II SA/Po 397/24

II SA/Po 397/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Mirella Ławniczak
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 78
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 18 marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił S. I. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową drogi wewnętrznej na terenie położonym w miejscowości W., oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. nr [...] i [...] (obręb W. ).
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 18 stycznia 2024 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową drogi wewnętrznej na terenie położonym w miejscowości W., oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. nr [...] i [...] (obręb W..
W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest wyżej opisana inwestycja wyznaczono wokół terenu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako część dz. nr [...] i [...] (obręb W., obszar analizowany przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze oraz inne związane z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejąca zabudowa rozlokowana jest wzdłuż pasa drogowego drogi gminnej.
Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym. Na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa, na podstawie której można by uznać, iż w omawianej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W granicach obszaru analizowanego brak jest bowiem zabudowy obsługiwanej komunikacyjnie poprzez drogi wewnętrzne umożliwiające wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w głąb pól uprawnych.
Dalej organ I instancji zwrócił uwagę, że wnioskowana inwestycja to typowa zabudowa jednorodzinna, która docelowo doprowadzić ma do zrealizowania zabudowy w formie osiedlowej. Dopuszczenie do realizacji wnioskowanej zabudowy spowodowałoby dysonans w przestrzeni oraz skutkowałoby brakiem spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Taki sposób tworzenia intensywnej zabudowy mieszkaniowej, z dostępem do drogi publicznej poprzez indywidualne drogi wewnętrzne spowoduje, że przestrzeń ta zostanie zdegradowana i nie będzie nawiązywać do ruralistycznego układu zabudowy wsi W.. Wnioskowana inwestycja znajdowałaby się w ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej pozbawionej obecnie intensywnej zabudowy. Stąd też - wobec faktycznego stanu użytkowania działek sąsiednich - należy uznać, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym. Nie ma możliwości dopuszczenia innego sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ spowoduje to chaos w przestrzeni, przez co naruszony zostanie ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
Zdaniem organu I instancji wprowadzenie w analizowany obszar typowej osiedlowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy, ponieważ zabudowa mieszkaniowa znajdowałaby się w środku pól uprawnych tworzących rolniczą przestrzeń produkcyjną. Dopuszczenie realizacji zabudowy w sposób żądany przez inwestora stanowiłoby oczywisty i niedopuszczalny precedens. Celowościowa wykładnia przepisów nie ogranicza się do kontynuacji cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy, lecz też do zapobiegania rozproszeniu zabudowy. Dopuszczenie do wspomnianego wyżej precedensu stanowiłoby otwarcie dla niepohamowanego rozprzestrzenienia się jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, niezwiązanej z gospodarowaniem na gruntach rolnych. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie i ruralistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez stan zastany w danym miejscu, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Stanowisko to wynika nie tylko z treści przepisu, lecz także z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Reasumując, zdaniem organu I instancji nie można uznać za uzasadnione tworzenie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wewnątrz rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia co prawda miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem jednak zachowania harmonii - ładu przestrzennego. Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominujące użytkowanie terenu nie może jednak kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowania. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym (koncentracja zabudowy wzdłuż drogi gminnej), w tym rozłożenia określonych funkcji oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. W analizowanej sprawie ocena realiów panujących na całym obszarze analizowanym uniemożliwia stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z otoczeniem i może z nim bezkolizyjnie koegzystować.
W odwołaniu z dnia 26 marca 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że planowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna doskonale wpisuje się w zabudowę zastaną i stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Pojęcie "kontynuacja funkcji" nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru zabudowy zastanej, lecz umożliwia uzupełnianie zabudowy istniejącej o zabudowę nie wchodzącą z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą zabudową, w szczególności w zakresie funkcji. Pojęcie kontynuacji zabudowy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową zabudową terenu.
Dalej odwołujący podniósł, że w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., odwołujący się do potrzeby uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, który wyeksponował organ I instancji uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wzgląd na ogólnie pojętą ochronę ładu przestrzennego nie może bowiem sam w sobie stanowić jedynie samoistnej (wyłącznej) podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że jego zdaniem organ I instancji właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. Z ustaleń analizy wynika bowiem, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce inwestycyjnej występują tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej, natomiast projektowana zabudowa miałaby zostać zrealizowana wśród terenów rolniczych.
W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada bowiem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Rację ma natomiast organ I instancji, że planowana inwestycja spełnia co prawda warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to jednak w granicach obszaru analizowanego brak jakiegokolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanej w formie osiedla obsługiwanego przez drogę wewnętrzną zlokalizowanego na terenach niezabudowanych i wykorzystywanych rolniczo. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie sposobu zagospodarowania terenu.
W skardze z dnia 8 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodał także, że niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe. Wydając decyzję odmowną organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcie na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią w świetle przepisów typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, natomiast jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 marca 2024 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową drogi wewnętrznej na terenie położonym w miejscowości W., oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. nr [...] i [...] (obręb W..
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku planowanej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną drogą dojazdową, spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Na wstępie rozważań należy przy tym wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688; dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. (z wyjątkiem zmian wymienionych w art. 78 tej ustawy, które wchodzą w życie odpowiednio w dniu 1 stycznia 2025 r. lub w dniu 1 stycznia 2026 r.). Choć bowiem wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 18 stycznia 2024 r., to zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika przy tym, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.
Z ogólnodostępnych informacji wynika, że na terenie Gminy C. obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy C. z dnia 30 kwietnia 2001 r. nr [...] Studium to pozostaje w mocy, albowiem plan ogólny gminy jest dopiero w trakcie opracowywania i w okresie od dnia 23 października do dnia 28 listopada 2024 r. trwa etap składania wniosków i etap prac projektowych (https://c[...].pl/2024/10/14/plan-ogolny-gminy-[...]/). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, przy uwzględnieniu art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej, zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.
Choć przy tym organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji błędnie przytoczył art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r., nie miało to wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, albowiem z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował sprawę pod kątem spełnienia w sprawie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił katalog przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że wydanie tej decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wobec czego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 – wszystkie powołane w niniejszym orzeczeniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie nie jest kwestionowane i nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a który służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Skarżący nie zgadza się natomiast z oceną organów orzekających, w świetle której planowana zabudowa nie miałaby spełniać ujętego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku kontynuacji zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo jednak uznały, że w tym względzie rzeczona przesłanka nie jest spełniona.
Analiza akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wyznaczony przez skarżącego teren inwestycji wychodzi poza istniejącą zabudowę jednorodzinną, wchodząc poprzez drogę wewnętrzną w głąb terenów rolnych. Słusznie w tych okolicznościach uznano, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak kontynuacji zagospodarowania terenu, w porównaniu do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Jednocześnie organy spostrzegły, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, lecz nie może to jeszcze przesądzić o uznaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uregulowany w tym przepisie warunek ma bowiem charakter złożony. To, że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej nie oznacza jeszcze, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. W żadnym razie nie można podzielić zapatrywania, iż istnienie już jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przesądzać by mogło o spełnieniu analizowanej przesłanki. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 364/23, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 58/24).
W przypadku przedmiotowej inwestycji organy obu instancji w pełni zasadnie - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego - uznały brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez skarżącego. Nie sposób w tych okolicznościach uznać argumentacji skarżącego. Przyjęcie twierdzenia odmiennego i dopuszczenie planowanej przez skarżącego zabudowy powodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, iż zabudowa ta stałaby się w istocie zabudową dominującą nad zabudową już istniejącą, stanowiąc wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w tym obszarze.
Podkreślenia przy tym wymaga, że zajęte przez Sąd stanowisko jest stanowiskiem szeroko popieranym przez sądy administracyjne na gruncie spraw o analogicznym stanie faktycznym. W rozpatrywanej sprawie planowana zabudowa nie kontynuuje w żaden sposób występującego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu. Wyprowadzana z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa zwana jest natomiast także zasadą podobieństwa (kontynuacji) i jej istotą jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do przynajmniej jednego obiektu znajdującego się na terenie sąsiadującym z inwestycją. O naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa można przy tym mówić właśnie wtedy, gdy dopuszczone w ramach decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowanie terenu znacząco narusza ład przestrzenny w obszarze analizowanym i powoduje zaburzenie harmonijnej całości urbanistycznej obszaru lokalizacji inwestycji.
Co przy tym istotne, użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie, a tym bardziej w przypadku jego braku. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój), a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stąd sformowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m. in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie oznacza wyłączenia potrzeby uwzględniania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką jest art 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Nie jest także uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Nieprawidłowe jest wywodzenie tego prymatu z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kluczowe znacznie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, w tym nie tylko z uwagi na ochronę interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych), ale również z uwagi na ochronę interesu publicznego (kwestię racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3) (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 485/20).
W tym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK [...], oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...]. W stanie faktycznym tej sprawy inwestor zawnioskował o wydanie warunków zabudowy dla budowy zespołu 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w oddaleniu od drogi publicznej, wśród rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W obszarze analizowanym występowała przy tym duża ilość budynków stanowiących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak koncentrowała się ona wokół drogi publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka zabudowa grupowa lokalizowana w oddaleniu od występującej w obszarze analizowanym zabudowy nie spełnia koniecznego wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że pojęcie "dobrego sąsiedztwa" nie ogranicza się tylko do kontynuacji funkcji zabudowy, ale także kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze. W tych okolicznościach charakter planowanej inwestycji – budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów upraw rolnych nie będzie stanowić kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że analiza stanu zagospodarowania wskazuje, iż zabudowa zarówno jednorodzinna, jak i zagrodowa koncentruje się wokół drogi publicznej. Budynki te występują w pierwszej lub drugiej linii zabudowy. Są to pojedyncze, samodzielne budynki, nie zaś zabudowa tworząca pewnego rodzaju funkcjonalną całość w ramach osiedla domów jednorodzinnych. Natomiast proponowany zakres zabudowy wykracza poza istniejący stan zagospodarowania.
Reasumując, choć planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy – na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło w ślad za organem I instancji, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie zespołu budynków znajdującego się na terenach niezabudowanych i obsługiwanego drogą wewnętrzną, co powoduje, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa.
Zdaniem Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie obiektów budowlanych mających charakter dominujący na terenie analizowanym. Tymczasem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą przeznaczenie terenu i parametry zabudowy powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalne jest lokalizowanie w drodze decyzji nowej inwestycji, która dominowałaby nad zabudową istniejącą. Dopuszczenie realizacji inwestycji, polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych, do których dostęp byłby zapewniony przez projektowaną drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy brak jest tego typu zabudowy na terenie analizowanym, nie byłby równoznaczny z kontynuacją funkcji, lecz oznaczałby wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy, którą de facto byłaby budowa osiedla mieszkaniowego w głąb terenów mających obecnie charakter terenów rolnych.
Niewątpliwie wydając decyzję o warunkach zabudowy organy zobowiązane są do odniesienia planowanej inwestycji do uwarunkowań lokalnych – w tym przede wszystkim istniejącego sposobu zabudowy. Dla wydania decyzji pozytywnej nie jest więc wystarczające – jak chce tego skarżący – stwierdzenie, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na istniejącą zabudowę mieszkaniową, w sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie miała charakter dominujący, a więc będzie stanowić punkt odniesienia dla kolejnych inwestycji na obszarze analizowanym. Innymi słowy, to właśnie planowana przez skarżącego inwestycja przesądzałaby o dalszym sposobie zagospodarowania terenów objętych analizą urbanistyczną.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organy administracji publicznej prawidłowo więc uznały, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, a tym samym nie spełnia podstawowego warunku dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest realizacja zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Dopuszczenie realizacji inwestycji, o jaką wnioskował skarżący, oznaczałoby wprowadzenie na terenie analizowanym zabudowy dominującej, nie mającej oparcia w istniejącym stanie zabudowy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę.