okazane pełnomocnikowi podpisy (zdaniem komisarza nieczytelnych) na liście poparcia, z zachowaniem anonimowości, bez problemu dały się odczytać. Dodatkowo dwie osoby uznane za nieznane (nie znalezione w rejestrze Centralny Rejestr Wyborców osoby wg podanego numeru PESEL) są osobami znanymi bezpośrednio inicjatorom referendum, które na dzień udzielania poparcia były znane i "prawdziwe" w dniu składania tegoż poparcia. Były to osoby, na moment weryfikacji przez Komisarza Wyborczego, nie żyjące, a więc nie można ich wykluczać, tylko należy zweryfikować je w dacie składania podpisu.
Wykluczenie ponad 52 podpisów z uwagi na określenie, iż poparcie jest na złej karcie (formularz niezgodny z wymogami ustawy o referendum lokalnym) jest nieuzasadnione, gdyż zapis art. 14 ust. 4 stanowi, iż "Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne" - osoby zbierające podpisy jako wolontariusze drukując kartę służącą do zbierania podpisów po prostu wydrukowały ją w pionie, a nie w poziomie, jednakże każda osoba była informowana o przedmiocie referendum, o braku możliwości wycofania złożonego podpisu. Nikt z podpisujących nie kwestionował takiej sytuacji, a więc trudno kwestionować je jako błędne z uwagi na formalizację Komisarza Wyborczego. Każdy mieszkaniec doskonale wie, iż T. K. jest zawieszony w czynnościach, ponadto ma zakaz pełnienia swej funkcji oraz zakaz kontaktu z wszystkimi pracownikami Gminy W., oskarżonymi oraz świadkami występującymi w sprawie karnej prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. Takie kwestie były przedmiotem rozmów z każdym mieszkańcem, gdyż w większości zbierając podpisy działaliśmy na zasadzie "door-to- door".
W skardze podniesiono następnie, że Komisarz Wyborczy w uzasadnieniu swego postanowienia twierdzi, że weryfikacja podpisów została dokonana na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy o referendum oraz pkt 15 wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. Tymczasem z pkt 15 uchwały PKW nr [...] z dnia 24 maja 2021 r. wynika, że w przypadku braku daty udzielenia poparcia lub podania daty wcześniejszej niż data powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy - powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie - w naszym przypadku doszło do tak zwanych "[...] błędów".
Zdaniem skarżących podkreślenia również wymaga analiza określonej przez Komisarza Wyborczego grupy 224 osób, których Komisarz Wyborczy określił jako brak praw wyborczych do właściwej rady - nadmieniamy, że art. 14 ust. 4 ustawy określa, iż "Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania (...)". W Gminie W. z uwagi na pracę w Fabrykach V. , G. , G. czy innych będących w kooperacji z Fabryką V. mieszka na terenie Gminy W. - wynajmując mieszkania - płacąc w gminie W. podatki oraz opłaty z tytułu gospodarowania odpadami, a więc są też mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego, co jest konieczne i również niezbędne do uwzględnienia.
Biorąc pod uwagę oznaczone przez Komisarza Wyborczego "błędy" w ilościach łącznych, które kwestionujemy w całości czyli 646 podpisów - (a za "błędne" uznano 988; wskazując jednocześnie brak możliwość dokonania analizy każdego podpisu dokładnie z uwagi na ich ilość oraz czas naszego wniosku w kampanii prezydenckiej - w okresie I tury wyborów) i uznając je za prawidłowe oraz dodając uznane przez Komisarza Wyborczego 2961 podpisów oznacza, że uzyskano wymaganą ilość zebranych podpisów w ilości 3607 przy wymaganej 3570, z tych względów wnosimy jak w petitum skargi.
Odpowiadając na skargę Inne wyjaśnił, że na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.
Zapis art. 14 ust. 4 ustawy nie można interpretować w oderwaniu od art. 14 ust. 1 tejże ustawy, który stanowi, że inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie, oraz ód pozostałych norm prawnych dotyczących czynnego prawa wyborczego.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy w sprawach nieuregulowanych w przedmiotowej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 365, dalej również jako: "Kodeks"). W myśl art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma w przypadku wyborów do rady gminy - obywatel krajowy, obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem krajowym oraz obywatel zagraniczny, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Pojęcie adresu zamieszkania nie zostało zdefiniowane w ustawie o referendum lokalnym, zatem zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy w związku z aft. 5 ppkt 14 Kodeksu wyborczego przez adres zamieszkania należy rozumieć adres, pod którym dana osoba faktycznie stale zamieszkuje i pod tym adresem ujęta jest w Centralnym Rejestrze Wyborców w stałym obwodzie głosowania zgodnie z adresem zameldowania na pobyt stały albo adresem stałego zamieszkania.
Centralny Rejestr Wyborców (dalej jako: "CRW") potwierdza prawo wybierania (art. 18 § 2 Kodeksu wyborczego). Służy on do sprawdzania posiadania prawa wybierania lub prawa w referendum w związku z weryfikacją podpisów złożonych właściwemu organowi w związku z zamiarem przeprowadzenia referendum oraz realizacji innych zadań wynikających z ustawy o referendum lokalnym (art. 18 § 3 pkt 4 i 6 Kodeksu wyborczego). Zgodnie z art. 19 § 1 Kodeksu wyborczego w Centralnym Rejestrze Wyborców można być ujętym tylko w jednym stałym obwodzie głosowania. Zgodnie z art. 19 § 2-4 Kodeksu wyborczego w wyborcy zameldowani na pobyt stały na obszarze danej gminy są z urzędu ujmowani w części A CRW w stałym obwodzie głosowania właściwym dla adresu zameldowania na pobyt stały, natomiast wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały w tej gminie albo stale zamieszkujący na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres zameldowania na pobyt stały w tej gminie są ujmowani w CRW w stałym obwodzie głosowania właściwym dla adresu stałego zamieszkania, jeżeli złożą w tej sprawie wniosek do urzędu gminy właściwego dla miejsca zamieszkania.
Ponadto na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego Komisarz Wyborczy jest związany wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej. Zgodnie z pkt 15 wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2021r. poz. 586 ze zm.) stanowiących załącznik do Uchwały Nr 61/2021 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 maja 2021 r., badając spełnienie wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, komisarz wyborczy lub osoba przez niego upoważniona sprawdza, czy: imię i nazwisko podano w pełnym brzmieniu (a nie np. pierwszą literę imienia); wskazano adres zamieszkania (zgodny z adresem ujęcia w stałym obwodzie głosowania w Centralnym Rejestrze Wyborców) obejmujący: nazwę miejscowości (miasta, wsi, osady), nazwę ulicy, numer domu i numer mieszkania, a w miejscowościach, w których nie ma ulic - numer domu (posesji) i numer lokalu lub tylko numer domu w przypadku braku odrębnie numerowanych lokali. Podawanie kodu pocztowego nie jest konieczne. Podanie numeru lokalu dotyczy tylko budynków wielomieszkaniowych. Brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie. Za prawidłowo udzielone poparcie należy uznać, gdy zamiast wskazania pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce "Adres zamieszkania" osoba popierająca posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem tej nazwy, jeżeli inne dane dotyczące adresu zamieszkania (nazwa ulicy, nr domu, nr lokalu) zostały podane zgodnie z wymaganiami. Za prawidłowo udzielone poparcie uznaje się podpis obywatela, który zamiast dokładnego podania adresu zamieszkania w rubryce na to przeznaczonej postawił znak odnośnika do adresu wskazanego w pozycji umieszczonej bezpośrednio wyżej w wykazie podpisów, jeżeli osoby wymienione w tych pozycjach zamieszkują pod tym samym adresem; został podany numer ewidencyjny PESEL; brak wskazania tego numeru lub podanie wadliwego numeru powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie; została podana data udzielenia poparcia; brak wskazania daty udzielenia poparcia lub podanie daty wcześniejszej niż data powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie; obok danych umieszczono własnoręczny podpis obywatela; brak podpisu oznacza, że poparcie nie zostało udzielone. Zgodnie art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również: nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli; nazwę i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna.
Skarżący wskazuje ponadto, że "okazane pełnomocnikowi kilku podpisów (zdaniem Komisarza nieczytelne) na liście poparcia, z zachowaniem anonimowości, bez problemu dały się odczytać". Ustawa o referendum lokalnym ani wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie precyzują, że sam podpis złożony przez osobę udzielającą poparcia powinien być czytelny, zatem żaden podpis złożony w rubryce "Podpis osoby udzielającej poparcia" nie został z tego tytułu zakwestionowany w zaskarżonym postanowieniu.
Skarżący wskazuje również, że brak informacji o niemożności wycofania udzielonego poparcia dla inicjatywy referendalnej jest wynikiem wydruku części kart "w pionie, a nie w poziomie", "jednakże każda osoba była informowana o przedmiocie referendum, o braku możliwości wycofania złożonego podpisu". Informacje, które powinny znaleźć się na kartach, na których zbierane są podpisy poparcia dla inicjatywy referendalnej, zostały precyzyjnie i jednoznacznie określone w art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, ustawodawca nie dopuszcza bowiem dobrowolności w tym zakresie. To do Inicjatora Referendum należy dochowanie należytej staranności w sporządzeniu i powielaniu kart, na których są zbierane podpisy poparcia dla podjętej przez niego inicjatywy. Osoba składająca podpis poparcia dla inicjatywy przeprowadzenia referendum nie ma obowiązku znajomości przepisów ustawy o referendum lokalnym, w tym wymogów dotyczących prawidłowego sporządzania kart do zbierania podpisów poparcia oraz informacji o niemożności wycofania poparcia. Obowiązek zawarcia w treści karty informacji wskazanych w przepisie ustawy spoczywa na Inicjatorze Referendum. Badanie kart z podpisami poparcia dla inicjatywy referendalnej w zakresie zgodności z art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym zostało przeprowadzone zgodnie z pkt 12 oraz 13 wytycznych i wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. Na marginesie należy również zauważyć, że na kartach skopiowanych w pionie pozostawało wystarczająco dużo miejsca na przedmiotową informację, zatem gdyby były kopiowane prawidłowo, zawierałyby zapis o niemożności wycofania poparcia.
Odnosząc się do zarzutu uznania za złożone wadliwie podpisów z błędnie określoną datą poparcia, należy ponownie wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, Inicjator referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie w terminie 60 dni od dnia powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Wskazanie przez osobę udzielającą poparcia innej daty niż wskazana w powołanym wyżej przepisie, stanowi wadę udzielonego poparcia. Komisarz Wyborczy nie posiada uprawnień do interpretacji i domniemań dotyczących przyczyn wskazania danej daty przez osobę udzielającą poparcia.
W dalszej części Komisarz zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2017 r. II OPS 2/17, Baza CBOSA, w tezie której stwierdzono, że poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, potwierdzonych własnoręcznym podpisem. W przedmiotowej Uchwale wskazano, że przepis art. 14 ust. 4 ww. ustawy nie stanowi podstawy normatywnej do wartościowania danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum i przyjęcia, że jedne dane są obligatoryjne drugie zaś uzupełniające W uchwale tej podniesiono również, że przy weryfikacji podpisów pod wnioskiem mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie jest konieczne sięganie do danych zawartych w ewidencji ludności, ale wystarczy oparcie się na rejestrze wyborców. Oba rejestry (wyborców i ludności) - prowadzone obecnie w formie informatycznej - są ze sobą sprzężone w taki sposób, że określone dane osobowe (identyfikacyjne, meldunkowe) z ewidencji ludności są automatycznie przekazywane do rejestru wyborców. W zakresie istotnym dla wyznaczenia kręgu osób stale zamieszkujących na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (zameldowanych na pobyt stały) rejestr wyborców w pełni odzwierciedla zatem dane wynikające z ewidencji ludności. Ponadto za zasadnością odniesienia się przy weryfikacji poparcia inicjatywy referendalnej do danych wynikających z rejestru wyborców przemawia również funkcja i cel tego rejestru. Rejestr ten ma bowiem służyć celom wyborczym, czyli ma potwierdzać posiadanie czynnego i biernego prawa wyborczego.
Odnosząc się do zarzutu Inicjatora Referendum dotyczącego wskazania przez Inne braku możliwości dokonania analizy każdego podpisu "z uwagi na ich ilość oraz czas naszego wniosku w kampanii prezydenckiej - w okresie I tury wyborów" należy wskazać, że badanie podpisów poparcia dla inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji zostało przeprowadzone na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa, w sposób wskazany w zaskarżonym postanowieniu. Terminy realizacji zadań Komisarza Wyborczego oraz Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w K., związanych z zarządzonymi wyborami ogólnokrajowymi oraz wyborami i referendami w toku kadencji bardzo często nakładają się na siebie, zatem nie jest sytuacją wyjątkową ich realizacja w tym samym czasie, do czego zarówno Komisarz jak i Delegatura są organizacyjnie przygotowani - o czym kilkukrotnie informowano Pełnomocnika Inicjatora Referendum. Z uwagi na konieczność sprawnej i prawidłowej realizacji badania przedmiotowych podpisów Inne upoważnił do tych czynności zarówno Dyrektora, jak i wszystkich pracowników Delegatury KBW w [...], czyli łącznie 9 osób. Ponadto na wniosek Pełnomocnika Inicjatora Referendum w dniu 20 maja 2025r. w godzinach 10.00 -1 1.58 w siedzibie Delegatury została udostępniona Inicjatorowi dokumentacja dot. sprawdzania podpisów poparcia dla inicjatywy referendalnej.
Odpowiadając na zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 22 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym oraz naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 213 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie. Udział inicjatora referendum lub jego pełnomocnika w charakterze obserwatora komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego, odpowiada przepisom ustawy, został uregulowany w art. 16 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy. Czynności Komisarza Wyborczego w zakresie badania wniosku Inicjatora zostały uregulowane w art. 22 ww. ustawy, w którym ustawodawca nie wskazał obowiązku informowania z urzędu inicjatora referendum o terminie i miejscu badania ww. wniosku ani charakteru w jakim miałby on w tych czynnościach uczestniczyć. Przepis ustawy nie odsyła również w tym zakresie do art. 16 ust. 3 ww. ustawy. Również powoływane wyżej wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie wskazują powyższego obowiązku.
Wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego składany jest właściwemu komisarzowi wyborczemu (art. 22 ust. l ustawy o referendum lokalnym), natomiast wniosek mieszkańców przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie innej niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego składany jest przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi (art. 15 ust. l ww. ustawy). Zatem sam fakt odmiennego uregulowania udziału inicjatora referendum lub jego pełnomocnika w czynnościach wykonywanych przez różne podmioty, nie stanowi podstawy do uznania, że kwestia udziału inicjatora referendum lub jego pełnomocnika w czynnościach został w pełni uregulowany w przepisach ustawy o referendum lokalnym i art. 1 ust. 2 ww. ustawy nie ma zastosowania w tym zakresie.
Powołany w skardze art. 213 § 1 Kodeksu wyborczego nie dotyczy zadań wykonywanych przez komisarza wyborczego, ale zadań okręgowej komisji wyborczej powoływanej przez Państwową Komisję Wyborczą do przeprowadzenia wyborów wskazanych w Kodeksie wyborczym.
Inne przyjmując wniosek Inicjatora o przeprowadzenie referendum gminnego w dniu 29 kwietnia 2025 r., poinformował ustnie Pełnomocnika Inicjatora Referendum o miejscu, dacie i godzinie sprawdzania podpisów poparcia oraz zapytał, czy chce być obecny przy tych czynnościach. Odpowiedź Pełnomocnika była negatywna i uzasadniona brakiem czasu na kilkukrotny przyjazd oraz odległością. Ponadto podczas wykonywania czynności sprawdzających, Inicjator Referendum nie wniósł z własnej inicjatywy o udział w przedmiotowych czynnościach. Ponieważ termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, upłynął w dniu złożenia przez Inicjatora wniosku o przeprowadzenie referendum, tj. w dniu 29 kwietnia 2025r., wada wniosku polegająca na braku ustawowo wymaganej liczby podpisów poparcia mieszkańców stanowiła wadę nieusuwalną, ponieważ w myśl art. 22 ust. 5 ww. ustawy przepisu art. 22 ust. 3 nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 16 lipca 2025 r. Pełnomocnik R. N. podtrzymał skargę. Skarżący B. K. podtrzymał zarzuty skargi oraz wskazał, że szereg nieprawidłowości nie wynikał z zaniechania osób zbierających podpisy, ale miał charakter obiektywny. Zwrócił uwagę na zmianę numer budynków w wyniku czego na listach poparcia podano wadliwe adresy. Podtrzymał zarzuty, że część zakwestionowanych podpisów dotyczyła osób, które zmarły przed weryfikacją przedłożonych list i wskazał, że osoby zbierające podpisy nie mają możliwości weryfikacji danych osobowych. Skarżący szeroko opisał podstawy dla których zainicjowano procedurę referendalną, oraz wskazał, że sprawiedliwym rozstrzygnięciem byłoby dopuszczenie przeprowadzenia referendum. W jego ocenie zbytni formalizm organu jest nie do pogodzenia z orzecznictwem sądów administracyjnych. Skarżący B. J. podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, że w jego ocenie zachodzi sprzeczność między ustawą o referendum lokalnym a rozporządzeniem wydanym przez Państwowe Komisje Wyborcze i kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania osoby podpisującej się na liście, a nie jej miejsce zameldowania. Skarżący wskazuje, że organ dysponując numerem PESEL ma możliwość weryfikacji podpisów niezależnie od stwierdzonych błędów, czy też ewentualnej nieczytelności złożonych podpisów. Komisarz Wyborczy B. R. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267).
Na wstępie należy wskazać, że kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynika z art. 26 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, który stanowi, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Zgodnie z w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy w referendum lokalnym (gminnym) mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę m.in. w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl art. 3 ustawy w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.
Niewątpliwie prawo mieszkańca do wyrażenia wiążącego organy samorządu terytorialnego swojego stanowiska w drodze referendum stanowi bez wątpienia jeden z podstawowych filarów samorządu terytorialnego i podmiotowości wspólnoty tworzącej tenże samorząd. Pozwala na wyraźne wskazanie, że najważniejszym substratem samorządu są jego mieszkańcy, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym to mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a ilekroć w ustawie wskazuje się na gminę, to należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Potwierdza to art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2003 r. sygn. K 30/02, opubl. w OTK ZU-A 2003, Nr 2, poz. 16 wprost stwierdził, że prawo do wyrażania woli w drodze referendum lokalnego jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Prawo do referendum dotyczy przede wszystkim spraw mających zasadnicze znaczenie dla członków danej społeczności, a tym samym możność realizacji prawa do udziału w referendum ma zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w ww. wyroku prawo do referendum lokalnego przysługuje członkom wspólnoty, jeżeli zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty i to niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje.
Nie można też pominąć treści art. 170 Konstytucji RP, zgodnie z którym członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować właśnie w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu. Zgodnie z ustawy liczbę uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego (m.in. gminy) ustala się na podstawie danych z rejestru wyborców prowadzonego przez gminę na koniec kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Komisarza Wyborczego odrzucające wniosek mieszkańców o przeprowadzeniu referendum gminnego w sprawie odwołania wójta przed upływem kadencji. Sąd podkreśla – z uwagi na stawiane zarzuty, że z punktu widzenia sądowej kontroli bez znaczenia pozostaje przy tym argumentacja, jaka legła u podstaw wniosku referendalnego, gdyż na tym etapie nie ocenia się zasadności przeprowadzenie referendum. Dlatego też kwestie związane z działalnością organu wykonawczego oraz stawianych mu zarzutów nie mogły zostać uwzględnione.
Podobnie za bezzasadne uznać należało zarzuty związane z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 22 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym oraz naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 213 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie. Jak zasadnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, udział inicjatora referendum lub jego pełnomocnika w charakterze obserwatora komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego, odpowiada przepisom ustawy, został uregulowany w art. 16 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy. Natomiast czynności Komisarza Wyborczego w zakresie badania wniosku Inicjatora zostały uregulowane w art. 22 ustawy, w którym ustawodawca nie wskazał obowiązku informowania z urzędu inicjatora referendum o terminie i miejscu badania ww. wniosku ani charakteru w jakim miałby on w tych czynnościach uczestniczyć. Przepis ustawy nie odsyła również w tym zakresie do art. 16 ust. 3 ustawy. Również powoływane wyżej wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie wskazują powyższego obowiązku. Fakt odmiennego uregulowania udziału inicjatora referendum lub jego pełnomocnika w czynnościach wykonywanych przez różne podmioty, nie stanowi podstawy do uznania, że kwestia udziału inicjatora referendum lub jego pełnomocnika w czynnościach został w pełni uregulowany w przepisach ustawy o referendum lokalnym i art. 1 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania w tym zakresie, co oznacza, że zastosowanie również nie mógł znaleźć art. 213 Kodeku wyborczego, który również odnosi się do innej procedury.
Jak wynika z akt sprawy, niezakwestionowanych przez strony – łączna liczba wyborców ujętych w Centralnym Rejestrze Wyborców w stałych obwodach głosowania na terenie gminy W. na dzień 31 grudnia 2024 r. wyniosła 35704 wyborców, a więc 10% liczby 35704 stanowi liczba 3570,4 wyborców. Inicjator Referendum miał więc obowiązek zebrać 3570 podpisów poparcia dla inicjatywy referendalnej prawidłowo złożonych przez mieszkańców gminy W. posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej gminy. Tymczasem ogólna liczba prawidłowo złożonych podpisów wyniosła 2961, natomiast liczba wadliwie złożonych podpisów wyniosła 988, co oznacza, że nie zebrano wystarczającej ilości podpisów.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że obowiązkiem komisarza wyborczego, do którego złożono wniosek o odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego, jest sprawdzenie tego wniosku zarówno pod względem legalności jego złożenia (np. tożsamości informacji o przedmiocie referendum na karcie, na której zbierane są podpisy poparcia z treścią informacji podanej do publicznej wiadomości przez inicjatora referendum w trybie art. 13 ustawy), jak też prawidłowości spełnienia ustawowych wymagań, w tym aktualności i wiarygodności danych na kartach z podpisami poparcia (zob. komentarz do art. 24 ustawy o referendum lokalnym Czaplicki K. (w:) Czaplicki K., Dauter B., Kisielewicz A., Rymarz F., Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC 2007 r.).
Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy inicjator przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek zebrania podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tym zakresie. Takie podpisy zbiera się na kartach, z których każda, stosownie do art. 14 ust. 4 zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum ma obowiązek podać na tej karcie: 1) imię i nazwisko, 2) adres zamieszkania, 3) numer ewidencyjny PESEL, 4) datę udzielenia poparcia, 5) potwierdzić ww. dane własnoręcznym podpisem.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. II OPS 2/17, opubl. w ONSAiWSA 2018/2/20, wprost stwierdził, że analiza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Objęty tym przepisem obowiązek podania adresu zamieszkania osoby udzielającej poparcie musi być interpretowany i stosowany ściśle, ponieważ ma na celu prawidłowe i sprawne przeprowadzenie czynności organizacyjnych gwarantujących właściwą realizację prawa podmiotowego do udziału w referendum. Adres zamieszkania musi być aktualny i prawdziwy, gdyż służy do identyfikowania osoby popierającej wniosek i w ten sposób ułatwia weryfikację danych pozwalających na stwierdzenie, czy osoba popierająca posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki. Skoro członkiem wspólnoty samorządowej staje się jej mieszkaniec z chwilą zamieszkania na jej terytorium, to taka osoba uzyskuje również prawo do udziału w referendum i to nawet wówczas, gdy nie jest jeszcze wpisania do rejestru wyborców danej jednostki samorządu. Dane w rejestrze wyborców co najwyżej mogą ułatwić sprawdzenie, czy dane zawarte we wniosku referendalnym są prawidłowe, ale dane rejestrowe nie zastępują danych z wniosku. Cenzus domicylu ma istotny charakter, ponieważ decyduje o prawie do poparcia i udziału w referendum lokalnym. Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego.
Sąd podziela stanowisko, że relatywizacja w procesie interpretacji i stosowania zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wszystkich wobec prawa. Taki pogląd został zawarty w powyższej uchwale NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. II OPS 2/17. Ponadto nie można również podzielić stanowiska, że skoro z innych zbiorów danych można ustalić adresy zamieszkania osób, to brak ich pełnego podania na karcie poparcia referendum nie stanowi istotnej wady. Niezależnie od tego, że wymóg podania na karcie poparcia referendum adresu zamieszkania wynika z przepisów prawa, to należy również wskazać, że dane zawarte na takiej karcie znajdują się w różnych zbiorach danych, np. gromadzonych na potrzeby wydawania dowodów osobistych. Odrębnie gromadzone dane osobowe służą do kontroli prawidłowości udzielonego poparcia a nie po to, aby na ich podstawie można było "uzupełniać" brakujące dane identyfikujące daną osobę zawarte na karcie poparcia referendalnego.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że w toku werfikacacji podpisów nie można uzupełniać danych w nich zawartych. Wszelkie ewentualne błędy obciążają inicjatorów referendum i nie może też stanowić uzasadnienia dla pominięcia konieczności podania wszystkich niezbędnych danych niemożnością weryfikacji składanych oświadczeń. Obowiązkiem organizatorów jest bowiem takie zorganizowanie zbierania poparcia, aby osoby je udzielające miały możliwość swobodnego podania wszystkich niezbędnych danych i o tym należało np. każdorazowo informować osoby udzielające poparcia.
Sąd podziela stanowisko, zajmowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym prawidłowo udzielone poparcie na karcie referendalnej to takie, które zawiera wszystkie konieczne dane, a w tym także prawidłowo podany adres danej osoby (por. wyroki NSA z: 16 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7508/21; 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1629/12; 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1544/08).
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7508/21, Baza CBOSA, niedopuszczalne jest stanowisko, zgodnie z którym w istocie wystarczy tylko nr PESEL i podpis osoby popierającej przeprowadzenie referendum lokalnego, aby komisarz wyborczy mógł zidentyfikować, czy osoba, która wpisała się na karcie poparcia, jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą. Zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2017 r. II OPS 2/17 poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy potwierdzonych własnoręcznym podpisem. Analiza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca, w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum, przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia, a wymienione dane powinny więc być dokładne i kompletne oraz muszą być aktualne i prawdziwe, co oznacza, że są jednakowo ważne. W żadnym razie dane te nie mogą być uszczuplone i jakiekolwiek odstępstwo od tego w procesie interpretacji i stosowania nie jest dopuszczalne. Nie można przyjmować, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum wszystkich danych stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm. Przepis art. 14 ust. 4 ustawy nie stanowi podstawy normatywnej do wartościowania danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum i przyjęcia, że jedne dane są obligatoryjne, drugie zaś uzupełniające. Taka wykładnia art. 14 ust. 4 ustawy jest dysfunkcjonalna, gdyż prowadzi do traktowania tego przepisu w tej części jako zbędnego, co narusza zakaz wykładni per non est (por. K. Bandarzewski: glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2012 r., II OSK 2178/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 5, s. 91). (...) Trzeba też pamiętać, że obywatele Unii zamiast numeru PESEL podają numer paszportu lub innego dowodu tożsamości (art. 5 pkt 10 Kodeksu wyborczego.). Z tych dokumentów nie wynika adres zamieszkania. Przyjęcie, że weryfikacja prawdziwości danych osobowych osoby, która podpisała się pod wnioskiem poparcia, następuje przez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez tę osobę numeru PESEL, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Istotę tej zasady stanowi jednakowe traktowanie podmiotów w obrębie danej klasy (kategorii), ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów. Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest zatem konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego.
Niewątpliwie inną kwestią jest czytelność pisma osoby popierającej, co zależy od umiejętności odczytania osoby weryfikującej. Natomiast nie jest dopuszczalne zastępcze uzupełnianie przez podmiot weryfikujący niepoprawnie podanych danych w zakresie adresu, czy imienia lub nazwiska, w oparciu o dane z rejestru wyborców, gdyż w takim wypadku mielibyśmy do czynienia z relatywizacją i arbitralnością w procesie weryfikacji danych.
Idąc dalej zauważyć należy, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, że w terminie 60 dni od dnia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że osobami popierającymi inicjatywę referendalną mogą być wyłącznie osoby, które posiadają prawo wybierania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Ustawa o referendum lokalnym nie określa, kto jest osobą uprawnioną do wyboru rady gminy (miasta), jednak z uwagi na brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy ("w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy"), zasadnym jest w tym zakresie odwołać się do uregulowań ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, która w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z przeprowadzaniem wyborów do organów państwowych czy samorządowych, i na jej gruncie poszukiwać odpowiedzi, kto w istocie jest osobą uprawnioną do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego (tutaj: Rady Miasta). Artykuł 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy obywatel krajowy oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem krajowym, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy, przy czym .
Mając to na uwadze przyjąć zatem należy, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do rady miasta na prawach powiatu wyznaczony został cenzusem wieku i zamieszkania. Stosując zatem odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks wyborczy do referendum lokalnego - w kontekście rozstrzyganej kwestii prawidłowości złożonych pod wnioskiem o referendum podpisów - przyjąć należy, że poparcia dla inicjatywy referendalnej może dokonać osoba, która w momencie składania pod nią swojego podpisu ma ukończone 18 lat i która stale zamieszkuje na obszarze gminy (miasta), gdzie ma być przeprowadzone referendum lokalne. Pojęcie "stałego zamieszkania" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego i należy przez nie rozumieć "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu". W istocie definicja ta jest tożsama z definicją "pobytu stałego" na gruncie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 657 ze zm., dalej jako: "u.e.l."). Przepis art. 25 ust. 1 u.e.l. stanowi bowiem, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Pobyt stały podlega natomiast obowiązkowi meldunkowemu, o czym stanowią art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 u.e.l., z których wynika, że obywatel krajowy przebywający na terytorium kraju jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego, najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Zameldowania na pobyt stały dokonuje się w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, przedstawiając stosowne dokumenty (art. 28 u.e.l.).W art. 18 § 1 Kodeksu wskazano, że stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. W art. 18 § 2 Kodeksu wskazano natomiast, że rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności, o których mowa w § 7, a w zbiorze tym uwzględnia się również dane wyborców, o których mowa w § 9 i art. 19 § 2 i 3 (tj. obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami krajowym, stale zamieszkałych na obszarze gminy i uprawnionych do korzystania z praw wyborczych w kraju; wyborców nigdzie niezamieszkałych, przebywających stale na obszarze gminy oraz wyborców stale zamieszkałych na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres ich zameldowania na pobyt stały na obszarze tej gminy). W rejestrze wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy, przy czym w odniesieniu do obywatela UE zamiast nr PESEL wpisuje się numer paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość oraz obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Z art. 18 § 8 Kodeksu wynika natomiast - co istotne - że wyborcy będący obywatelami krajowymi, zameldowani na obszarze gminy na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Oznacza to, że osoby będące krajowymi obywatelami, zameldowane na pobyt stały w danej gminie są niejako automatycznie wpisywane do rejestru wyborców.
Równocześnie Kodeks wyborczy wskazuje, że Centralny Rejestr Wyborców potwierdza prawo wybierania - art. 18 § 2 Kodeksu wyborczego. Służy on do sprawdzania posiadania prawa wybierania lub prawa w referendum w związku z weryfikacją podpisów złożonych właściwemu organowi w związku z zamiarem przeprowadzenia referendum oraz realizacji innych zadań wynikających z ustawy o referendum lokalnym (art. 18 § 3 pkt 4 i 6 Kodeksu wyborczego). Zgodnie z art. 19 § 1 Kodeksu wyborczego w Centralnym Rejestrze Wyborców można być ujętym tylko w jednym stałym obwodzie głosowania. Zgodnie z art. 19 § 2-4 Kodeksu wyborczego w wyborcy zameldowani na pobyt stały na obszarze danej gminy są z urzędu ujmowani w części A CRW w stałym obwodzie głosowania właściwym dla adresu zameldowania na pobyt stały, natomiast wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały w tej gminie albo stale zamieszkujący na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres zameldowania na pobyt stały w tej gminie są ujmowani w CRW w stałym obwodzie głosowania właściwym dla adresu stałego zamieszkania, jeżeli złożą w tej sprawie wniosek do urzędu gminy właściwego dla miejsca zamieszkania.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
I tak, brak jest podstaw do zakwestionowanie tych nieprawidłowości, które obejmowały błędny, niepełny lub nieczytelny PESEL wyborcy (83 osoby), PESEL niezgodny z danymi osobowymi wyborcy (2 osoby), nie znaleziono w rejestrze Centralny Rejestr Wyborców osoby według podanego nr PESEL (12 osób), brak praw wyborczych (3 osoby), wielokrotny podpis tego samego wyborcy po uznaniu jednego podpisu jako prawidłowy (40 osób). Co prawda, w powyższym zakresie sformułowano zarzut, że dwie osoby zmarły przed weryfikacją podpisów, jednakże okoliczność powyższa nie miała wpływu na wynik sprawy.
W zakresie błędów takich jak: brak podpisu wyborcy (1 osoba), brak nazwiska, imienia wyborcy (9 osób), inne nazwisko, imię wyborcy (17 osób), nieczytelne, niepełne nazwisko, imię wyborcy (11 osób), brak wypełnienia rubryki adresu wyborcy (1 osoba), inny adres wyborcy (403 osoby), niepełny lub nieczytelny adres wyborcy (109 osób), Sąd podtrzymuje stanowisko, że ustawodawca, w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum, przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia, a wymienione dane powinny więc być dokładne i kompletne oraz muszą być aktualne i prawdziwe, co oznacza, że są jednakowo ważne. Oznacza to, że brak podania wszystkich danych osobowych wymaganych ustawą dyskwalifikował złożone podpisy, na co zasadnie zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowienie. Nawet uznając kwestię niepełności i nieczytelności informacji – co jak wyżej wskazano, może zależeć od umiejętności osoby weryfikującej – jako sporną, to jednak zauważyć należy, że nie miała ona wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Nie sposób również odnieść się do zarzutu sformułowanego podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej, jakoby błędy powyższe mogły wynikać z zmiany numeracji bloków. Oznaczałoby to bowiem, że osoby podpisujące się na liście referendalnej nie mają wiedzy na temat swojego adresu zamieszkania, co byłoby trudne do zweryfikowania i udowodnienia.
Odnosząc się do brak praw wyborczych do właściwej rady (zakwestionowano podpisy 224 osób), wyjaśnić należy, że skoro z informacji CKW wynika, potwierdza prawo wybierania, to uzyskanie powyższej informacji jest wiążące, a podnoszone zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Jak powyżej wskazano ujawnienie danych w CKW stanowi potwierdzenie praw wyborczych, co z kolej przesądza o możliwości udzielania poparcia wnioskowi referendalnemu. Podnoszone zarzuty związane z dopuszczeniem osób zamieszkujących na terenie gminy do udziału w inicjatywie referendalnej nie znajduje uzasadnienia w świetle przytoczonych powyżej przepisów i stanowiłoby niedopuszczalne rozszerzenie ich praw.
Podobnie za okoliczności dyskwalifikujące możliwość skutecznego udzielenia poparcia uznać należało wskazanie innej daty poparcia inna niż dopuszczalna lub brak daty poparcia (21 osób) oraz poparcie na złej karcie (formularz niezgodny z wymogami ustawy o referendum lokalnym) – (52 osoby). Szczególnie w tym drugim przypadku obowiązek zawarcia powyższej informacji stanowi wymóg ustawowy, którego nie może usunąć ustne poinformowanie osoby składającej podpis o niemożności cofnięcia swojego oświadczenia.
Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, a zgromadzone ilość poprawnych podpisów na liście poparcia inicjatywy referendalnej była niewystarczająca dla dalszego procesowana wniosku.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.