II SA/Po 382/23

II SA/Po 382/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 października 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta T. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") uchylił od dnia 1 grudnia 2015 r. decyzję własną, w której przyznano W. G. (zwanej dalej "Skarżącą"), w imieniu której działała jej matka – J. G., prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (pkt 1. osnowy decyzji) oraz odmówiono jej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (pkt 2. osnowy decyzji).
Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium. Następnie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. G..
Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją SKO z dnia 5 grudnia 2016 r. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Skarżąca podniosła bowiem, że podczas administracyjnego postępowania odwoławczego ukończyła 18 lat i SKO wydając decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r. pominęło ją jako jedyną stronę tegoż postępowania administracyjnego. Natomiast jej matka – J. G. występowała w tym postępowaniu jako prawny opiekun Skarżącej. Nigdy zatem nie była stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, a mimo to decyzja Kolegium została doręczona J. G., zamiast Skarżącej pełnoletniej od dnia 26 października 2016 r.
Postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r., [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania.
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. postanowienie.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r., nr [...] Kolegium wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia 5 grudnia 2016 r. (zwanej dalej "decyzją z 2016 r.").
Decyzją z dnia 24 marca 2022 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję z 2016 r. (pkt 1. osnowy decyzji) oraz utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 14 października 2016 r. (pkt 2. osnowy decyzji).
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionująć decyzję Kolegium w zakresie dotyczącym pkt 2. osnowy decyzji. Skarżąca podkreśliła, że pkt 1. osnowy decyzji SKO jest już ostateczny i prawomocny, a więc decyzja z 2016 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Decyzją z dnia 2 maja 2022 r., nr [...] Kolegium uchyliło swoją poprzednią decyzję w całości i orzekło nie uchylać decyzji z 2016 r. z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji oraz z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdziło, że decyzja z 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 28 k.p.a. ze względu na pominięcie Skarżącej jako strony postępowania.
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium z dnia 2 maja 2022 r. wskazując w uzasadnieniu, iż Skarżąca skutecznie doprowadziła do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż, jej zdaniem, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd wyjaśnił, iż decyzja Burmistrza oraz decyzja z 2016 r. wydana przez SKO będąca przedmiotem niniejszej sprawy zostały wydane w 2016 r. W roku 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2016 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie administracyjne zostało ostatecznie wznowione w dniu 4 marca 2022 r.
Sąd odwołując się do treści art. 146 § 1 k.p.a. zaznaczył, iż jeżeli upłynęło pięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a wnioskodawca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z art. 145 § 1 pkt 3-8 lub art. 145a-145b k.p.a., uchylenie tejże decyzji jest niedopuszczalne. Ustawodawca nie wskazał podmiotu, któremu miałoby nastąpić doręczenie, co musi skutkować tym, że nieistotne jest to komu doręczono albo ogłoszono tę decyzję. Mając bowiem na względzie trójczłonową budowę normy prawnej, nieokreślenie podmiotu oznacza, że adresatem normy jest każdy podmiot prawa, który znalazł się w okolicznościach, z których wystąpieniem prawodawca wiąże skutek prawny. Wobec nieokreślenia podmiotu-adresata decyzji w przepisie prawa należy przyjmować, że jest nim każdy podmiot, do którego decyzja została skierowana. Szczególnie ma to znaczenie w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma zaś charakter bezwarunkowy, albowiem jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18, dostępny w CBOSA).
Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja z 2016 r. została doręczona J. G. w dniu 8 grudnia 2016 r. Od tego dnia należało więc liczyć bieg pięcioletniego terminu, który upływał z dniem 8 grudnia 2021 r. Skarżąca złożyła swój wniosek w dniu 28 grudnia 2020 r., jednakże to nie data złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a data rozstrzygania w sprawie jest miarodajna dla oceny upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 859/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2693/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 325/16, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11, dostępne w CBOSA).
Sąd podkreślił, że decyzja SKO wydana w pierwszej instancji po wznowieniu postępowania zapadła w dniu 24 marca 2022 r., a więc już po dacie 8 grudnia 2021 r. To oznacza, że decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana po upływie terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Upływ tego terminu niejako "zamyka" możliwość organu administracji publicznej, aby wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego ze względu na pewność obrotu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2692/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2017 r., sygn. akt I SA/Go 305/21, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 845/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 487/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/17, dostępne w CBOSA). Skoro decyzja ta funkcjonowała przez tyle lat w obrocie prawnym, niezasadne jest jej eliminowanie, nawet jeżeli jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną prowadzącą do wzruszenia. Wolą ustawodawcy jest bowiem to, aby stosunki prawne były trwałe, a ich zmiana nie zachodziła jeżeli upłynęło tak wiele lat (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2455/14, dostępny w CBOSA).
Twierdzenie Skarżącej o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadne. To z kolei ma swoje konsekwencje wobec zastosowania zasady o zakazie reformationis in peius. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zasada o nieorzekaniu na niekorzyść strony jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, która także doznaje wyjątków, i które to wyjątki muszą być wykładane zawężająco. Zdaniem Sądu przesłanka rażącego naruszenia prawa wystąpiła w niniejszej sprawie co polegało na tym, że SKO (w składzie orzekającym w pierwszej instancji) nie miało prawa uchylać decyzji z 2016 r. Sąd zaznaczył, iż w art. 146 § 1 k.p.a jest mowa o terminie, który ma istotne znaczenie dla całej procedury administracyjnej, jednakże sam ten termin ma charakter materialny. To zaś oznacza, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do uwzględniania go z urzędu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1946/20, dostępny w CBOSA). Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. jest okolicznością, co do której nie potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, stąd naruszenie przez organ administracji publicznej tego terminu jest rażącym naruszeniem uzasadniającym zastosowanie art. 139 k.p.a., co zresztą SKO podniosło w zaskarżonej decyzji. Kolegium miało świadomość, że nie powinno orzekać w niniejszej sprawie, jednakże poprzedni skład orzekający SKO najwidoczniej nie uwzględnił tego. Przy tej okazji należy wspomnieć, że wbrew stanowisku Skarżącej, zmiana decyzji na niekorzyść dotyczy każdej decyzji, która przesądza o sytuacji prawnej strony postępowania. Dotyczy to zatem nie tylko decyzji o charakterze materialnym, ale także procesowym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1006/16, dostępny w CBOSA). Każde pogorszenie sytuacji strony postępowania (o znaczeniu materialnym i procesowym) jest objęte treścią art. 139 k.p.a.
Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a., który jest terminem materialnym oznacza, że decyzji tej nie można już wyeliminować w z obrotu prawnego niezależnie od przesłanki, jaka przemawiała za wznowieniem postępowania. W zaskarżonej decyzji SKO mogło odstąpić od zasady orzekania na niekorzyść, ponieważ rażąco naruszono prawo w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której uchylono decyzję z 2016 r.
Sąd wyjaśnił, iż SKO w zaskarżonej decyzji mogło rozstrzygnąć na niekorzyść strony. Nie ma przy tym znaczenia to, czy decyzja wydana w pierwszej instancji była podzielna czy też nie. Orzekanie na niekorzyść pozwala odnieść się także do rozstrzygnięcia niezaskarżonego w odwołaniu/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 15 i art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji, zakazu orzekania na niekorzyść strony i zmianę ostatecznej decyzji w części, która nie była zaskarżona okazał się niezasadny.
Za zasadny Sąd uznał zarzut, że zarówno decyzja z 2016 r. jak i zaskarżona decyzja zostały podpisane przez dwie i te same osoby zasiadające w składach orzekających w SKO. Decyzja z 2016 r. została podpisana przez A. R., A. M. (sprawozdawczyni), oraz H. R.. Zaskarżona decyzja została z kolei podpisana przez A. R. (sprawozdawczyni), J. Z. oraz A. M.. Dwie osoby zasiadały w obu składach, co oznacza, że zaistniała okoliczność z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Osoby te były wyłączone od rozstrzygania sprawy Skarżącej z mocy prawa. Jak stanowi art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 27 § 1 k.p.a. przesłanki wyłączenia dotyczą także członków kolegialnych organów administracji publicznej (tu: SKO).
Decyzją z dnia 06 kwietnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2022r., nr [...] w całości i w to miejsce orzekło o odmowie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 05 grudnia 2016 r., nr [...] z uwagi upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji oraz stwierdziło, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 05 grudnia 2016 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (z uwagi na niezapewnieniu stronie tj. W. G. udziału w tym postępowaniu).
W uzasadnieniu decyzji organ, po przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania i przywołaniu obszernych fragmentów uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2022 r. o sygn. akt II [...] wskazał, że ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem "osoby uprawnionej", zdefiniowanym w art. 2 pkt 11 ustawy, według którego oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Jak wynika z "art. 9 ust. 1 ustawy, osobą uprawnioną do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest dziecko do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. W przypadku osób uprawnionych - dzieci, nieposiadających zdolności do czynności prawnych (np. dzieci, które nie są pełnoletnie), są one reprezentowane w postępowaniu przez swoich ustawowych przedstawicieli (art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Fakt reprezentacji osoby uprawnionej w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego przez ustawowego przedstawiciela nie zmienia faktu, że nadal osobą uprawnioną, której przysługuje świadczenie jest dziecko. Tym samym, decyzja przyznająca świadczenie kierowana jest do osoby uprawnionej (dziecka), a tylko reprezentowanej przez ustawowego przedstawiciela. Innymi słowy, w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprawnionymi są osoby, na rzecz których zostały zasądzone alimenty. W przypadku osób małoletnich na podstawie art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy - Kodeks cywilny i art. 98 § 1 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy przedstawicielami ustawowymi dziecka, upoważnionymi do podejmowania działań w jego imieniu są rodzice dziecka, przy czym każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel dziecka. Stroną w znaczeniu materialnoprawnym jest jednakże zawsze uprawniony, natomiast przedstawiciel ustawowy reprezentuje jedynie interesy małoletniego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 2424/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ zaznaczył, iż z chwilą uzyskania pełnoletniości przez osobę uprawnioną (dziecko) przedstawiciel ustawowy traci bowiem prawo do działania w imieniu tego dziecka (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r.; sygn. akt II SA/Rz 985/16). W konsekwencji od momentu uzyskania pełnoletniości to osoba uprawniona winna być stroną danego postępowania oraz adresatem decyzji dotyczącej danego świadczenia.
Organ wyjaśnił, iż J. G. była uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na rzecz córki W. G. i do działania w jej imieniu w toku zainicjowanego tym wnioskiem postępowania. Skoro w dniu 26 października 2016 r. W. G. uzyskała pełnoletniość w prowadzonym postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie nr [...] za stronę winna być uznana W. G. a nie jej matka i to ona powinna być adresatem decyzji Kolegium z 05 grudnia 2016r. nr [...] Tymczasem decyzja ta skierowana została do J. G. i to ona była wyłącznym jej adresatem. W badanej sprawie należy zatem uznać, że wadliwe ustalenie strony postępowania pozbawiło W. G. prawa udziału w postępowaniu z naruszeniem art. 28 k.p.a. Niewątpliwie zatem decyzja z 05 grudnia .2016r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, a wnioskująca posiadała uprawnienia do udziału w tym postępowaniu, a następnie prawo wnioskowania o wznowienie postępowania, albowiem spełniona została przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Organ podniósł, iż decyzja SKO z dnia 05 grudnia 2016r. doręczona została J. G. w dniu 08 grudnia 2016r. (co potwierdza zwrotne potwierdzenie nadania przesyłki). A zatem termin 5 - letni liczony od dnia doręczenia tej decyzji upłynął 08 grudnia 2021 r. Doręczenie decyzji w rozumieniu tego artykułu to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, CBOSA). Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Ustalenia te są zgodne z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po [...].
Organ podniósł, iż bezwzględnie wiążący skutek upływu 5- letniego terminu stanowi samodzielną negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji Kolegium z dnia 05 grudnia 2016r. Nr [...]
Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a., który jest terminem materialnym oznacza, że decyzji tej nie można już wyeliminować z obrotu prawnego niezależnie od przesłanki, jaka przemawiała za wznowieniem postępowania. Kolegium podzieliło wnioski Sądu zawarte w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po [...], że skład SKO orzekający w pierwszej instancji miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu stan terminu z art. 146 § 1 k.p.a. To zaniechanie i rozstrzyganie co do meritum po upływie terminu pięcioletniego świadczy o rażącym naruszenie prawa przez ten skład (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/17, dostępny w CBOSA). Jednocześnie ten skład orzekający, mając na uwadze, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o wznowienie postępowania, orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2022r., Nr [...] w całości, w której Kolegium orzekało w I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła W. G. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 24 marca 2022 r., w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 2 tej ostatniej decyzji.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu z mocy prawa.
2. art. 15 i art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji, zakazu orzekania na niekorzyść strony i zmianę ostatecznej decyzji w części, która nie była zaskarżona.
Skarżąca w skardze, w razie jej oddalenia, wniosła o stwierdzenie, że SKO dopuściło się rażącej przewlekłości ponieważ wniosek o wznowienie postępowania został złożony w grudniu 2020 r., a decyzja ostateczna została wydana dopiero w marcu 2022 r. - po 15 miesiącach.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie wznowieniowym, a zarazem I instancyjnym, tj. decyzji z dnia 24 marca 2022 r. nr [...]
W wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 6 kwietnia 2022 r., jako przewodnicząca brała udział M. K.. Jednakże w postępowaniu I instancji przed SKO [...] zakończonej decyzją z dnia 24 marca 2022 r. również brała udział M. K.. Świadczy o tym znajdujące się w aktach sprawy [...] zawiadomienie z dnia 8 marca 2022 r. wydane na podstawie art. 10 k.p.a., które zostało podpisane przez M. K..
Skarżąca podniosła, iż M. K. podjęła w ramach postępowania I instancji czynność procesową w stosunku do jej osoby oraz jej pełnomocnika. I to czynność, którą sam ustawodawca uznaje za obligatoryjną w postępowaniu administracyjnym, a więc automatycznie mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca dodała, że pismem z dnia 14 marca 2022 r. na odpowiedź M. K. wniosła do sprawy konkretne i kluczowe wnioski dowodowe, które pozostały bez rozpatrzenia w decyzji wydanej w I instancji - a następnie podlegały ocenie M. K..
Ponadto Skarżąca wskazała, iż zaskarżyła tylko i wyłącznie pkt 2 decyzji z dnia 24 marca 2022 r., a tym samym decyzja ta w pkt 1 stała się ostateczna. Tymczasem SKO w zaskarżonej decyzji uchyliło ostateczną i niezaskarżoną część decyzji z dnia 24 marca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie znalazło przesłanek do zmiany swojej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż M. K. jest Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570) prezes kolegium kieruje pracami kolegium, a w szczególności reprezentuje kolegium na zewnątrz. M. K. z racji funkcji jaką pełni podpisuje większość pism które wysyłane są z Kolegium, w tym m.in. zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, przez Stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podpisanie zawiadomienia przez M. K. stanowiło wypełnienie gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a.
Odnośnie zarzutu skargi o naruszeniu art. 15 k.p.a. i art. 139 k.p.a. organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r. sygn.. akt II SA/Po [...] wskazał, iż "Nie ma przy tym znaczenia to, czy decyzja wydana w pierwszej instancji była podzielna czy też nie. Orzekanie na niekorzyść pozwala odnieść się także do rozstrzygnięcia niezaskarżonego w odwołaniu/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 15 i art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji, zakazu orzekania na niekorzyść strony i zmianę ostatecznej decyzji w części, która nie była zaskarżona okazał się niezasadny".
Pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poinformował Skarżącą, iż rozpatrując skargę na decyzję Sąd nie orzeka o przewlekłości postępowania. Sąd pouczył Skarżącą, iż w tym zakresie Skarżąca winna wnieść odrębną skargę.
W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2023 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzuty skargi wskazując dodatkowo zarzut naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a.
Pełnomocnik wskazał, iz zaskarżona decyzja, która była wydana przecież w trybie postępowania odwoławczego i II instancyjnego - nie zawiera obligatoryjnego wskazania podstawy prawnej określonej w art. 138 § 1 k.p.a., której bezwzględnie wymaga ustawodawca od organu odwoławczego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia dopuszczalnego w trybie odwoławczym w ramach art. 138 k.p.a. nie została bowiem przez SKO w żaden sposób przywołana, ani w sentencji decyzji, ani też w jej uzasadnieniu.
Pełnomocnik podniósł, iz strona skarżąca pozbawiona została tym samym niebudzącej wątpliwości możliwości oceny i polemiki podstawy prawnej decyzji z jej merytorycznym rozstrzygnięciem. Może się jedynie tego, co najwyżej domyślać, który to punkt § 1 art. 138 może być podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Pełnomocnik ponadto zarzucił decyzji rażące uchybienia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powtarzając w ślad za skargą, że zaskarżoną decyzję, jako przewodnicząca podpisała M. K.. Z kolei w postępowaniu I instancji przed SKO zakończonej decyzją z dnia 24 marca 2022 r. również brała udział M. K..
Ponadto pełnomocnik postawił zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. wskazując w ślad za skargą, iż Skarżąca zaskarżyła tylko i wyłącznie pkt 2 decyzji z dnia 24 marca 2022 r. - to tym samym pkt 1 decyzji z dnia 24 marca 2022 r. stał się ostateczny i prawomocny.
W ocenie pełnomocnik w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania wyjątek przewidziany w art. 139 k.p.a. mówiący o możliwości orzeczenia na niekorzyść strony w przypadku gdy decyzja rażąco narusza prawo.
Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 31 października 2023 r. nowy pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie oświadczając że podtrzymuje zarzuty przedstawione w skardze jak również w piśmie pełnomocnika z dnia 10 lipca 2023 r.
Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd.
W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a żadna ze stron poinformowana o powyższym nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest reformatoryjna decyzja SKO, w której organ II instancji uchylił własną decyzję w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i orzekł co do istoty sprawy odmawiając uchylanie decyzji z 5 grudnia 2016 r. z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji oraz stwierdzając, że decyzja z 5 grudnia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, które jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 504).
Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 k.p.a., i w art. 145b § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie podstawę żądania wznowienia postanowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Tym samym w przedmiotowej sprawie należy dokonać oceny czy w postępowaniu zakończonym decyzją z 5 grudnia 2016 r. Skarżąca winna być stroną postępowania.
W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż Skarżąca z uwagi na osiągnięcia w dniu 26 października 2016 r. pełnoletniości winna być uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie nr [...]
Organ prawidłowo wskazał, iż ustawodawca na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji z dnia 5 grudnia 2016 r. – Dz.U. z 2016 r., poz. 169) posługuje się pojęciem "osoby uprawnionej", zdefiniowanym w art. 2 pkt 11 ustawy, według którego oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Jak wynika z art. 9 ust. 1 ustawy, osobą uprawnioną do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest osoba do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo.
Słusznie wskazał organ, iż w przypadku osób uprawnionych - dzieci, nieposiadających zdolności do czynności prawnych (np. dzieci, które nie są pełnoletnie), są one reprezentowane w postępowaniu przez swoich ustawowych przedstawicieli (art. 30 § 2 k.p.a.). Fakt reprezentacji osoby uprawnionej w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego przez ustawowego przedstawiciela nie zmienia faktu, że nadal osobą uprawnioną, której przysługuje świadczenie jest dziecko. Tym samym, decyzja przyznająca świadczenie kierowana jest do osoby uprawnionej (dziecka), a tylko reprezentowanej przez ustawowego przedstawiciela. Innymi słowy, w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprawnionymi są osoby, na rzecz których zostały zasądzone alimenty. W przypadku osób małoletnich na podstawie art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 Kodeksu cywilnego i art. 98 § 1 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy przedstawicielami ustawowymi dziecka, upoważnionymi do podejmowania działań w jego imieniu są rodzice dziecka, przy czym każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel dziecka.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż stroną w znaczeniu materialnoprawnym jest zawsze uprawniony, natomiast przedstawiciel ustawowy reprezentuje jedynie interesy małoletniego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 2424/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym z chwilą uzyskania pełnoletniości przez osobę uprawnioną (dziecko) przedstawiciel ustawowy traci bowiem prawo do działania w imieniu tego dziecka (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r.; sygn. akt II SA/Rz 985/16). W konsekwencji od momentu uzyskania pełnoletniości to osoba uprawniona winna być stroną danego postępowania oraz adresatem decyzji dotyczącej danego świadczenia.
Mając na uwadze powyższe prowadzenie postępowanie i wydanie decyzji bez udziału Skarżącej pozbawiło ją prawa udziału w postępowaniu co stanowi podstawę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę, z punku widzenia przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a., należy mieć na względzie, iż decyzja o identycznej treści była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję SKO z dnia 2 maja 2022 r.
Wobec powyższego wskazać należy, iż w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSAiWSA 2013/1, poz. 8) stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.
Wobec powyższego organy rozpoznając sprawę ponownie jak i Sąd rozpoznając niniejszą skargę obowiązany był do respektowania wytycznych zawartych w przytoczonym wyżej wyroku, gdyż analiza akt sprawy nie wskazuje żadnych okoliczności uzasadniających odstępstwo od powyższej oceny.
Tym samym przypomnieć należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że Skarżąca skutecznie doprowadziła do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż, jej zdaniem, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd podniósł, iż decyzja Burmistrza oraz decyzja z 2016 r. wydana przez SKO będąca przedmiotem niniejszej sprawy zostały wydane w 2016 r. W roku 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2016 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie administracyjne zostało ostatecznie wznowione w dniu 4 marca 2022 r.
Następnie Sąd, po przytoczeniu treści art. 146 § 1 k.p.a., wskazał, że jeżeli upłynęło pięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a wnioskodawca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z art. 145 § 1 pkt 3-8 lub art. 145a-145b k.p.a., uchylenie tejże decyzji jest niedopuszczalne. Sąd podniósł, iż wobec nieokreślenia podmiotu-adresata decyzji w przepisie prawa należy przyjmować, że jest nim każdy podmiot, do którego decyzja została skierowana. Szczególnie ma to znaczenie w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro przepis art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia, to w tym przypadku chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek z osób biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia: 24 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1526/00, 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18). Co więcej, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby przyjąć odmienną wykładnię, wymienienie w art. 146 § 1 k.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby pozbawione sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a., jaką jest ochrona trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gwarantowana art. 16 § 1 k.p.a..
Sąd podkreślił, iż możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma zaś charakter bezwarunkowy, albowiem jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18, dostępny w CBOSA).
Mając na uwadze powyższe Sąd zwrócił uwagę na daty, w których zawiera się pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak wynika ze zgromadzonych akt sprawy, decyzja z 2016 r. została doręczona J. G. w dniu 8 grudnia 2016 r. Od tego dnia należało więc liczyć bieg pięcioletniego terminu, który upływał z dniem 8 grudnia 2021 r. Skarżąca złożyła swój wniosek w dniu 28 grudnia 2020 r., jednakże to nie data złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a data rozstrzygania w sprawie jest miarodajna dla oceny upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 859/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2693/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 325/16, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11, dostępne w CBOSA).
Sąd wskazał, że decyzja SKO wydana w pierwszej instancji po wznowieniu postępowania zapadła w dniu 24 marca 2022 r., a więc już po dacie 8 grudnia 2021 r. To oznacza, że decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana po upływie terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, iż organ administracji publicznej ma prawo prowadzić postępowanie i zakończyć je orzeczeniem, jednakże upływ tego terminu stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji ostatecznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/13, dostępny w CBOSA). Upływ tego terminu niejako "zamyka" możliwość organu administracji publicznej, aby wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego ze względu na pewność obrotu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2692/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2017 r., sygn. akt I SA/Go 305/21, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 845/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 487/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/17, dostępne w CBOSA). Skoro decyzja ta funkcjonowała przez tyle lat w obrocie prawnym, niezasadne jest jej eliminowanie, nawet jeżeli jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną prowadzącą do wzruszenia. Wolą ustawodawcy jest bowiem to, aby stosunki prawne były trwałe, a ich zmiana nie zachodziła jeżeli upłynęło tak wiele lat (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2455/14, dostępny w CBOSA).
Sąd podniósł, iż twierdzenie Skarżącej o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadne. To z kolei ma swoje konsekwencje wobec zastosowania zasady o zakazie reformationis in peius. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zasada o nieorzekaniu na niekorzyść strony jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, która także doznaje wyjątków, i które to wyjątki muszą być wykładane zawężająco. Zasadnie podniosła pełnomocnik Skarżącej, że rażącym naruszeniem prawa jest takie jego naruszenie, które nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, aby odkryć ten fakt. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, przesłanka rażącego naruszenia prawa wystąpiła w niniejszej sprawie, co polegało na tym, że SKO (w składzie orzekającym w pierwszej instancji) nie miało prawa uchylać decyzji z 2016 r. Warto przypomnieć, że w art. 146 § 1 k.p.a jest mowa o terminie, który ma istotne znaczenie dla całej procedury administracyjnej, jednakże sam ten termin ma charakter materialny. To zaś oznacza, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do uwzględniania go z urzędu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1946/20, dostępny w CBOSA). Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. jest okolicznością, co do której nie potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, stąd naruszenie przez organ administracji publicznej tego terminu jest rażącym naruszeniem uzasadniającym zastosowanie art. 139 k.p.a., co zresztą SKO podniosło w zaskarżonej decyzji. Kolegium miało świadomość, że nie powinno orzekać w niniejszej sprawie, jednakże poprzedni skład orzekający SKO najwidoczniej nie uwzględnił tego. Przy tej okazji należy wspomnieć, że wbrew stanowisku Skarżącej, zmiana decyzji na niekorzyść dotyczy każdej decyzji, która przesądza o sytuacji prawnej strony postępowania. Dotyczy to zatem nie tylko decyzji o charakterze materialnym, ale także procesowym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1006/16, dostępny w CBOSA). Każde pogorszenie sytuacji strony postępowania (o znaczeniu materialnym i procesowym) jest objęte treścią art. 139 k.p.a.
Sąd podkreślił, iż SKO orzekając w pierwszej jak i w drugiej instancji nie miało już prawa do uchylenia decyzji z 2016 r., w której SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza uchylającej decyzję organu I instancji o pozbawieniu Skarżącej (reprezentowanej wówczas przez matkę) prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odmawiającej jej tego prawa. Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a., który jest terminem materialnym oznacza, że decyzji tej nie można już wyeliminować w z obrotu prawnego niezależnie od przesłanki, jaka przemawiała za wznowieniem postępowania. Sąd uznał, iż SKO mogło odstąpić od zasady orzekania na niekorzyść, ponieważ rażąco naruszono prawo w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której uchylono decyzję z 2016 r. Należy jednocześnie podkreślić, że skład SKO orzekający w pierwszej instancji miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu stan terminu z art. 146 § 1 k.p.a. To zaniechanie i rozstrzyganie co do meritum po upływie terminu pięcioletniego świadczy o rażącym naruszenie prawa przez ten skład (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/17, dostępny w CBOSA).
Mając na uwadze powyższą część rozważań, i tym samym odnosząc się do powtórzonego w skardze będącej przedmiotem rozpoznania zarzutu naruszenia art. 15 i art. 139 k.p.a. wskazać należy, iż dopuszczalność uchylenia decyzji z dnia 24 marca 2022 r. w całości została przesądzona w omawianym wyroku. Jak wynika z wyżej przytoczonego fragmentu uzasadnienia Sąd w prawomocnym wyroku jednoznacznie przesądził, iż decyzja z dnia 24 marca 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ SKO (w składzie orzekającym w pierwszej instancji) nie miało prawa uchylać decyzji z 2016 r. z uwagi na upływ 5 letniego terminu.
Co istotne w wyroku tym Sąd jednoznacznie wskazał, iż SKO mogło rozstrzygnąć na niekorzyść strony. Nie ma przy tym znaczenia to, czy decyzja wydana w pierwszej instancji była podzielna czy też nie. Orzekanie na niekorzyść pozwala odnieść się także do rozstrzygnięcia niezaskarżonego w odwołaniu/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z tych też względów Sąd, w omawianym wyroku, zarzut naruszenia art. 15 i art. 139 k.p.a. uznał za niezasadny.
Natomiast szerokie wywody pełnomocnika zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. stanowią wyłącznie polemikę ze stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku, w którym Sąd przesadził, iż "twierdzenie Skarżącej o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadne". Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, iż SKO mogło odstąpić od zasady orzekania na niekorzyść, ponieważ rażąco naruszono prawo w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której uchylono decyzję z 2016 r.
Tym samym argumentacja pełnomocnika, z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a., jest bez znaczenia w sprawie.
Podkreślić należy, iż Sąd będąc związany powyższym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zresztą w całości podziela, nie może dokonać odmiennej oceny możliwości uchylenia decyzji z dnia 24 marca 2022 r. na niekorzyść strony.
Tym samym SKO, będąc związanym omawianym wyrokiem, wobec ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zasadnie uchyliło decyzję własną z dnia 24 marca 2022 r. w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie uchylenia decyzji SKO z dnia 5 grudnia 2016 r. z uwagi na upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w prawomocnym wyroku Sąd przesądził, iż w niniejszej sprawie upływ powyższego terminu nastąpił. Sąd wskazał, iż ze zgromadzonych akt sprawy wynika, iż decyzja z 2016 r. została doręczona J. G. w dniu 8 grudnia 2016 r. Od tego dnia należało więc liczyć bieg pięcioletniego terminu, który upływał z dniem 8 grudnia 2021 r..
W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Wobec powyższego mając na uwadze upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ pomimo istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł uchylić decyzji SKO z dnia 5 grudnia 2016 r., a jedynie mógł, co też uczynił w niniejszej sprawie, stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na niezapewnienie Skarżącej udziału w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należy, iż podlegająca kontroli w niniejszej sprawie decyzja nie narusza przepisów prawa i została wydana zgodnie ze wskazaniami prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...].
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu z mocy prawa wskazać należy, iż stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 27 § 1 k.p.a. przesłanki wyłączenia dotyczą także członków kolegialnych organów administracji publicznej (tu: SKO). "Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji)." [wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21, dostępny w CBOSA]. Nie może być tak, że te same osoby dwukrotnie oceniają sprawę, w której wydały już orzeczenie rozstrzygające ją co do istoty. Pracownicy ci podlegają obligatoryjnemu wyłączeniu.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ, po uwzględnieniu stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zajętego w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] i zmianie składu rozpoznającego sprawę, nie dopuścił się naruszenia powyższego przepisu.
Skarżąca i jej pełnomocnik uzasadniając zarzut naruszenia powyższego przepisu wskazali, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji z dnia 24 marca 2022 r. brała udział M. K., która podpisała zaskarżoną decyzją, a poprzednio brała udział w postępowaniu ponieważ podpisała zawiadomienie z dnia 8 marca 2022 r.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego sformułowania tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym w odróżnieniu od postępowania sądowego poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (tak też: A. Wróbel, Komentarz do art. 24, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).
W ocenie Sądu aby mówić, iż zachodzą przesłanki do wyłączenia pracownika, to czynności przez niego podjęte muszą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taki związek nie zachodzi. Jak wynika z akt sprawy M. K. jako Prezes SKO podpisała wyłącznie zawiadomienie, iż zostało wznowione postępowanie oraz że strona ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy. W ocenie Sądu czynność ta wyłącznie o charakterze stricte procesowym nie może być traktowana jako czynność mająca wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie należy pamiętać, iż samo postanowienie o wznowieniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w zupełnie innym składzie, a samo podpisanie zawiadomienia i to jako osoba piastująca stanowisko Prezesa SKO nie może być traktowane jako "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".
Należy pamiętać, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570) prezes kolegium kieruje pracami kolegium, a w szczególności reprezentuje kolegium na zewnątrz oraz czuwa nad jednolitością orzecznictwa oraz sprawnością pracy kolegium. Nie można również pominąć okoliczności, iż Prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego (art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych).
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. wskazać należy, iż stosownie do art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. jednym z elementów składowych decyzji administracyjnej jest powołanie jej podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że brak przywołania podstawy prawnej w sentencji rozstrzygnięcia nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Nie można również mówić o "rażącym naruszeniu prawa" przy wydaniu skarżonej decyzji. Zachodzi ono wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 377/2008; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1993 r. sygn. akt. V SA 106/93). W niniejszej sprawie okoliczność taka nie zachodzi.
Ponadto w ocenie Sądu brak przywołania w podstawie prawnej art. 138 K.p.a. nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Z treści rubrum sentencji decyzji jak i uzasadnienie decyzji, a przede wszystkim argumentacji zawartej na stronie [...] decyzji, jednoznacznie wynika, że organ działał w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy. Ponadto z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż zamiarem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było, również stosownie do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji reformatoryjnej, a więc decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym brak przywołania tego przepisu w podstawie prawnej jak i uzasadnieniu decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa czy też naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę odpalił.