II SA/Po 40/04

II SA/Po 40/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Kamieńska /przewodniczący sprawozdawca/
Karol Pawlicki
Stanisław Małek
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Karol Pawlicki Protokolant referent Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad i trybu przyłączenia gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz ustalenia opłaty jednorazowej za korzystanie z gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; o d d a l a s k a r g ę /-/ K.Pawlicki /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek MK
Uzasadnienie
Dnia [...] października 2003 r. Rada Gminy w C. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w granicach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) i uchwałą Rady Gminy w C. nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. - podjęła uchwałę nr [...] ustalającą zasady i tryb przyłączenia posesji do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sposób ustalenia opłaty jednorazowej za korzystanie z gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zgodnie z załącznikiem do uchwały o następującej treści:
1. Wyrażenie zgody na dokonanie przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może nastąpić po:
. uzyskaniu warunków technicznych na przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,
zgłoszeniu gestorowi terminu rozpoczęcia i zakończenia prac,
prowadzeniu robót pod nadzorem gestora,
zamontowaniu urządzeń pomiarowych,
wykonaniu przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego (przed zasypaniem przyłącza) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej,
wniesieniu jednorazowej opłaty w wysokości:
a) w przypadku inwestycji prowadzonej przez Urząd Gminny zgodnie z planem budżetowym za przyłączenie do:
– sieci wodociągowej – [...]zł za przyłącze
– sieci kanalizacyjnej:
▪ dla budynków jednorodzinnych i obiektów mieszkalnych – [...] zł za przyłącze
▪ dla budynków mieszkalnych – [...] zł od mieszkania
b) w przypadku inwestycji prowadzonej przez Urząd Gminy wprowadzonej dodatkowo do budżetu na wniosek mieszkańców w wysokości ustalonej w porozumieniu.
2. Świadczenia określone w pkt. 6 ust. 1 i 2 nastąpią na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy właścicielami (władającym, użytkownikami) posesji, a Wójtem Gminy C.
3. Przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej odbywa się na koszt właściciela posesji.
4. W przypadku wykonania przez właściciela posesji odcinka gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej gmina może odstąpić od pobierania opłaty w całości lub w części.
5. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zasięgnięciu opinii Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej Wójt Gminy może:
. rozłożyć na raty opłatę za przyłączenie posesji do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,
zmienić wysokość jednorazowej opłaty za przyłączenie posesji do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej,
odstąpić od wniesienia opłaty, o której mowa w p.p. 5.1. i 5.2.
6. Z dniem podłączenia się do kanalizacji sanitarnej właściciele posesji zobowiązani są do zlikwidowania istniejących zbiorników bezodpływowych (szamb).
W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy C. stwierdziła, że określenie zasad i trybu przyłączenia posesji do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sposobu ustalenia opłaty jednorazowej za korzystanie z sieci, jest istotnym elementem prawa miejscowego. Pozwoli to zainteresowanym mieszkańcom zapoznać się z treścią postanowień z wyprzedzeniem, gminie pozwoli na egzekwowanie nie zapłaconych należności. Zasady ustalone w uchwale należy również rozumieć jako regulamin wydany na podstawie art. 385 § 1 kc przez stronę upoważnioną i wiąże wszystkich zobowiązanych, a także doręczane są zobowiązanym przed zawarciem umów o dostarczenie ścieków.
Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekł nieważność powyższej uchwały nr [...] ze względu na istotne naruszenie prawa.
Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, a w świetle powołanych przepisów pozostałych ustaw niedopuszczalne jest ustalanie przez Gminę w drodze uchwały jednorazowej ryczałtowej opłaty zryczałtowanej z tytułu przyłączenia posesji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestie związane z budową sieci, urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych regulują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Gmina C. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do Sądu Administracyjnego zarzucając, iż Wojewoda W. nie odniósł się w swym rozstrzygnięciu do znaczenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, dającego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego prawo do stanowienia cen i opłat. W ocenie strony skarżącej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem specjalnym w stosunku do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.
Niewątpliwie urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne stanowią mienie gminne. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej polegającej na wykonywaniu przez Gminę zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Stąd bieżące zaspokajanie potrzeb wspólnoty w sprawach wodno-kanalizacyjnych jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej i ma do niego bezpośrednie zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Natomiast powołane przez Wojewodę przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków stanowią jedynie o obowiązku ponoszenia przez właścicieli kosztów przyłączenia ich posesji do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Nadto uchwalone opłaty, których wysokość została skalkulowana na podstawie realnych i dotychczas ponoszonych kosztów, będą obowiązywały dopiero w momencie podpisywania stosownej umowy, a zatem to zainteresowani właściciele posesji podejmą stosowną decyzję, czy koszty te są realne i istotnie odzwierciedlają wysokość poniesionych przez Gminę nakładów.
W końcu skarżąca poinformowała, iż wiele innych gmin, również z terenu Województwa W., podjęło uchwały o identycznej treści jak kwestionowana uchwała w oparciu o te same podstawy prawne i uchwały te nie zostały zakwestionowane.
Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi. Ponad argumentację powołaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, iż wprowadzona zaskarżoną uchwałą jednorazowa opłata o charakterze publicznoprawnym za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, choć nie nosi cech świadczenia podatkowego, to stanowi niewątpliwie dla mieszkańców gminy ukryty "przymus życiowy". Korzystanie przez mieszkańców z takich urządzeń komunalnych jest bowiem oczywistą koniecznością. Z tego powodu opłaty tej nie można uznać za świadczenie dobrowolne. Kwestionowane opłaty są jednostronne narzuconą przez gminę daniną publiczną pobieraną wraz z usługą ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Tymczasem przepis art. 84 Konstytucji RP stanowi, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia nie zawierają przepisy powołanych w uchwale ustaw.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) wprowadziła generalną kompetencję rady gminy do określenia wysokości cen i opłat, albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2). Jednakże ta generalna kompetencja do stanowienia cen i opłat przysługuje gminie tylko wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jeżeli zatem na ten temat wypowiada się inny ustawodawca w formie aktu prawnego zaliczanego do źródeł prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) dotyczącego opłat lub cen za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, pozbawia to gminę kompetencji wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
W styczniu 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747). Stanowi ona, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1). Dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1). Z przepisów powołanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego artykułu 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że realizację budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji zobowiązane jest zapewnić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 1), a osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci mają między innymi obowiązek ponoszenia kosztów związanych z budową przyłączy do sieci, przy czym koszty te winny odzwierciedlać rzeczywistą wysokość poniesionych nakładów (ust. 2 i 3).
Takie szczegółowe uregulowania wyłączają możliwość wprowadzenia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jednorazowych opłat za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie są to bowiem opłaty za usługi komunalne, lecz rodzaj ukrytych, przymusowych danin publicznych, narzuconych wraz z "usługą", jako warunek korzystania z urządzeń gminnych (patrz "Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA" A.Kisielewicz, Librata sp. z o.o. W-wa 2002 r. str. 69 - 72).
Nie można przyjmować dobrowolności udziału finansowego mieszkańców, jeżeli chcąc uzyskać dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej muszą uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci (art. 1.1.6. kwestionowanej uchwały) - patrz wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r. sygn. II SA 2320/00 - orzecznictwo w sprawach samorządowych 2001 r. nr 4, poz. 282.
Także przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie dają radzie gminy żadnych kompetencji do nakładania jakichkolwiek ciężarów (opłat) na mieszkańców. Przepis art. 18 ust. 1 stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. To tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko, co nie zostało zastrzeżone dla zarządu, czy wójta albo burmistrza, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy. Tymczasem żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych (patrz powołany wyżej wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r.).
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.
/-/ K.Pawlicki /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek
MK