II SA/Po 373/25

II SA/Po 373/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 marca 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpoznaniu odwołania A. G. (dalej: "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. (dalej: "organ I instancji") z 05 listopada 2024 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego, na terenie położonym w miejscowości R., ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego , jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniu 22 lipca 2024 r. do Urzędu Gminy R. wpłynął wniosek T. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego, na terenie położonym w miejscowości R., ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...].
Decyzją z 05 listopada 2024 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji wskazując, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym porządkiem prawnym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca zarzucając naruszenie art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, 12 § 1, art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p") oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.).
W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy, wydając decyzję o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji sporządził analizę funkcji i cech zabudowy, a następnie zweryfikował, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Analiza obszaru wykazała, że na terenie występują budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz budynki usługowe i produkcyjne.
Ponadto Kolegium rozważyło, czy planowana inwestycja kontynuuje zasadę dobrego sąsiedztwa pod względem następujących parametrów: parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116, dalej: "Rozporządzenie").
W ocenie Kolegium organ I instancji wyjaśnił, że wziął pod uwagę położenie terenu, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja i uwzględnił linię zabudowy zarówno od działki odwołującej nr [...] w odległości min. 4,0 m, jak i od działki nr [...] w odległości min. 3,0 m. Przebieg wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy został zobrazowany na załączniku graficznym.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że maksymalna nadziemna intensywność zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi max. 0,36, średnia wynosi 0,235. Przy zastosowaniu 20% parametr ten wynosi 0,28. Z uwagi na powyższe w ocenie Kolegium możliwe jest przyjęcie dla planowanej inwestycji tego wskaźnika na poziomie 0,28, w związku z czym planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że udział powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi od 0,015 do 0,36. W związku z powyższym zdaniem Kolegium dla planowanej inwestycji można wyznaczyć udział powierzchni zabudowy na poziomie 30%, co nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 12,0 m do 26,0 m, średnia wynosi 17,0 m. Uwzględniając 20% tolerancji parametr ten może być w przedziale od 13,6 m do 20,4 m. Z uwagi na powyższe dla planowanego budynku można ustalić szerokość elewacji frontowej na poziomie max. 20,0 m.
W zakresie wysokości zabudowy Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym waha się ona od ok. 6,0 m do ok. 8,0 m. Organ I instancji przyjął dla planowanego budynku wysokość zabudowy do 8,0 m, co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kontynuuje ten wskaźnik w obszarze analizowanym.
Oceniając geometrię dachu przyjęto dach dwu lub czterospadowy o kącie nachylenia do 45°. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w obszarze analizowanym występują budynki z różnymi dachami.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 30% oraz przyjęto minimum 1 miejsce parkingowe dla planowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, posiada wystarczające uzbrojenie, nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, stwierdzając, że organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, wszechstronnie ustalił stan faktyczny i prawidłowo wyznaczył obszar analizy natomiast sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Kolegium podkreśliło, że zarzuty dotyczące pogorszenia warunków życia, hałasu, zanieczyszczeń i natężenia ruchu nie są rozpatrywane na etapie decyzji o warunkach zabudowy, lecz na etapie pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, że zasada kontynuacji funkcji nie wymaga powielania, a jedynie dostosowania do istniejących funkcji. Dodatkowo, w okolicy inwestycji istnieje już zabudowa produkcyjna i usługowa (klub fitness), co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podważa zarzut niezgodności funkcji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca zarzucając naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a., tj. naruszenie zasad uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez wydanie decyzji rażąco godzącej w uzasadniony interes Skarżącej oraz właścicieli innych działek sąsiadujących, przez nieuwzględnienie interesu sąsiadów i nieprzeprowadzenie dokładnej analizy wpływu inwestycji na otoczenie, przy jednoczesnym jednostronnym uwzględnieniu interesów inwestora, w tym nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o zwrócenie się do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej o przeprowadzenie pomiaru hałasu wytwarzanego na przedmiotowej nieruchomości i przedstawienie prognozy wzrostu tego hałasu przy założeniu zrealizowania inwestycji zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;
2. art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem osób, których interesów dotyczy postępowania, oraz których uczestnictwo jest niezbędne do oceny wpływu inwestycji na otoczenie, w szczególności właścicieli sąsiadującej działki nr [...] - T. G. i B. G.;
3. art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy pomimo niespełnienia przesłanek dotyczących tzw. dobrego sąsiedztwa względem sąsiadujących działek i okolicznej zabudowy, w szczególności rażącej niezgodności z zabudową i jej funkcją na okolicznych działkach - z wyłączeniem działek, na których znajduje się inwestycja, której dotyczą ustalone warunki zabudowy;
4. §13 i innych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez pominięcie faktu, że inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy, drastycznie ograniczy dostęp światła słonecznego i widoczność z posesji dla sąsiadujących działek, a skala konfliktu funkcji planowanej inwestycji z sąsiadującymi działkami przekracza dopuszczalne granice.
Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2025 r. pełnomocnik uczestnika postępowania T. S. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wskazując, iż wnioskodawca zlecił wykonanie pomiarów hałasu, które wykazały, że nie dochodzi do przekroczeń.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. pełnomocnik wskazał, iż Skarżąca nie może podnosić tego zarzutu w imieniu innych osób.
Pełnomocnik wskazał również, iż nieprawdą są twierdzenia Skarżącej, że na terenie na którym planowana jest inwestycja dominuje zabudowa mieszkaniowa. Pełnomocnik zaznaczył, iz na terenie uczestnika znajduje się zakład produkcyjny, a decyzja dotyczy wyłącznie jego rozbudowy. Podkreślono, iż na mapie załączonej do pisma z dnia 27 stycznia 205 r. oznaczono kolerem czerwonym działki na których jest prowadzona działalność gospodarcza. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się kilka posesji na których jest prowadzona działalnośc gospodarcza w tym na dz. Nr [...] – klub fitness, będący własnością Skarżącej.
Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. pełnomocnik T. S. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 30 lipca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta G. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego, na terenie położonym w miejscowości R., ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...].
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024, poz. 572 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116 – dalej jako: rozporządzenie).
Przechodząc do meritum wskazać należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem publ. w bazie, zwanej dalej: "CBOSA").
Ponadto przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).
Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę, iż inwestor zaplanował dojazd do wnioskowanego budynku poprzez drogę wewnętrzną (działki [...] i [...]) tym samym front terenu wynosi około 76 m. Powyższe zaś oznacza, iż wyznaczenie obszaru analizowanego na 200 m zgodne jest z cytowanym wyżej przepisem.
W dalszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym utrwalone są poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21, CBOSA). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21, CBOSA). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20, CBOSA).
Tym samym organ w oparciu o sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niewątpliwie działka ma dostęp do drogi publicznej. Jak wskazano wyżej inwestor zaplanował dojazd do planowanego budynku poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działkach nr [...] i [...], które to stanowią jego współwłasność.
Również warunek odpowiedniego uzbrojenia z uwagi na charakter zabudowy uznać należy za spełniony.
Ponadto w niniejszej sprawie organy słusznie uznały, iż został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ uzgodnił w tym zakresie decyzję ze Starostą.
Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby działka będąca przedmiotem inwestycji znajdowała się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czy też strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 lub strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Należy mieć na uwadze, iż organ dokonał uzgodnień z państwowym Inspektorem Sanitarnym w K., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody [...], Powiatowym Zarządem Dróg oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , a tym samym do zarzutu skargi naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", wskazać należy, iż ocena dokonana przez organ w tym zakresie jest w pełni prawidłowa.
Wskazany wyżej przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, W. 2013, s. 506).
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na dokonanie oceny proponowanych rozwiązań w świetle wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wobec powyższego podnieść należy, iż wbrew zarzutom skargi, planowana zabudowa gospodarczo-warsztatowa kontynuuje występującą w obszarze analizowanym zabudowę, gdyż w obszarze tym występuje zabudowa usługowa i przemysłowa. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż na działce będącej przedmiotem inwestycji tj. działce [...], jak również na innych działkach stanowiących współwłasność inwestora (dz. [...], [...], [...]) prowadzona jest już działalność przemysłowa. Ponadto na działkach nr [...] i [...] istnieje zabudowa przemysłowa. Również na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność "D. " S.A. prowadzona jest działalność usługowa. Co istotne w niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że na działce [...] stanowiącej własność Skarżącej znajduje się budynek usługowy tj. siłownia. Powyższej okoliczności Skarżąca nie kwestionuje w skardze.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wbrew zarzutom skargi planowania inwestycja kontynuuje funkcje występującą w obszarze analizowanym.
Należy pamiętać, iż kontynuacja funkcji nie oznacza, że planowana zabudowa powinna być optycznie i wizualnie tożsama z zabudową sąsiednią. Podkreślić należy, iż zgodnie z wolą ustawodawcy ocenie organów podlega nie "identyczność" inwestycji z istniejącą zabudową, lecz to czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższego nie zmienia również okoliczność, iż inwestor na działce zamierza zrealizować dwa budynki wolnostojące.
Odnosząc się natomiast do poszczególnych parametrów zabudowy ustalonych w decyzji wskazać należy, iż zostały one określone prawidłowo zgodnie z zapisami rozporządzenia.
Sąd w tym miejscu wskazuje, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %.
Jak wynika z analizy urbanistycznej średnia intensywność zabudowy wynosi 0,235 co przy uwzględnieniu tolerancji daje maksymalnie 0,28 i w takiej wysokości parametr został określony w zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika, iż wskaźnik ten wynosi 30% i taki też został określony w decyzji.
W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %.
W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji wynosi 17 m co przy tolerancji 20 % daje 20,4 m. Natomiast w zaskarżonej decyzji parametr ten określono do 20 m, a więc w zgodzie z cytowanym przepisem.
Odnośnie wysokości zabudowy § 7 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).
Z analizy urbanistycznej wynika, iż poza zabudową stanowiącą własność inwestora (12 m – zabudowa na działkach nr [...] i [...]) występuje zabudowa nie przekraczająca 8 m. Z tych też względów organ prawidłowo określił omawianym parametr na 8 m.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym średni wynosi 30%. Z tych tez względów organ prawidłowo ustalił minimalny udział powierzchni biologicznej czynnie na 30%.
Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. przez wydanie decyzji rażąco godzącej w uzasadniony interes Skarżącej oraz właścicieli innych działek sąsiadujących, przez nieuwzględnienie interesu sąsiadów i nieprzeprowadzenie dokładnej analizy wpływu inwestycji na otoczenie, przy jednoczesnym jednostronnym uwzględnieniu interesów inwestora, w tym nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o zwrócenie się do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej o przeprowadzenie pomiaru hałasu wytwarzanego na przedmiotowej nieruchomości i przedstawienie prognozy wzrostu tego hałasu przy założeniu zrealizowania inwestycji zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie czy spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Szczegółowe parametry planowanej zabudowy jak i szczegółowy sposób zagospodarowania terenu podlegają konkretyzacji w postępowaniu w prawie pozwolenia na budowę. Stąd też w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym dotyczące odległości planowanej zabudowy względem granic działki czy innej zabudowy, jak i przyjętych rozwiązań projektowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że przepisy prawa budowlanego, w tym ustawy Prawo budowlane, dotyczą następnego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych też powodów przepisów prawa budowlanego nie zalicza się do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (np. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20; z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21). W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się również potencjalnego oddziaływania, czy potencjalnych immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 179/22; z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 343/21). Nie podlegają analizie także szczegółowe zasady i warunki wykonywania zmierzonej działalności i funkcjonowania inwestycji. Jak bowiem wskazano powyżej decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Nie reguluje zaś i nie poddaje kontroli działalności, która ma być w przyszłości prowadzona w planowanych obiektach.
Wskazać należy, iż mamy do czynienia dopiero z planowaną inwestycją, której kształt i zastosowane rozwiązanie techniczne będę konkretyzowane na dalszym etapie postępowania.
Z powyższych względów za niezasadny należy uznać również zarzut drastycznego ograniczenia dostępu do światła słonecznego.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu tj. zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem osób, których interesów dotyczy postępowania, oraz których uczestnictwo jest niezbędne do oceny wpływu inwestycji na otoczenie, w szczególności właścicieli sąsiadującej działki nr [...] - T. G. i B. G. wskazać nalezy, iż co prawada zarzut pominięcia strony postępowania może być podstawą uchylenia decyzji jako wadliwość, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednakże co do zasady w sytacji zgłoszenia takiego zarzutu przez samych zainteresowanych. Zauważyć trzeba, że ostatnio powołany przepis jako wadę decyzji uzasadniającą wznowienie postępowania wskazuje sytuację, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się jednak, że tak jak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, tak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględnić zasadę dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami związanymi z jej pominięciem przez organ administracji (por. np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3351/19, LEX nr 3416357).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania, zawartego w piśmie z dnia 30 lipca 2025 r., o zasądzenie kosztów postępowania Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. regulującego zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Brak jest zatem podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania uczestnikom postępowania od skarżącej niezależnie od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego.