II SA/Po 380/22

II SA/Po 380/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 28a, , art. 119 par. 1 i 2, art. 121 par. 4 i 5,
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "WWINB"), po rozpoznaniu zażalenia R. K. (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) z dnia 1 marca 2022 r. (sygn. [...]).
Postanowienie to, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. [...]) nakazał B. K. (ówczesnemu współwłaścicielowi działki i równocześnie zarządcy lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej) rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazowej w jednorodzinnym budynku mieszkalnym (lewy segment) posadowionym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R. , w gminie K..
Decyzja ta - po dokonaniu niezbędnej korekty powołanej podstawy prawnej - została utrzymana w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. [...]). Skargę na decyzję WWINB oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. (II SA/Po [...]).
W związku z faktem niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej PINB (jako Wierzyciel), po wystosowaniu w dniu 5 lutego 2020 r. pisemnego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym) i wystawieniu w dniu 1 marca 2022 r. tytułu wykonawczego nr [...] (dotyczącego pani R. K.) postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. (sygn. [...]) nałożył na panią R. K. (jako zobowiązaną będącego jednym z następców prawnych pana B. K.) grzywnę w celu przymuszenia (w wysokości [...] zł), wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku jej nieuiszczenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał ją do wykonania - w wyznaczonym terminie - obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 1 marca 2022 r. (tj. obowiązku rozbiórki "wewnętrznej instalacji gazowej w jednorodzinnym budynku mieszkalnym (lewy segment).
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R. i T. K., podkreślając, iż "Prawie 10 lat korzystaliśmy z przyłącza gazowego, a upomnienie dostaliśmy dopiero w 2020 roku". Dodali przy tym, że "Współwłaściciel S. R., który nie zgadzał się na nasze przyłącze nie żyje, natomiast jego żona D. R. wyraża zgodę".
WWINB w dniu 16 marca 2022 r. wezwał T. K. (nota bene takie samo wezwanie zostało odrębnie skierowane do pani R. K. w sprawie [...]) do wyjaśnienia, którego z wymienionych powyżej postanowień PINB (tj. z dnia 18 lutego 2022 r. czy z dnia 1 marca 2022 r.) dotyczy zażalenie.
W odpowiedzi z dnia 23 marca 2022 r. R. i T. K. wyjaśnili, że "Wniesione zażalenie dotyczy nałożenia grzywny na R. i T. ([...]) K. ". Zaznaczyli oni przy tym, że "Kara powinna być miarkowana, a jest dla nas bardzo ciężka".
W dniu 17 marca do WWINB wpłynęło kolejne podanie pani R. K. z dnia 9 marca 2022 r. również zatytułowane "zażalenie". W podaniu tym wskazała ona, że nie jest "w stanie zapłacić tak dużej kwoty", a ponadto uważa, że "nie ma podstaw na nałożenie na mnie tej grzywny z kilku powodów: na wewnętrzną instalację nie jest potrzebne pozwolenie; została dokonana zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi przez osobę posiadającą uprawnienia". Zwróciła się ona ponadto "o wstrzymanie egzekucji z wyżej wymienionych powodów".
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wspomniane zażalenie (tj. podanie z dnia 5 marca 2022 r. uzupełnione podaniem z dnia 22 marca 2022 r.) w części wniesionej przez pana T. K. na postanowienie PINB z dnia 1 marca 2022 r. zostało rozpatrzone przez WWINB ostatecznym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. (sygn. [...]).
Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. WWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 1 marca 2022 r. wskazując, iż egzekwowany obowiązek rozbiórki "wewnętrznej instalacji gazowej w jednorodzinnym budynku mieszkalnym (lewy segment) na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w R. gmina K.", może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna i prawomocna oraz obowiązuje ona nadal w obrocie prawnym, a nadto nie wstrzymano jej wykonania. Po drugie pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanej przez PINB (w dniu 25 lutego 2020 r.). Po trzecie również i tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 1 marca 2022 r. został przez PINB prawidłowo doręczony zobowiązanej w dniu 7 marca 2022 r. (tzn. wraz z zaskarżonym postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego).
Organ zaznaczył, iż tytuł wykonawczy nie budzi żadnych zastrzeżeń. WWINB zaznaczył, iż o jego wadliwości nie świadczy przywołanie w rubrykach nr 2-4 części B jako "Podstawy prawnej obowiązku" danych odnoszących się do decyzji PINB, a nie ostatecznej decyzji WWINB z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. [...]).
W odniesieniu do zawartych w zażaleniu uwag R. K. dotyczących znacznego upływu czasu od wydania nakazu organ wyjaśnił, iż dla potrzeby prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tym przypadku istotny jest wyłącznie fakt niewykonania nałożonego obowiązku. Czas jaki upłynął od daty wydania ostatecznego nakazu nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność prowadzenia egzekucji, skoro decyzja, w której został on określony, pozostaje w obrocie prawnym i nadal jest niewykonana (co z kolei jest faktem niekwestionowanym przez zobowiązaną).
Organ wyjaśnił ponadto, że wybór środka egzekucyjnego w tej sprawie został dokonany przez Organ egzekucyjny w sposób uwzględniający zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, gdyż w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny - "organ egzekucyjny miał (...) do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie sądu drugiej instancji, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 235/09; LEX nr 602159).
WWINB podkreślił, iż nałożona grzywna ma jedynie zmotywować R. K. do wykonania nakazów określonych w ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy do zbadania pozostaje jeszcze prawidłowość ustalenia przez Organ egzekucyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia.
Mianowicie, biorąc pod uwagę fakt, iż egzekucja dotyczy spełnienia przez R. K. obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa. Co więcej, jako że nałożony obowiązek nie dotyczy rozbiórki budynku (jego przedmiotem jest bowiem rozbiórka wewnętrznej instalacji gazowej), to wysokość tej grzywny - mając na uwadze, że zobowiązana jest osobą fizyczną - "nie może przekraczać kwoty 10.000 zł" (art. 121 §2 ab initio przywołanej ustawy). Prawidłowość określenia wysokości tej grzywny (w kwocie [...] zł), czyli tylko połowy maksymalnej ustawowej wysokości, nie budzi żadnych zastrzeżeń WWINB ze względu chociażby na czas, jaki upłynął od wydania ostatecznej decyzji, w której określony został egzekwowany obowiązek oraz z uwagi na skuteczność zastosowanego środka. WWINB podziela stanowisko PINB, iż ustalona w tym przypadku wysokość grzywny powinna stanowić wystarczającą dolegliwość finansową, mającą na celu skłonienie zobowiązanej do wykonania nałożonego na nią obowiązku.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. K. wskazując, iż na wewnętrzną instalację gazową nie jest potrzebne pozwolenie, tylko ekspertyza techniczna. Skarżąca wskazała ponadto, iż przez ściągnięty licznik gazowy zmuszeni są ogrzewać dom prądem co pociąga za sobą wysokie rachunki. Skarżąca wskazała, iż nie stać ich na opłacenia tak wysokiej grzywny, której i tak nie powinni otrzymać.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu egzekucyjnego nakładające na skarżącą grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 1 marca 2022 r.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz.U. z 2022, poz. 479 – dalej jako: u.p.e.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia ustalić należy czy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego.
Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. [...]) nakazał B. K. (ówczesnemu współwłaścicielowi działki i równocześnie zarządcy lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej) rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazowej w jednorodzinnym budynku mieszkalnym (lewy segment) posadowionym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R., w gminie K..
Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. [...]), a skargę na decyzję WWINB oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. (II SA/Po [...]).
Ponadto z akt sprawy, i co nie jest kwestionowane przez Skarżącą, wynika, że powyższy obowiązek nie został wykonany.
Tym samym w rozpoznawanym przypadku organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a., ponieważ Skarżąca nie wykonała nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną obowiązku. Zobowiązana została wezwana do dobrowolnego wykonania wskazanego obowiązku w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. (upomnienie z 5 lutego 2020 r., k. [...] akt administracyjnych). Ponadto organ wobec dalszego niewykonywania obowiązku w dniu 1 marca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]
W tym miejscu wskazać należy, iż organ zasadnie uznał za dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec następców zobowiązanego B. K..
Uzasadniając powyższe wskazać należy, iż z wyroku z dnia 26 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1032/17, LEX nr 2648345) wyraził pogląd, zgodnie z którym "zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego". Istotne znaczenie ma w tym kontekście norma wynikająca z art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którą w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Ustawodawca dopuszcza więc prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanego, jeżeli do zmiany zobowiązanego dojdzie w toku postępowania egzekucyjnego. Wobec tego nie sposób przyjąć, że ten sam ustawodawca wyklucza prowadzenie postępowanie egzekucyjnego wobec danego podmiotu tylko z tej przyczyny, że do zmiany zobowiązanego doszło nie w toku, ale przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 734/19, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że ważnej wskazówki dostarcza zastrzeżenie zawarte w art. 28a zd. 2 u.p.e.a., zgodnie z którym zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego: "Skoro bowiem – w przypadku zmiany zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego – warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego, to należy przyjąć, że analogicznie sytuacja przedstawia się w przypadku zmiany zobowiązanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ale już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Skoro warunkiem kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec nowego zobowiązanego jest wyłącznie wystawienie przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, to oznacza, że ustawodawca przewidział i dopuszcza wystawienie tytułu wykonawczego w odniesieniu do następcy prawnego adresata decyzji."
Tym samym słusznie organy uznały, iż obecnie zobowiązanymi do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzja administracyjną są obecni współwłaściciele nieruchomości jako następcy B. K..
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż grzywna w celu przymuszenia jest nakładana przez organ egzekucyjny, gdy egzekucja dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zatem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania nakazu rozbiórki grzywna może być skutecznie nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz.
Zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Skarżąca jest jednym z dwóch współwłaścicieli nieruchomości zobowiązanych do rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej.
Warto też zauważyć, że w sytuacji występowania więcej niż jednego zobowiązanego – tu: dwóch współwłaścicieli nieruchomości – organ egzekucyjny jest uprawniony do wystawienia tytułów wykonawczych na każdego z nich i prowadzenia równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych wobec każdego ze zobowiązanych.
Należy pamiętać, iż to na każdym współwłaścicielu spoczywa obowiązek wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki i to każdy ze współwłaścicieli w pełni odpowiada za wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 591/14, LEX nr 2083581).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r. , sygn akt II OSK 1557/15 (dost. CBOSA) wskazał, iż z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów.
Z tych też względów organ był uprawiony do wystawienia dwóch tytułów wykonawczych, a następnie dwóch oddzielnych postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Odnosząc się natomiast do samej prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Według art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1); grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).
Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3318/14, dostępny CBOSA). Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W ocenie Sądu, skoro obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym sprowadza się do wykonania stosunkowo mało zaawansowanych technicznie robót budowalnych, polegających na rozbiórce utwardzenia powierzchni gruntu, niecelowe byłoby w rozumieniu art. 119 § 2 u.p.e.a. zastosowanie wykonania zastępczego. Doprowadzenie do wyegzekwowania obowiązku poprzez wykonanie zastępcze oznaczałoby konieczność poniesienia przez zobowiązaną kosztów działań wyspecjalizowanego przedsiębiorcy, na którego wybór nie miałaby ona wpływu, gdyż dokonałby tego organ egzekucyjny (art. 130 u.p.e.a.). Ponadto uiszczenie grzywny w celu przymuszenia nie jest nieodzowne, albowiem wykonania obowiązku powoduje umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Zarazem wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oznacza w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec obu zobowiązanych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1571/11, dostępny CBOSA). Z kolei w wykonanie zastępcze może wiązać się z koniecznością wpłacenia zaliczek na koszty jego wykonania (art. 129 u.p.e.a.), a organ egzekucyjny zobowiązany jest uwzględnić wniosek o zaniechanie dalszego prowadzenia wykonania zastępczego tylko wówczas, gdy uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Organ może też uzależnić wyrażenie zgody na wniosek zobowiązanego od złożenia przez niego zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną (art. 132 § 2 u.p.e.a.).
Mając to wszystko na uwadze, należało w pełni zgodzić się z dokonanym przez organy wyborem zastosowanego środka egzekucyjnego.
Przechodząc do oceny wysokości nałożonej grzywny, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 121 u.p.e.a. w przypadku egzekucji spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, z wyjątkiem dotyczącym obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4), a jej wysokość, z zastrzeżeniem § 5, nie może przekraczać w stosunku do osoby fizycznej kwoty 10 000 zł (§ 2).
Z kolei tryb nałożenia grzywny uregulowany został w art. 122 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1).
Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3).
W przekonaniu Sądu, nakładając na Skarżącą (osobę fizyczną) na podstawie art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. grzywnę w wysokości [...] zł, organ egzekucyjny zachował tryb, jak i zasady ustalania wysokości tego środka egzekucyjnego. Zastosowanie grzywny w takiej wysokości zostało odpowiednio umotywowane.
Jedynie ubocznie Sąd wyjaśnia, że podziela w niniejszej sprawie stanowisko organu, iż o wadliwości wystawionego tytułu wykonawczego nie świadczy przywołanie w rubrykach nr 2-4 części B jako "Podstawy prawnej obowiązku" danych odnoszących się do decyzji PINB, a nie ostatecznej decyzji WWINB z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. [...]). Wynika to stąd, iż "Niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym nie ma znaczenia prawnego dla istnienia obowiązku, jeżeli decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1779/07; LEX nr 525777; tak też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 921/12; LEX nr 1232090).
Zatem tytuł wykonawczy spełnia wymogi niezbędne dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania w ramach tego postępowania środków egzekucyjnych.
Wobec tego powyższa okoliczność nie miała wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia grzywny celu przymuszenia.
Co się tyczy samej wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, Sąd uznał, że kwota [...]zł nałożonej na Skarżącą grzywny jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatna dla realizacji zamierzonego celu, jakim jest doprowadzenie do wykonania robót rozbiórkowych obejmujących wewnętrzną instalację gazową.
Należy wyjaśnić, że zastosowany środek egzekucyjny, aby odniósł swój skutek, powinien być nałożony w odpowiedniej wysokości, tak aby jego dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji rozbiórki. Innymi słowy, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (patrz wyroki NSA z 10 marca 2015 r. II OSK 1915/13, 30 stycznia 2018 r. II OSK 1446/17, 21 listopada 2019 r. II OSK 3345/17 i 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1190/19 – dostępne jw.). Tym bardziej w sytuacji, gdy nałożona może być wyłącznie jednorazowo (na każdego zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku).
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. np. wyroki NSA z 31 sierpnia 2016 r. II OSK 2975/14, 26 maja 2015 r. II OSK 2611/13, 13 czerwca 2014 r. II OSK 106/13 – dostępne jw.). W konsekwencji, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.
Z tych też względów argumenty strony skarżącej dotyczące zbytniej surowości zastosowanej grzywny względem jej sytuacji materialnej nie mogły skutecznie zakwestionować prawidłowości postanowienia o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego.
Warto też zauważyć, że okres, jaki upłynął od powstania egzekwowanego obowiązku był wystarczający do przygotowania, zorganizowania i przedsięwzięcia czynności stanowiących wykonanie decyzji. Należy przypomnieć, że na dzień orzekania przez organ egzekucyjny II instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia minęło prawie 10 lat od wydania przez WWINB ostatecznej decyzji z 20 czerwca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB nakładającej obowiązek rozbiórkowy. Z kolei od wydania przez tutejszy Sąd prawomocnego wyroku z 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po [...] upłynęło ponad 9 lat. Skoro do tego czasu obowiązek nie został wykonany przez zobowiązanych, grzywna musiała zachować swój przymuszający charakter. Jej wysokość (połowa dopuszczalnej ustawowo kwoty grzywny w stosunku do osoby fizycznej) stanowić będzie odczuwalny bodziec, skłaniający do wykonania obowiązku rozbiórki. Nie ma też obaw, by np. egzekucja grzywny pozbawiła skarżącą środków niezbędnych do zapewnienia jej minimum egzystencji. Przeciwdziałają temu stosowne przepisy ograniczające egzekucję. W szczególności wyłączające spod niej określone przedmioty, chroniące przed zajęciem określonych składników majątkowych, w tym części wynagrodzenia czy też innych środków pieniężnych (art. 8-10 u.p.e.a.), wreszcie umożliwiające wyłączenie spod egzekucji określonych składników majątkowych (art. 13 u.p.e.a.).
Podsumowując, nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Wybór środka egzekucyjnego, jak i wysokość zastosowanej grzywny są zgodne z dyrektywami określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. (patrz wyroki NSA z 25 września 2009 r. II OSK 1483/08 i 27 sierpnia 2009 r. II OSK 1257/09, dostępne jw.).
Ponadto wskazać należy, iż argumentacja Skarżącej o możliwości legalizacji nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Istotna jest wyłącznie kwestia, iż strona w dalszym ciągu nie wykonała ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazowej. Podkreślić należy, iż Sąd ani organy w postępowaniu egzekucyjnym nie są uprawnione do weryfikowania decyzji nakazującej rozbiórkę, która, co wskazano już wyżej, podlegała już kontroli instancyjnej jak i Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.
Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji