II SA/Po 399/23

II SA/Po 399/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 8 lutego 2021 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię na terenie działki nr [...] w miejscowości N. [...], gmina [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 10 grudnia 2020 r. K. R. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię na terenie działki nr [...] w miejscowości N. [...], gmina [...]. Dla inwestycji tej Wójt Gminy [...] w dniu 13 listopada 2020 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji tej organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, a także określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) organ stwierdził, iż art. 61 ust. 1 nie ma zastosowania w sprawie, gdyż powierzchnia przedmiotowego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Organ wskazał, iż wnioskodawca jest właścicielem działek nr [...] o pow. 0,7200 ha, nr [...] o pow. 0,4182 ha, nr [...] o pow. 2,2900 ha, nr [...] o pow. 0,9200 ha oraz nr [...] o pow. 3,900 ha, a także jest dzierżawcą gruntów rolnych o łącznej powierzchni 6,67 ha, co oznacza, iż posiada on w Gminie [...] grunty rolne o powierzchni 14,9182 ha. Organ ustalił, iż grunty te stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Jednocześnie organ ustalił, iż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie wynosi 8,2804 ha (dane z referatu podatkowego). Ponadto organ ustalił, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, którą jest droga gminna nr [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, parametry wnioskowanej inwestycji nie zaburzą ładu przestrzennego, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 8 lutego 2021 r. złożyła w dniu 12 lutego 2021 r. T. B. (dalej: skarżąca).
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała, iż jako strona postępowania nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, która stanowi integralną część warunków zabudowy. Ponadto podniosła, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla inwestycji planowanych, tymczasem w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania już się dokonała. Wprawdzie organ nadzoru budowlanego – PINB w K. prowadził w tej sprawie postępowanie znak [...] i wydał decyzję o umorzeniu postępowania, jednakże w momencie wnoszenia odwołania kwestia ta była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w WSA w Warszawie – sygn. VII SA/Wa [...]. Skarżąca wskazała również, że skoro przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu skarżąca poinformowała również, iż złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją środowiskową, wskazując, iż przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 marca 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 lutego 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące uzbrojenie terenu powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek potwierdzeń ze strony dostawców mediów, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w tym przepisie, m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało, że w badanej sprawie takich uzgodnień nie dokonano. Kolegium podniosło również, iż załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy, stanowiący integralną część decyzji, powinien jednoznacznie określać granice terenu inwestycji i granice terenu analizowanego, tymczasem załączona do decyzji mapa posiada oznaczone jedynie linie obszaru analizowanego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że zarzut skarżącej, iż nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczy innego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja została już zrealizowana organowi I instancji zlecono wyjaśnienie, czy w istocie zmiana sposobu użytkowania części magazynu maszyn została już dokonana. Kolegium wskazało, iż organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami, zbada, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, wyjaśni kwestię, czy inwestycja nie została już zrealizowana, załączy do akt sprawy dokument potwierdzający średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie oraz wyda decyzję zawierającą prawidłowe załączniki.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na terenie inwestycji istnieje przyłącze wodociągowe, względem którego zapewnienie wydał zarządca sieci Spółdzielni Kółek Roniczych w R. w dniu 25 sierpnia 2020 r., zapewnienie dotyczące dostarczenia wody przedłożone było do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. celem umożliwienia wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast odprowiadzenie ścieków sanitarnych, a także sposób zagospodarowania wód opadowych, ma się odbywać zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Wójta Gminy R. w dniu 13 listopada 2020 r. Z kolei E. S.A. Oddział w K. w dniu 9 kwietnia 2021 r. wydał oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wójt wskazał, iż uzgodnił projekt decyzji w wymaganym zakresie ze Starostą [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. W wyznaczonym terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie organ nie wyraził sprzeciwu. Organ I instancji wskazał także, że zbadał czy zmiana objęta planowaną inwestycją została już dokonana – w tym zakresie organ powołał się na decyzję PINB w K., znak [...], którą organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.
Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. złożyła w dniu 21 czerwca 2021 r. ponownie T. B., żądając uchylenia decyzji w całości.
Skarżąca wskazała, że podtrzymuje zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 12 lutego 2021 r., które zostały uwzględnione przez SKO [...] w decyzji nr [...] z dnia 22 marca 2021 r. Ponadto, skarżąca podniosła, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone tzw. decyzją środowiskową, w przedmiotowej sprawie taka decyzja została wydana, jednakże z pominięciem strony – T. B.. Skarżąca wskazała, iż na tej podstawie wniosła o wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej – aktualnie SKO [...] rozpoznaje jej zażalenie z dnia 6 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Co więcej, zdaniem skarżącej, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 lipca 2021 r., nr. [...], uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ I instancji uznał jako jedną ze stron postępowania B. M., który zmarł w dniu [...] 2013 r. Kolegium wskazało w tym kontekście, iż skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie powoduje nieważność decyzji, przy czym tryb stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji ostatecznych – w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 21 czerwca 2021 r. nie ma przymiotu ostateczności z uwagi na wniesione odwołanie, zatem zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustali w sposób prawidłowy krąg stron postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że stosownie do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji ustalił strony postępowania, opierając się na postanowieniu Sądu Rejonowego w O. [...] Wydział Cywilny z dnia 13 czerwca 2016 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po B. M.. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2021 r. strony postępowania zostały powiadomione w trybie art. 10 K.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem i wniesienia uwag i zastrzeżeń.
Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. złożyła w dniu 7 stycznia 2022 r. ponownie T. B., żądając uchylenia decyzji w całości.
Skarżąca wskazała, że podtrzymuje zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 12 lutego 2021 r., które zostały uwzględnione przez SKO [...] w decyzji nr [...] z dnia 22 marca 2021 r., a także zarzuty sformułowane w odwołaniu z dnia 21 czerwca 2021 r., co do których SKO [...] w decyzji z dnia 27 lipca 2021 r., nr [...], nie zajęło stanowiska, lecz uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z innych powodów. Ponadto skarżąca powtórzyła treść zarzutów przedstawionych w odwołaniu z dnia 12 lutego 2021 r. Jednocześnie wyjaśniła, iż podaniem z dnia 12 lutego 2021 r. zażądała wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Wójt postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania, a SKO [...] postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r., nr [...], utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. Jednakże WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn.. II SA/Po [...], uchylił zaskarżone postanowienie SKO [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, otwierając tym samym drogę do uchylenia wydanej przez organ I instancji decyzji środowiskowej. W związku z tym, zdaniem skarżącej, postępowanie w niniejszej sprawie należy zawiesić do czasu rozstrzygnięcia kwestii związanej z wydaną decyzją środowiskową dla przedmiotowej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. w całości w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – warunkiem odstąpienia od badania tzw. dobrego sąsiedztwa jest ustalenia, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Wymóg ten został spełniony, bowiem inwestor posiada (jako właściciel lub dzierżawca) grunty rolne o pow. 14,9182 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie [...] wynosi 8,2804 ha. Planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzona działalnością rolniczą. Spełnione zostały także pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., mianowicie teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że decyzja została uzgodniona przez Starostę [...] w ramach tzw. milczącego uzgodnienia. Dla inwestycji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] Załączona do decyzji mapa stanowiąca część graficzną decyzji o warunkach zabudowy odpowiada wymogom określonym w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dalej Kolegium wskazało, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją środowiskową nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do niniejszego postępowania i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Skargę na opisaną decyzję Kolegium z dnia 14 lutego 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła w dniu 21 lutego 2022 r. T. B.. Skarżąca wniosła o uchylenie przez Kolegium własnej decyzji z dnia 14 lutego 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. w trybie autokontroli, a w przypadku nieuwzględnienia skargi przez SKO [...] w trybie autokontroli – o uchylenie powyższych decyzji przez WSA w Poznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2022 r., nr [...], oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu wskazał, że zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiadała obowiązującemu prawu. Po pierwsze, sygnalizowane przez skarżącą wątpliwości związane z brakiem odpowiednich rozważań w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są słuszne. Organ I instancji wspomniał o tym, że ponownie rozpatrując sprawę dokonał uzupełnienia w zakresie okoliczności, czy "zmiana niniejszej inwestycji została już dokonana na podstawie decyzji PINB w K. znak [...]" i stwierdził, że została do organu "dostarczona" w dniu 10 czerwca 2020 r. decyzja, która "umorzyła w całości postępowanie administracyjne na powyższą okoliczność" i została dołączona do akt sprawy. Jednakże zdaniem WSA kwestia ta powinna być przedstawiona jednoznacznie i komunikatywnie, w kontekście zarzutów strony, tymczasem Kolegium nie odniosło się do niej. Po drugie, w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p., WSA wskazał, iż powierzchnia prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego została ustalona należycie i fakt przekraczania średniej z terenu gminy nie jest sporny, niemniej jednak organy powinny były przedstawić odpowiednio wnikliwe rozważania dotyczące zakwalifikowania inwestycji do kategorii zabudowy zagrodowej. Przedstawione przez organy okoliczności ogólnie wskazują na związek inwestycji z istniejącą zabudową zagrodową na działce nr [...], lecz rodzaj przedsięwzięcia i stanowisko strony skarżącej wymagają pogłębionej analizy powyższego zagadnienia. Po trzecie, zdaniem WSA, istnieją wątpliwości co do tożsamości opisu planowanej inwestycji, jaki został wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a dalej w decyzji ustalającej warunki zabudowy – z przedsięwzięciem, dla którego wcześniej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wątpliwości te wynikają z rozbieżności w wymiarach powierzchni zawartych w powyższych pismach. Po czwarte, WSA uznał, iż na etapie ustalania warunków zabudowy należało bliżej dookreślić, o jakie konkretnie działania chodzi w ramach "adaptacji" części istniejącego magazynu maszyn rolniczych. Zdaniem WSA, wniosek inwestora i dalej decyzja o warunkach zabudowy powinny precyzować o jaki konkretnie rodzaj adaptacji chodzi, skoro przebudowa co do zasady wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), a zmiana sposobu użytkowania (niepowiązana z wykonaniem robót budowlanych) wymaga odpowiedniego zgłoszenia (art. 72 ust. Prawa budowlanego). Na tym etapie procesu inwestycyjnego przedsięwzięcie powinno zatem zostać skonkretyzowane w sposób pozwalający następnie organowi architektoniczno-budowlanemu na odpowiednie zbadanie zgodności planowanej zabudowy z warunkami zabudowy. Po piąte, w ocenie WSA zaskarżona decyzja jest wadliwa w odniesieniu do wymogu uzgodnień, którym powinna zostać poddana decyzja o warunkach zabudowy. WSA wskazał, iż art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie przewiduje, że poza uzgodnieniami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., konieczne jest również uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195 , z późn zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem WSA, wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a tej ustawy, należą do kategorii przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, dla której została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jak w niniejszej sprawie), uzyskanie tego rodzaju uzgodnienia jest potrzebne. Po szóste, WSA uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni sprostało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniosło się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym do zarzutów odwołania. WSA wskazał, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy Kolegium uwzględni przedstawione w wyroku wytyczne i rozważania prawne, następnie rozstrzygnie, czy możliwe jest merytoryczne załatwienie sprawy w drugiej instancji przy zastosowaniu przepisu art. 136 k.p.a.
Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 5 września 2022 r., nr [...], powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 8 września 2022 r. wniosła T. B., żądając jej uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności. Skarżąca wskazała, iż WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po [...], uchylił tylko decyzję SKO [...] z dnia 14 lutego 2022 r. Wydanie przez organ I instancji kolejnej decyzji w tej samej sprawie, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje pierwotna decyzja o warunkach zabudowy z dnia 4 stycznia 2022 r., wypełnia przesłankę nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 25 października 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 września 2022 r. w całości i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 stycznia 2022 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 4 stycznia 2022 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy zbadał, czy w niniejszej sprawie faktycznie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium uwzględniło ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi inwestor jest właścicielem działek: nr [...] o pow. 0,7200 ha, nr [...] o pow. 0,4182 ha, nr [...] o pow. 2,2900 ha, nr [...] o pow. 0,9200 ha oraz nr [...] o pow. 3,900 ha, a także jest dzierżawcą gruntów rolnych o łącznej powierzchni 6,67 ha, co oznacza, iż posiada on w Gminie [...] 14,9182 ha. Jednocześnie organ ustalił, iż średnia powierzchni gospodarstwa w gminie wynosi 8,2804 ha. Kolegium wskazało, iż przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", jednakże w judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź leśnych. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że zabudowa określana mianem zagrodowej dla danego gospodarstwa rolnego musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Kolegium wskazało, iż z opisu inwestycji sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wynika, że w budynku inwentarskim utrzymywane będzie 49,14 DJP zwierząt, a w budynku zaadaptowanego magazynu 25,62 DJP. Istniejąca obsada z 59,50 DJP ma się zwiększyć do 134,26 DJP. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także z istniejącym już gospodarstwem rolnym inwestora na działce nr [...]. Wobec tego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało również, iż zarówno dostawa wody jak i energii elektrycznej ma się odbywać z istniejących przyłączy, co potwierdza zapewnienie zarządcy sieci Spółdzielni Kółek Rolniczych w R. z dnia 25 sierpnia 2020 r. oraz oświadczenie zapewnienia dostaw energii elektrycznej E. S.A. Oddział w K. z dnia 9 kwietnia 2021 r. W toku postępowania uzyskano także konieczne uzgodnienia, tj uzgodnienie ze Starostą K. (tzw. milczące uzgodnienie) oraz uzgodnienie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K., który wydał postanowienie z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, iż część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy spełnia wymogi prawne. W kwestii zarzutu, iż inwestycja została już zrealizowana, Kolegium wskazało, iż w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się postanowienie PINB w K. z dnia 8 czerwca 2020 r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. części A budynku szopy (magazynu) przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej na działce nr [...] w N. [...]. Treść uzasadnienia decyzji organu nadzoru budowlanego potwierdza, że na terenie magazynu nie jest prowadzona hodowla trzody chlewnej. Odnosząc się do wskazań WSA dotyczących wątpliwości co do zgodności opisu planowanej inwestycji, jaki został wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z przedsięwzięciem, dla którego wcześniej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium wskazało, iż pismem z dnia 19 lipca 2022 r. inwestor doprecyzował wniosek co do powierzchni zabudowy i użytkowej, wskazując, że dla obiektu adaptowanego, tj. 232,5 m2, powierzchnia użytkowa wynosi ok. 216 m2, a dla nowego budynku chlewni do 365 m2, powierzchnia użytkowa wynosi ok. 338,95 m2. Parametry te inwestor powtórzył w piśmie z dnia 12 listopada 2022 r. Jednakże zdaniem Kolegium pozostają nadal kwestią wątpliwą parametry wnioskowanej inwestycji – jak wskazano w decyzji środowiskowej, wewnętrzne parametry budynku wynoszą 12,127 m x 17,16 m, co równa się 210,55 m2, natomiast z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mowa o wymiarach 18 m na 29 m, co ma być równe 8,00 m. Powyższe wątpliwości przesądziły o konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wezwie inwestora do ostatecznego sprecyzowania parametrów nowego budynku i budynku magazynu oraz do wskazania, czy inwestor planuje zmianę sposobu uzytkowania czy przebudowę magazynu (wyjaśnienia kwestii adaptacji).
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 6 marca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 59 do art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz.1588), ustalił dla K. R. warunki zabudowy dla terenu działki nr [...], położonej w miejscowości N. . Rodzaj inwestycji określono jako budowa chlewni i adaptacja (zmiana sposobu użytkowania) części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię w istniejącej zabudowie zagrodowej, o łącznej obsadzie gospodarstwa maks. 74,76 DJP. W ramach ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego Wójt ustalił m.in., iż powierzchnia zabudowy części adaptowanej istniejącego magazynu maszyn na chlewnię ma wynosić do 232,56 m2, przy powierzchni użytkowej ok. 216,20 m2 i obsadzie do 25,62 DJP, zaś powierzchnia zabudowy planowanej chlewni wynosić ma do 365,0 m2, przy powierzchni użytkowej ok. 338,95 m2 i obsadzie do 49,14 DJP. Jednocześnie Wójt wskazał, iż łączna obsada zwierząt na terenie gospodarstwa ma wynosić do 134,26 DJP (zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13.11.2020 r., nr [...]). W ramach ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej organ wskazał m.in., iż odprowadzenie ścieków sanitarnych ma się odbywać zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach ([...] z dnia 13 listopada 2020 r.), analogicznie ma funkcjonować zbiornik na gnojowicę. Organ wskazał również, iż należy zachować normatywne odległości od istniejącej infrastruktury zlokalizowanej na wnioskowanej działce lub przebudować zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. W ramach ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich, organ wskazał, iż zabudowa i zagospodarowanie działki nie może ograniczyć dostępu do drogi publicznej dla innych działek, nie może ograniczać korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach, nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (osób trzecich). W projekcie technicznym należy zastosować takie rozwiązania, aby nie wnosić dodatkowych uciążliwości na tereny sąsiadujące w zakresie zanieczyszczenia powietrza, hałasu i drgań. Realizacja inwestycji nie może zmieniać stosunków wodnych na sąsiednich działkach osób trzecich, a w przypadku uszkodzenia drenażu odwadniającego teren należy naprawić po uzgodnieniu z zarządcą zachowując jego ciągłość i drożność. Organ wskazał również, iż w przypadku natrafienia w trakcie robót budowlanych lub ziemnych na przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie/że jest zabytkiem lub obiektem archeologicznym, należy wstrzymać roboty, zabezpieczyć teren i niezwłocznie zawiadomić o tym [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że w związku ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 1 grudnia 2022 r. wezwał inwestora pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. do uzupełnieni braków w zakresie doprecyzowania treści wniosku dla nowego budynku oraz budynku magazynu. Inwestor w dniu 2 lutego 2023 r. przedłożył wyjaśnienia na piśmie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...], dotyczące sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej wymiarów wewnętrznych planowanego do adaptacji budynku magazynu w decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Po ponownym przeanalizowaniu zamierzenia inwestycyjnego organ I instancji stwierdził, że parametry wnioskowanej inwestycji nie zaburzą ładu przestrzennego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2023 r. pismem z dnia 8 marca 2023 r. wniosła T. B.. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wskazała, iż aktualnymi są zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 12 lutego 2021 r., które zostały uwzględnione przez SKO [...] w decyzji nr [...] z dnia 22 marca 2021 r., a także zarzuty sformułowane w odwołaniu z dnia 21 czerwca 2021 r., co do których SKO [...] w decyzji z dnia 27 lipca 2021 r. nr. [...] nie zajęło stanowiska, lecz uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z innych powodów, a także w odwołaniu z dnia 7 stycznia 2022 r., uwzględnione przez SKO [...] w decyzji z dnia 1 grudnia 2022 r., znak [...] Dalej skarżąca wskazała, że w dniu 2 lutego 2023 r. złożyła do SKO [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] Zdaniem skarżącej, kwestia ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne – dlatego Kolegium powinno zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu zbadania ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja Wójta nie została zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, pomimo wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po [...], czym organ naruszył art. 153 P.p.s.a. Skarżąca wskazała, iż opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 lipca 2022 r. dotyczy decyzji Wójta, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca podniosła również, iż organ I instancji niezmiennie posługuje się zwrotem "adaptacja", choć nie został on zdefiniowany ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w ustawie Prawo budowlane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 maja 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor planuje inwestycję na działce nr [...], która jest zabudowana budynkami gospodarczymi, inwentarskimi oraz budynkiem mieszkalnym. Planowana inwestycja ta stanowi zabudowę zagrodową i pozostaje w związku z istniejącym już gospodarstwem rolnym inwestora na wskazanej działce. Inwestor posiada (jako właściciel lub dzierżawca) na terenie Gminy [...] grunty rolne o łącznej powierzchni 14,9182 ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie wynosi 8,2804 ha. Wobec powyższego, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem o zbędności dokonywania analizy urbanistycznej pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalania parametrów i wskaźników zabudowy. Przechodząc do pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2, tj. dostęp inwestycji do drogi publicznej. Kolegium przyjęło, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego ( art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zdaniem Kolegium spełniona została również przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. – przedmiotowa inwestycja nie wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W sprawie spełniona została także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – zaskarżona decyzja jest bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Dla inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 listopada 2020 r., [...] Odnosząc się do wątpliwości WSA w Poznaniu co do zgodności opisu planowanej inwestycji, jaki został wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z przedsięwzięciem, dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium wskazało, iż pismami z dnia 19 lipca 2022 r., 12 listopada 2022 r. i 2 lutego 2023 r. inwestor doprecyzował swój wniosek w zakresie parametrów budynku chlewni i części adaptowanej magazynu maszyn, a także wskazał, że adaptacja będzie polegała na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia i nie będzie wiązala się z przebudową, a jedynie dostosowaniem pomieszczenia do hodowli trzody chlewnej, natomiast Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. sprostował omyłkę pisarską w decyzji środowiskowej z dnia 13 listopada 2020 r. Obecnie nie zachodzi sprzeczność między sprostowaną decyzją środowiskową a decyzją zaskarżoną w sprawie. Kolegium wskazało, że organ I instancji wystąpił o uzgodnienie inwestycji do Starosty [...] pismem z 19 kwietnia 2021 r. Starosta w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia pisma nie udzielił odpowiedzi, co uznaje się za tzw. milczące uzgodnienie. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], uzgodnił pozytywnie przesłany przez organ I instancji projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium wskazało również, iż nie podziela zarzutu, iż skoro T. B. nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, to jest to podstawa do podważenia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakonczonego wydaniem decyzji środowiskowej, nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do niniejszego postępowania. Kolegium wskazało także, że decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., [...], odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez T. B. decyzji środowiskowej z dnia 13 listopada 2020 r.
Pismem z dnia 12 maja 2023 r. T. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia 8 maja 2023 r., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2023 r.
W skardze wskazano, że skarżąca podtrzymuje zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 08.03.2023 r. Ponadto skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie zapadł już prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po [...]. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zdaniem skarżącej Kolegium badając przedmiotową sprawę powinno przywołać ocenę prawną z wymienionego wyroku oraz wypunktować wskazania Sądu. W następnej kolejności organ winien wnikliwie odnieść się do oceny Sądu i każdego wskazania z osobna - oceniając, czy organ I instancji dostosował się do wskazań WSA w Poznaniu. Kolegium niczego takiego nie zrobiło i dlatego utrudniona jest kontrola decyzji obu organów. Ponadto Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutu, że projekt decyzji organu I instancji nie został zaopiniowany oraz uzgodniony z właściwymi organami (np. Starostą [...], czy PPIS w K.). Skarżąca podniosła, że informacja o zaopiniowaniu i uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy zapewne dotyczy projektu decyzji Wójta wyeliminowanej z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej, uzgodnienia i opinie projektów decyzji organu I instancji stały się nieaktualne z uwagi na fakt uchylenia tej decyzji przez SKO [...] decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2023 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawę obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 dalej: u.p.z.p.).
Przepis art. 4 u.p.z.p. ustanawia ogólną zasadę, że przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), przy czym
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).
Co do zasady, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p.).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy prawidłowo przyjęły, iż powyższe wymagania zostały spełnione. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestor jest właścicielem działek stanowiących grunty rolne o numerach ewidencyjnych: nr [...] o pow. 0,7200 ha, nr [...] o pow. 0,4182 ha, nr [...] o pow. 2,2900 ha, nr [...] o pow. 0,9200 ha oraz nr [...] o pow. 3,900 ha, a także jest dzierżawcą gruntów rolnych o łącznej powierzchni 6,67 ha, co oznacza, iż posiada on w Gminie [...] łącznie 14,9182 ha. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż średnia powierzchni gospodarstwa rolnego w tej gminie wynosi 8,2804 ha (dane z referatu podatkowego). Jak trafnie zauważył organ, przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", jednakże w judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź leśnych. Z opisu inwestycji sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wynika, że na terenie działki nr [...], na której planuje się inwestycję, znajdują się budynki gospodarcze, inwentarskie oraz budynek mieszkalny. Działka ta stanowi zatem zabudowę zagrodową. Co więcej, z akt sprawy wynika, iż Inwestor posiada grunty rolne, na które planuje wywozić gnojownicę ze zbiornika, zachowując przy tym zasadę dobrej praktyki rolniczej. Planowana inwestycja jest zatem związana z gospodarstwem rolnym inwestora, co, przesądza o zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Sąd podziela także twierdzenie organów, iż w sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Działka nr [...], na której realizowana ma być planowana inwestycja, ma dostęp do drogi gminnej nr [...] poprzez działki nr [...] i [...], na których ustanowiona została służebność gruntowa na zasadzie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia infrastruktury technicznej.
W niniejszej sprawie za spełnioną należy uznać przesłankę określoną w art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu należy uznać bowiem za wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 marca 2021 r., nr [...], uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 lutego 2021 r., wskazało, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek potwierdzeń ze strony dostawców mediów, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Niemniej jednak akta sprawy zostały uzupełnione w dalszym toku postępowania – z akt tych wynika, że zarówno dostawa wody jak i energii elektrycznej ma się odbywać z istniejących przyłączy, co potwierdza zapewnienie zarządcy sieci Spółdzielni Kółek Rolniczych w R. z dnia 25 sierpnia 2020 r. oraz oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej E. S.A. Oddział w K. z dnia 9 kwietnia 2021 r.
Przedmiotowa inwestycja nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren działki stanowi bowiem zabudowa zagrodowa. Co więcej, z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] stanowi grunty rolne zabudowane (Br-RV), grunty rolne (RIVa) oraz grunty orne (RV). Przesłankę z art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. uznać należy zatem za zrealizowaną.
W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – zaskarżona decyzja jest bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Dla inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 listopada 2020 r., [...] Należy przy tym zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po [...], wyraził wątpliwości co do zgodności opisu planowanej inwestycji, jaki został wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a dalej w decyzji ustalającej warunki zabudowy – z przedsięwzięciem, dla którego wcześniej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 listopada 2020 r. wskazano bowiem, iż planowana chlewnia będzie posiadać wymiary zewnętrzne ok 20,00 x 18,25 m (ok 365 m2), przy czym powierzchnia użytkowa wynosić ma 338,95 m2. Z kolei planowana do adaptacji część istniejącego magazynu maszyn na chlewnię ma mieć wymiary wewnętrzne ok. 12,27 m x 17,16 m (ok 216,20 m2 powierzchni użytkowej). Tymczasem we wniosku z dnia 2 grudnia 2020 r. inwestor wskazał, iż zabudowa na terenie działki to budynek poddany adaptacji (zmiana sposobu użytkowania) o wymiarach "18 x 19 x h=8 m", przy czym powierzchnia adaptowanego budynku ma wynieść do 250 m2, a szerokość elewacji 18m. Z kolei powierzchnia nowego budynku ma wynieść do 380 m2, przy szerokości elewacji do 20,50 m. Niemniej jednak, pismem z dnia 19 lipca 2022 r. inwestor wskazał, iż w związku z wyrokiem WSA w Poznaniu doprecyzowuje wniosek co do powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej: dla obiektu adaptowanego – 232,56 m2, przy czym powierzchnia użytkowa wynosić ma 216 m2, a dla nowego budynku chlewni – do 365 m2, przy powierzchni użytkowej równej ok. 338,95 m2. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. Wójt Gminy [...] sprostował omyłkę pisarską w decyzji środowiskowej z dnia 13 listopada 2023 r., [...], wskazując, że "planowana do adaptacji część istniejącego magazynu maszyn na chlewnię będzie miała wymiary wewnętrzne ok 12,27 x 17,76 m (ok. 216,2 m2 powierzchni użytkowej). Wobec powyższego należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi sprzeczność między sprostowaną decyzją środowiskową z dnia 13 listopada 2023 r. a kontrolowanymi decyzjami organów obu instancji. Co więcej, projekt wnioskowanej inwestycji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w tym przepisie. Zgodnie z powyższym przepisem, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, uzgodnienia dokonuje się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wystąpił o uzgodnienie inwestycji do Starosty [...] pismem z 19 kwietnia 2021 r. Organ w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia pisma nie udzielił odpowiedzi, co uznaje się za tzw. milczące uzgodnienie. Tutejszy Sąd w pełni podziela również stanowisko wyrażone w orzecznictwie co do tego, że przepis art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195, z późn zm.) należy uznać za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z tym przepisem, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a tej ustawy, należą z kolei do kategorii przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (patrz: wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2339/16 i 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1458/18, CBOSA.). Niezbędność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, dla której została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jak w niniejszej sprawie), uzyskanie tego rodzaju uzgodnienia jest potrzebne. Jednakowoż, postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił pozytywnie przesłany przez organ I instancji projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Odnosząc się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po [...], należy stwierdzić, co następuje.
WSA w Poznaniu stwierdziło w wymienionym wyroku, iż sygnalizowane przez skarżącą wątpliwości związane z brakiem odpowiednich rozważań w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są słuszne. WSA w Poznaniu wskazało, że organ I instancji wprawdzie wspomniał o tym, że ponownie rozpatrując sprawę dokonał uzupełnienia w zakresie okoliczności, czy "zmiana niniejszej inwestycji została już dokonana na podstawie decyzji PINB w K. znak [...]" i stwierdził, że została do organu "dostarczona" w dniu 10 czerwca 2020 r. decyzja, która "umorzyła w całości postępowanie administracyjne na powyższą okoliczność" i została dołączona do akt sprawy. Jednakże zdaniem WSA w Poznaniu, "kwestia ta powinna być przedstawiona jednoznacznie i komunikatywnie, w kontekście zarzutów strony, tymczasem Kolegium nie odniosło się do niej". Zdaniem Sądu w składzie orzekającym powyższe wskazanie zostało zrealizowane. W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 grudnia 2022 r. – wydanej w bezpośrednim następstwie wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. – Kolegium wskazało, iż w aktach organu I instancji znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 czerwca 2020 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego tj. części "A" budynku szopy (magazynu) przeznaczonego a maszyny rolnicze na budynek hodowli chlewnej na nieruchomości położonej w N. [...], dz. nr [...]. Treść uzasadnienia decyzji organu nadzoru budowlanego potwierdza, iż na terenie szopy (magazynu) nie jest prowadzona hodowla trzody chlewnej. W ocenie Kolegium nie można zatem uznać, aby w niniejszej sprawie warunki zabudowy dotyczyły inwestycji już zrealizowanej. Sąd w składzie orzekającym również zauważa, że treść decyzji PINB w K. z dnia 8 czwerwca 2020 r. była znana skarżącej – pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. zainicjowała ona postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, następnie postępowanie odwoławcze przed GINB i postępowanie sądowoadministracyjne przed Wojewódzkiem Sądem Administracyjnym w Warszawie – wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa [...], WSA w Warszawie oddalił skargę T. B. na decyzję GINB.
Odnosząc się do art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p., WSA w Poznaniu uznał, iż powierzchnia prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego została ustalona należycie i fakt przekraczania średniej z terenu gminy nie jest sporny, niemniej jednak organy powinny były przedstawić odpowiednio wnikliwe rozważania dotyczące zakwalifikowania inwestycji do kategorii zabudowy zagrodowej, wprawdzie przedstawione przez organy okoliczności ogólnie wskazują na związek inwestycji z istniejącą zabudową zagrodową na działce nr [...], lecz rodzaj przedsięwzięcia i stanowisko strony skarżącej wymagają pogłębionej analizy powyższego zagadnienia. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że zalecenie to również zostało wykonane. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 1 grudnia 2022 r., trafnie wskazano, iż z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że warunkiem odstąpienia od ustalania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy jest jednoznaczne ustalenie, że inwestor posiada gospodarstwo rolne, które ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z tym gospodarstwem rolnym. Kolegium wskazało, że inwestor jest właścicielem gruntów rolnych stanowiących działki: nr [...] o pow. 0,7200 ha, nr [...] o pow. 0,4182 ha, nr [...] o pow. 2,2900 ha, nr [...] o pow. 0,9200 ha oraz nr [...] o pow. 3,900 ha, a także dzierżawcą gruntów rolnych o łącznej powierzchni 6,67 ha, co oznacza, iż posiada on w Gminie [...] grunty rolne o powierzchni 14,9182 ha. Kolegium ustaliło, że grunty te stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, zaś planowana inwestycja ma służyć rozwojowi gospodarstwa rolnego inwestora – istniejąca obsada trzody chlewnej ma się zwiększyć z 59,50 DJP do 134,26 DJP. Jednocześnie organ ustalił, iż średnia powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 8,2804 ha. Zatem na dzień wydawania kontrolowanych obecnie decyzji inwestor posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie [...], a planowana planowana inwestycja pozostaje w związku z istniejącym już gospodarstwem rolnym inwestora.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po [...], WSA w Poznaniu podniósł także, iż istnieją wątpliwości co do zgodności opisu planowanej inwestycji, jaki został wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a dalej w decyzji ustalającej warunki zabudowy – z przedsięwzięciem, dla którego wcześniej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym wątpliwości te zostały przez organy obu instancji dostatecznie wyjaśnione, co zostało przez Sąd szerzej omówione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.
W dalszej kolejności WSA w Poznaniu wskazał, iż na etapie ustalania warunków zabudowy należało bliżej dookreślić zakres planowanych przez inwestora działań nazwanych "adaptacją" części istniejącego magazynu maszyn rolniczych. Zdaniem WSA, wniosek inwestora i dalej decyzja o warunkach zabudowy powinny precyzować o jaki konkretnie rodzaj adaptacji chodzi, skoro przebudowa co do zasady wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), a zmiana sposobu użytkowania (niepowiązana z wykonaniem robót budowlanych) wymaga odpowiedniego zgłoszenia (art. 72 ust. Prawa budowlanego) – na tym etapie procesu inwestycyjnego przedsięwzięcie powinno zatem zostać skonkretyzowane w sposób pozwalający następnie organowi architektoniczno-budowlanemu na odpowiednie zbadanie zgodności planowanej zabudowy z warunkami zabudowy. Powyższe zalecenie zostało również wykonane, mianowicie inwestor został wezwany pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. do doprecyzowania treści wniosku, w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 2 lutego 2023 r. wyjaśnił, że "adaptacja" ma polegać na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego magazynu maszyn i nie będzie wiązała się z przebudową, a jedynie dostosowaniem pomieszczenia do hodowli trzody chlewnej.
W wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. WSA w Poznaniu wskazał także na brak uzyskania wszystkich wymaganych przepisami prawa uzgodnień, tj. brak uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Jednakowoż uzgodnienie takie zostało wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...] Wyżej wskazane zalecenie WSA w Poznaniu zostało więc wykonane.
Reasumując powyższe rozważania uznać należy, iż decyzje organów obu instancji, wydane po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r. zrealizowały wskazania sformułowane w uzasadnieniu do tego wyroku.
Dalej należy wyjaśnić, że zarzuty skargi odnoszące się okoliczności, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnie, na działce nr [...] w miejscowości N. , gm. R., są nietrafne. Decyzja środowiskowa, zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, z późn. zm.), wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a zatem i organ wydający decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3). Dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy, o których mowa w art. 72, są nią związane. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05, dostępny jw.). Dopóki ono nie nastąpi, w drodze wydania decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, to decyzja pierwotna wywołuje skutki prawne, chyba że w związku z wszczęciem danego rodzaju postępowania nadzwyczajnego nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji (na podstawie art. 149 k.p.a. w odniesieniu do wznowienia postępowania; na podstawie art. 159 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności), względnie uczyni to sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 86f u.i.ś. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie ma podstaw do wyprowadzenia obowiązku powstrzymania się przez organy od procedowania w niniejszej sprawie i zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro zagadnienie prejudycjalne w postaci określenia uwarunkowań środowiskowych zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną funkcjonującą w obrocie prawnym. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się całkowicie chybione.
Podobnie nietrafny był zarzut skarżącej, że projekt przedmiotowej decyzji nie został zaopiniowany oraz uzgodniony z właściwymi organami, gdyż uzgodnienia i opinie projektów decyzji organu I instancji stały się nieaktualne z uwagi na fakt uchylenia uzgodnionej decyzji organu I instancji decyzją SKO [...] z dnia 1 grudnia 2022 r. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeśli uzgodniony pierwotnie projekt uchylonej decyzji nie zmienił się, to nie istnieje konieczność ponownego uzgodnienia nowej decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 691/22, wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1110/19). W niniejszej sprawie treść decyzji z dnia 4 stycznia 2022 r. uchylonej przez organ II instancji i treść decyzji organu I instancji z dnia 6 marca 2023 r. kontrolowanej w niniejszym postępowaniu różnią się nieznacznie, a różnice te są rezultatem odpowiedzi na wątpliwości wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Należy zatem przyjąć, że dokonane przez organ I instancji uzgodnienia nie straciły na aktualności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 8 maja 2023 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2023 r. odpowiadają prawu, a skargę należało w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalić.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 czerwca 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).