II SA/Po 382/20

II SA/Po 382/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 384/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12, § 12 ust. 1, § 13, § 60
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, art. 145 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 148 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] o odmowie uchylenia przez ten ostatni organ decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki [...] w miejscowości [...].
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Starosta, po rozpoznaniu wniosku K. S. i P. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce [...] w miejscowości [...] (k. 11–13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2019 r. (zob. pieczęć na k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w wyniku zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony postępowania (k. 17–18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dnia [...] maja 2019 r. J. K. wniosła do Starosty pismo, w którym wyraźnie sprzeciwiła się budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie wskazano, że budynek ten powstaje w zbyt bliskiej odległości od istniejących zabudowań znajdujących się na sąsiedniej działce, której właścicielem jest J. K..
W odpowiedzi z dnia [...] maja 2019 r. Starosta wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W szczególności organ wskazał, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") oraz wymogi odległościowe określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t.b."). Wskazano, że projektowany budynek będzie zlokalizowany w odległości 5 metrów od granicy z działką 144 (droga należąca do Gminy [...]), która to dopiero graniczy bezpośrednio z działką [...] będącą własnością J. K.. Zatem odległość projektowanego budynku od działki wnoszącej pismo będzie wynosiła ok. 10 metrów, co spełnia wymagania określone w § 12 r.w.t.b. Podkreślono także, że planowana inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, działki [...]. Z tego powodu J. K. nie została uznana za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Pismo o podobnej treści, wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji, J. K. wniosła także do Wojewody (k. 24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Wojewoda przekazał powyższe pismo według właściwości do Starosty wskazując, że organ powinien je potraktować jako odwołanie, jeśli decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie stała się jeszcze ostateczna, a w przeciwnym przypadku – należy je potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki [...] w miejscowości [...] (k. 27–28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu wskazał, że nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nieruchomość J. K. jest położona w odległości około 10 metrów od projektowanej inwestycji, a więc nie znajduje się w jej obszarze oddziaływania. W związku z powyższym J. K. nie przysługiwał status strony, a zatem nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania.
W dniu [...] lipca 2019 r. J. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podtrzymała dotychczasowe stanowisko dotyczące zbyt bliskiej odległości projektowanego budynku od granicy jej działki oraz związanymi z tym uciążliwościami (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W postanowieniu z dnia [...] września 2019 r., [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. 43–44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu Starosta powinien zbadać wyłącznie, czy wniosek jest oparty o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Odmowa wznowienia może nastąpić tylko z przyczyn formalnych. W tym przypadku, jeśli wnioskodawca wskazuje przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), to organ ma obowiązek ustalenia jedynie, czy wniosek wniesiono w ustawowym terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że Starosta przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu i wezwać wnioskodawczynię do wykazania i jednocześnie uprawdopodobnienia w jakiej dacie dowiedziała się o wydanej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Starosta wezwał J. K. do wykazania i uprawdopodobnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o wydaniu decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W odpowiedzi J. K. wskazała, że dowiedziała się o przedmiotowej decyzji z pisma Starosty z dnia [...] maja 2019 r., dostarczonego [...] maja 2019 r. (k. 47–48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Starosta ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki [...] w miejscowości [...] (k. 50–51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu wskazano, że termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania został zachowany – J. K. dowiedziała się o decyzji w dniu [...] maja 2019 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] czerwca 2019 r. Jednocześnie Starosta ponowił argumentację dotyczącą braku statusu strony, a zatem braku przesłanek do wznowienia postępowania.
W dniu [...] października 2019 r. J. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie (k. 55–56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. 66–67 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania został wydany z zachowaniem terminu określonego w art. 148 K.p.a., Starosta był zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero w jego trakcie ustalenia czy merytoryczne przyczyny wznowienia, które wskazuje J. K. faktycznie zaistniały w sprawie.
W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki [...] w miejscowości [...] (k. 68–72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Starosta stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przy zachowaniu terminu wskazanego w art. 148 § 2 K.p.a.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki [...] w miejscowości [...] (k. 84–86 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stwierdził brak podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę, gdyż w jego ocenie nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. Wskazano, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. w pełni odpowiada obowiązującym przepisom prawa w tym zakresie. Jednocześnie nie znaleziono podstaw do przyznania J. K. statusu strony. Ponownie podkreślono, że działka stanowiąca własność skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. J. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że jej nieruchomość jest w bezpośrednim obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (k. 40 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W odwołaniu ponowiono także argumenty znajdujące się we wcześniejszych pismach dotyczące uciążliwości, jakie wiążą się ze zbyt bliską lokalizacją budynków mieszkalnych.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (k. 42–47 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wyjaśnił, że istotą postępowania było ustalenie czy J. K. posiadała interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji czy brak jej udziału w tym postępowaniu oznacza spełnienie przesłanki do wznowienia postępowania. Wojewoda podkreślił, że status strony w tym przypadku wyznacza art. 28 ust. 2 P.b. Konstrukcja strony przyjęta w przywołanym przepisie składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego (ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu). W odniesieniu do drugiego z wymienionych elementów wskazano, że obszarem oddziaływania nie jest teren, na którym można odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu, gdyż takie rozumienie odnosi się do oddziaływania faktycznego. Natomiast tylko osoby, które doznają ograniczeń prawnych ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę takiego obiektu. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że takie ograniczenia dla działki J. K. nie wystąpiły, a zatem nie posiadała ona statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tym samym nie zaistniały również przesłanki do wznowienia postępowania.
W skardze z dnia [...] kwietnia 2020 r. J. K. wyraziła niezadowolenie z wydanych w sprawie rozstrzygnięć (2–3 akt sądowych). Ponownie wskazała, że projektowana inwestycja znajduje się zbyt blisko jej działki, z czym związane są liczne uciążliwości w postaci hałasu, zanieczyszczenia powietrza czy naruszenia miru domowego i prywatności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko (k. 5 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w zaistniałych okolicznościach J. K. przysługuje status strony postępowania.
Słusznie wskazano w orzecznictwie, że kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 1394/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że przywołany przepis stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 K.p.a. wskazującej, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak nie powoduje to całkowitego wyłączenia jego stosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 P.b. wypełnia przepis art. 28 K.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 P.b. zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Zgodnie z definicją ustawową przez obszar oddziaływania obiektu należy przez rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (uwzględniono tu brzmienie cytowanego przepisu z daty, gdy toczyło się postępowanie objęte wznowieniem z inicjatywny J. K., czyli zwieńczone pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...]).
Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu dotyczą takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub utrudnia wykonywanie robót budowlanych z uwagi na nie spełnianie przepisów techniczno-budowlanych. Zatem obszarem oddziaływania obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych wynikające z przepisów dotyczących zabudowy. Bez znaczenia dla określenia tego obszaru pozostają natomiast jakiekolwiek inne subiektywne uciążliwości (tak też: A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2021, LEX/el.).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd zauważa, co następuje. J. K. jest właścicielem działki [...] położonej w miejscowości [...]. Nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z działką 144 – drogą należącą do Gminy [...], która to graniczy z działką [...], na jakiej jest realizowana sporna inwestycja. Niewątpliwie J. K. spełnia przesłankę podmiotową potencjalnego bycia stroną postępowania, gdyż jest właścicielem działki znajdującej się w bliskim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Jednakże, zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., istotne jest ustalenie także przesłanki przedmiotowej dotyczącego tego, czy nieruchomość J. K. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W tym zakresie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Na terenie nieruchomości skarżącej nie zostały wprowadzone ograniczenia w zabudowie uniemożliwiające lub utrudniające wykonywanie robót budowlanych z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych. Teren ten nie doznaje żadnych ograniczeń prawnych, wskazanych w przepisach odrębnych, które uniemożliwiałyby albo ograniczałyby jego zabudowę.
Wskazane w skardze, jak i poprzedzających ją pismach kierowanych do organów, liczne uciążliwości związane z realizacją inwestycji budowlanej na działce [...], nie mają znaczenia dla oceny prawnej zaistnienia obszaru oddziaływania. Opisane uciążliwości (takie jak: wibracje, zanieczyszczenie powietrza, hałas czy różnego rodzaju immisje o trudnych do określania wartościach) mają charakter subiektywny i nie wpływają na ocenę prawną możliwości zakwalifikowania właściciela nieruchomości zgłaszającej takie uciążliwości jako strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Ponadto należy wskazać, że projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane (mowa tu oczywiście o tych dotyczących relacji obiektu z otoczeniem, warunkujących zakres obszaru oddziaływania obiektu). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnia ona wymagania wynikające z § 12 ust. 1 r.w.t.b. dotyczące zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zgodnie z przywołanym przepisem, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Z akt sprawy wynika, że projektowany budynek jest zlokalizowany w odległości 5 metrów od granicy z działką 144 (czyli drogą należącą do Gminy [...]) oraz około 10 metrów od działki [...] będącej własnością J. K.. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że inwestycja ta spełnia wymogi odległościowe określone w § 12 ust. 1 r.w.t.b.
Zostały również zachowane wymagania dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń określone w § 13 w zw. z § 60 r.w.t.b. Już prima facie analiza parametrów opisanych w projekcie pozwala wykluczyć możliwość występowania przesłaniania i zacieniania budynku, czy chociażby nawet działki J. K..
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że brak było podstaw do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki [...] w miejscowości [...].
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 76 akt sądowych).