II SA/PO 388/04

II SA/Po 388/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Andrzej Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 417/06 - Wyrok NSA z 2006-10-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od organu orzekającego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 11.938 zł (jedenaście tysięcy dziewięćset trzydzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka
Uzasadnienie
II SA/Po 388/04
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] , nr [...], na podstawie art. 104 kpa., art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) Starosta P. ustalił na rzecz K. N. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł. stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogi, położony w T. , oznaczony w ewidencji gruntów: obręb T. , arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 4574 m², zapisany w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność K. N., przejęty na rzecz Gminy T.. Wskazana działka została wydzielona pod drogę gminną w wyniku podziału działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], która dokonana została na mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] , nr [...]. Starosta stwierdził, że w sprawie nie doszło do zawarcia umowy pomiędzy K. N. a Zarządem Gminy w T. odnośnie wysokości odszkodowania. Zarząd Gminy poinformował pismem z dnia [...] IX 2002 r., nr [...] , że K. N. złożył oświadczenie, w którym przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy T. wymienioną wyżej nieruchomość. Pomimo to organ ustalił odszkodowanie w procedurze opartej na art. 98, art. 128, art. 130, art. 134 i przepisach Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 XI 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2002 r., nr 230, poz. 1924). Starosta wskazał, że zgodnie z § 37 ust. 3 wymienionego rozporządzenia do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przy ustaleniu odszkodowania przyjęto wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] II 2003 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. T. , która określając wartość rynkową nieruchomości zastosowała podejście porównawcze metodą porównania parami. K. N. nie wniósł zastrzeżeń do przedstawionego operatu szacunkowego i zwrócił się z prośbą o nie uznanie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. , który to operat został sporządzony na zlecenie K. N.. Pełnomocnicy Wójta Gminy T. nie wnieśli żadnych uwag formalnych do operatu , jednak stwierdzili, że ceny przyjęte do porównania nieruchomości są zaczerpnięte z grupy wysokich cen sprzedawanych nieruchomości oraz że niewłaściwie zostało określone w operacie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Ostatecznie Starosta przyjął operat szacunkowy sporządzony przez M. T. jako podstawę do ustalenia odszkodowania uznając, że rzeczoznawca prawidłowo określiła wartość wycenionej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w imieniu Gminy T. Wójt tej Gminy. zarzucając organowi błędną wykładnię art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.) poprzez przyjęcie, że grunt, za który orzeczono odszkodowanie był drogą gminną, skoro w rzeczywistości przeznaczony był na ulice układu wewnętrznego. Odwołująca się wskazała też, że nawet gdyby przyjąć, iż działka faktycznie przeszła na własność gminy to organ w ogóle nie rozpatrzył sprawy zrzeczenia się odszkodowania przez K. N. . Ponadto Gmina zaznaczyła, że biegły do wyceny nieruchomości przyjął ceny transakcyjne z górnego zakresu, co podważa obiektywność operatu szacunkowego.
Decyzją z dnia [...] , nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa., Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień, w którym decyzja o podziale działek stała się ostateczna nie określał kategorii dróg publicznych, do których ten przepis się odnosił. Wojewoda zaznaczył, że również w obowiązującym stanie prawnym skutek prawny przewidziany w art. 98 ust. 1 nie jest uzależniony od podjęcia przez właściwy organ uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii. Organ odwoławczy stwierdził też, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy T. z dnia 11 II 2003 r., nr VII/49/2003 i na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 III 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) przedmiotowa działka została przeznaczona na drogę publiczną spełniającą parametry techniczne i użytkowe drogi gminnej. Wojewoda uznał też, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można skutecznie zrzec się odszkodowania, a sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy jest prawidłowy.
W skardze na powyższą decyzję Gmina T. zarzuciła Wojewodzie, że nie ustosunkował się on w zadowalający sposób do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżąca ponownie podkreśliła, że w sprawie nie było podstaw do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, skoro oświadczenie woli złożone przez właściciela zostało doręczone gminie, w związku z czym było ono skuteczne. W pozostałym zakresie podniesiono te same argumenty co w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna. Analizując charakter prawny obowiązku wypłaty odszkodowania należy wziąć pod uwagę brzmienie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia wydania zaskarżonej decyzji, a nie jak próbował to uzasadnić organ – z dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o podziale nieruchomości. Postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bowiem postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o podział nieruchomości i wydzielenie poszczególnych działek po drogi publiczne.
Zgodnie z art. 98 ust. 2 cytowanej ustawy za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 130 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Z brzmienia art. 130 ust. 2 ustawy wynika, że organ orzekający w sprawie odszkodowania nie jest związany opinią rzeczoznawcy majątkowego, w związku z czym można stwierdzić, że decyzja organu w tym względzie zakłada jego dużą swobodę ocenną. Bez wątpienia jednak ustalenie wysokości odszkodowania musi posiadać szczegółowe uzasadnienie, wskazujące, że odszkodowanie to ustalono w oparciu o w najwyższym możliwym stopniu zobiektywizowane kryteria. Obligatoryjne powołanie opinii rzeczoznawcy majątkowego ma ułatwić organowi spełnienie właśnie tego obowiązku – obiektywnego ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazuje na to jednoznacznie analiza przepisów obowiązującego w dniu sporządzenia przyjętego w sprawie operatu szacunkowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 XI 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2002 r., nr 230, poz. 1924), którego niejako "ideą wiodącą" jest zapewnienie obiektywizmu i bezstronności opinii rzeczoznawcy w obliczu ścierających się interesów osoby, która żąda odszkodowania i zobowiązanego organu. W postępowaniu, które było przedmiotem kontroli sądu organy orzekające ustaliły odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] II 2003 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. T.. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] I 2004 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego stwierdziła, że przyjęła ona jedynie "w miarę obiektywny" wariant wyceny nieruchomości. Ponadto w postępowaniu pełnomocnicy Skarżącej kilkakrotnie podnosili, że ceny przyjęte do porównania w operacie szacunkowym były zdecydowanie za wysokie. Kwestie te powinny stać się przedmiotem wyjątkowo wnikliwej analizy ze strony organów orzekających, które tymczasem ograniczyły się do lakonicznych sformułowań, iż operat szacunkowy sporządzony przez M. T. prawidłowo określał wartość nieruchomości. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa. co musi pociągać za sobą uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Niezależnie od tego decydującego o wadliwości wskazanych decyzji zarzutu pojawiły się w sprawie dalsze kwestie, które bezwzględnie wymagają uwagi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji pojawia się lakoniczna informacja, iż K. N. przekazał Gminie T. działkę nr [...] nieodpłatnie. Kwestia ta o dziwo nie znalazła zainteresowania Starosty, a organ II instancji – reagując na zarzuty podniesione w odwołaniu – wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną pod drogę nieruchomość. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 I 1996 r., sygn. IV SA 731/94. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że pogląd zawarty w cytowanym wyroku NSA został sformułowany na tle nieobowiązującego już stanu prawnego, tj. art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Art. 98 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że właściciel gruntu może zrzec się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z przepisu wynika czytelny zamiar ustawodawcy do nadania odszkodowaniu charakter bardziej cywilnoprawny niż miało to miejsce pod rządami poprzedniej ustawy. Świadczy o tym wprowadzenie uzgodnień między właścicielem a organem w sprawie wysokości odszkodowania i odjęcie organowi kompetencji do jednostronnego kształtowania tego świadczenia. Również użyty w ustawie zwrot "za działki gruntu (...) przysługuje odszkodowanie" wskazuje dobitnie na to, że jest to świadczenie, którego wierzyciel może się zrzec. Pogląd Wojewody zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest zatem błędny. Niezależnie od tego organy orzekające były jednak zobowiązane do wnikliwego odtworzenia stanu faktycznego, gdyż tylko wtedy można dokonać właściwej oceny prawnej. Ten obowiązek został zaniedbany. Jak stwierdzono wyżej organy obydwu instancji wspominają jedynie o okoliczności zrzeczenia się przez K. N. odszkodowania, przechodząc nad tym faktem do porządku dziennego lub też niezasadnie wskazując na bezskuteczność takiej czynności. Sprawa ta powinna być w ocenie Sądu wyjątkowo wnikliwie wyjaśniona w ponownym postępowaniu. Niewykluczone, że doszło w tej sytuacji do naruszenia prawa, o którym należy powiadomić właściwe organy. W aktach sprawy znajduje się pismo K. N. skierowane do Wójta Gminy T. z dnia [...]IV 1999 r., w którym K. N. oświadcza, iż działkę nr [...] przekazuje na rzecz Gminy nieodpłatnie. Przypuszczenie, że mamy tu do czynienia z podziwu godnym gestem na rzecz społeczności lokalnej rozwiewa kolejne pismo K. N. z dnia [...] X 2003 r. do Wojewody w związku z wniesieniem odwołania od decyzji Starosty P. przez Gminę T.. W piśmie tym K. N. podnosi, że nie zrzekł się on odszkodowania, lecz jedynie przekazał grunt nieodpłatnie na rzecz gminy. Ponadto stwierdza on, że oświadczenie to zostało złożone pod wpływem groźby ówczesnego Wójta Gminy, której spełnienie mogło zablokować sprzedaż należącej do K. N. działki gruntu, a poza tym nie mogło wywrzeć ono żadnego skutku prawnego z uwagi na brak odpowiedniej formy. Pomijając fakt bardzo kontrowersyjnego na gruncie reguł wykładni oświadczeń woli poglądu, jakoby w kontekście wywłaszczenia K. N. nie zrzekł się odszkodowania a jedynie nieodpłatnie przekazał grunt (skoro o żadnej zapłacie nie mogło być mowy), to należy zwrócić uwagę na dalsze nieścisłości, które wskazują na co najmniej pogmatwaną sytuację motywacyjną uczestnika postępowania. K. N. nie złożył doniesienia o popełnieniu przestępstwa, a skoro jego zdaniem wspomniane oświadczenie nie wywiera skutków prawnych to przecież jako podmiot świadczący profesjonalne usługi prawne powinien był wiedzieć o tym już w 1999 r. Tymczasem wspomniane pismo zostało nawet opłacone znaczkami skarbowymi. Okoliczności te kwestionują raczej wolę stwarzania fikcji prawnej.
Przejście nad tymi budzącymi poważne wątpliwości Sądu okolicznościami do porządku dziennego i pominięcie ich w ocenie całokształtu sprawy stanowiłoby naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującego prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne są zobowiązane do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności zgodnie z normą zawartą w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270),
Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
/-/ J. Szaniecka /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz