II SA/Po 372/20

II SA/Po 372/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1270/22 - Wyrok NSA z 2025-01-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 11, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 845
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r., nr [...] (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwany dalej także "PINB") nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. - zarządcy nieruchomości wspólnej - doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na os. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie konstrukcyjnej pomiędzy lokalami nr [...] i [...]. W podstawie prawnej przywołano art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej: "Pr.b.".
W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że pismem z dnia 6 września 2016 r, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. (dalej powoływana jako "Spółdzielnia") poinformowała o ujawnionej samowoli budowlanej w budynku nr [...] na os. [...] w P. w postaci nielegalnego połączenia pokoju przynależnego do mieszkania nr [...] z mieszkaniem nr [...] tegoż budynku. Połączenie nastąpiło poprzez zamurowanie otworu drzwiowego do pokoju w mieszkaniu nr [...], natomiast w mieszkaniu nr [...] mogło nastąpić naruszenie ściany nośnej budynku. Spółdzielnia wyjaśniła, że lokal nr [...] jest lokalem spółdzielczym, który został przydzielony D. B. i Z. B.. Z kolei lokal nr [...] należy do R. C., posiadającego własnościowe prawo do lokalu. Spółdzielnia zwróciła się o nakazanie przywrócenia lokalom nr [...] i [...] powierzchni im przynależnych, podkreślając przy tym, że wskazane roboty budowlane zostały wykonane bez jej zgody i wiedzy.
Pismem z 5 października 2016 r. również D. B. zwróciła się do PINB o podjęcie czynności, mających na celu doprowadzenie do stanu poprzedniego. Z pisma wynikało, że podjęła rozmowy w sprawie wykonania robót mających na celu przyłączenie pokoju do lokalu nr [...], lecz sąsiad zajmujący lokal nr [...] odmówił przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego.
W wyniku przeprowadzonej [...] listopada 2016 r. kontroli PINB ustalił, że lokale nr [...] i [...] znajdują się w ostatniej (czwartej) kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W dniu kontroli do lokalu nr [...] nie było dostępu, przez co czynności kontrolne dotyczyły tylko lokalu nr [...]. D. B. oświadczyła, że roboty polegające na wykonaniu otworu w ścianie międzylokalowej oraz zamurowanie otworu wewnątrz lokalu nr [...], wykonano ok. 10 lat temu bez zgody Spółdzielni [...]. Ponadto oświadczyła, że inwestorem robót był A. T., który obecnie nie mieszka w lokalu nr [...]. Pismem z dnia 21 grudnia 2016r. R. C. poinformował, że nie wykonywał żadnych robót budowlanych w należącym do niego obecnie lokalu mieszkalnym nr [...].
Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. Spółdzielnia wyjaśniła, że Zarząd Spółdzielni uchwałą nr [...] z dnia 31 maja 2010 r. przyjął R. C. w poczet członków tej spółdzielni oraz, że nabył on spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na os. [...]
W dniu 15 listopada 2017 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w lokalu nr [...], w trakcie których ustalono, że w ścianie międzylokalowej (przegroda pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...]), o grubości ok. 25 cm, wykonany został otwór drzwiowy o wymiarach 0,73 x 2,00 m. Otwór ten wykonano w odległości ok. 0,76 m od wewnętrznej krawędzi ściany dzielącej lokal nr [...] z klatką schodową. Obecny w trakcie czynności kontrolnych pełnomocnik R. C. oświadczył, że zgodnie z jego wiedzą w momencie nabycia lokalu nr [...] przez R. C., wskazany otwór drzwiowy już istniał.
Pismem z dnia 15 lutego 2018 r. pełnomocnik R. C. wskazał, że zgodnie z jego wiedzą przebudowa lokali nr [...] i [...], skutkująca między innymi powstaniem otworu drzwiowego w ścianie nośnej pomiędzy lokalami nr [...] i [...], została wykonana na zlecenie D. B.. Do pisma załączył dokumentację, w której znajdowało się pismo Spółdzielni [...] z dnia 2 maja 2012 r. ([...]), z którego wynikało, że D. B. przewrócono członkostwo w Spółdzielni.
PINB wyjaśnił, że w oparciu o przedłożoną przez Spółdzielnię dokumentację projektowo-kosztorysową przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego ustalono, że ściana, w której wykonano przedmiotowy otwór drzwiowy, oznaczona została jako [...] i jest jedną ze ścian wewnętrznych poprzecznych, na których oparte są płyty stropowe w module 5,40 m. Przegroda ta stanowi element konstrukcyjny budynku.
Z kolei w ramach czynności podjętych w celu ustalenia inwestora przeprowadzonych robót, PINB otrzymał pismo Spółdzielni, z którego wynikało, że nie posiada ona wiedzy i dokumentów co do tego, kto był inwestorem, a także pismo D. B., że inwestorem wykonania otworu w ścianie nośnej budynku był A. T., ówczesny uprawniony ze spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...]. Dodatkowo D. B. wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów akt sprawy sądowej o sygn. akt I C [...] przez Sądem Rejonowym [...] w P. z powództwa D. B. przeciwko A. T. i R. C. o nakazanie przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Na podstawie akt wskazanej sprawy sądowej PINB ustalił, że zgodnie z zaświadczeniem Spółdzielni z dnia 14 czerwca 2017 r. [...]) D. B. i Z. B. od dnia [...] grudnia 1989 r. przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu nr [...] o powierzchni użytkowej [...] m2 w budynku na [...] w P..
Nadto pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Zarząd Spółdzielni [...] poinformował, że nie wyraża zgody na zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej dzielącej lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku nr [...] na Osiedlu [...] w P..
Uzasadniając merytoryczne rozstrzygnięcie PINB stwierdził, że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego mieszczą się w definicji przebudowy zawartej w art 3 pkt 7a Pr.b. i wymagają uzyskania pozwolenia budowlanego dla przebudowy obiektu budowlanego niewymienionego w art. 29 ust. 1 ustawy (w tym budynków mieszkalnych wielorodzinnych), która obejmuje jego przegrody zewnętrzne oraz elementy konstrukcyjne. PINB uznał, że w przypadku nie dochowania tego wymogu zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.b. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego stosuje procedurę określoną w art. 50 i 51 Pr.b., która przewiduje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2Ppr.b.) albo, w przypadku gdy nie jest to możliwe, nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 51 ust 1 pkt 1 Pr.b.). Z uwagi na zakończenie robót budowlanych zastosowanie w sprawie znalazł również art. 51 ust. 7 Pr.b., stanowiący, że w przypadku robót zakończonych przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.b. stosuje się odpowiednio.
Wskazując, że warunkiem niezbędnym do zalegalizowania, w trybie art. 50 i art. 51 pr.b., robót budowanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla potrzeb postępowania naprawczego, PINB zaznaczył, że ściany konstrukcyjne, w tym ściana, w której wykonano otwór drzwiowy, stanowią części wspólne nieruchomości, które podlegają zarządowi powierzonemu ustawowo spółdzielni mieszkaniowej, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 845, z późn. zm.). Budynek mieszkalny wielorodzinny na os. [...] w P. jest własnością Spółdzielni [...]. Osoby zajmujące lokal mieszkalny nr [...] - D. B. i Z. B. - posiadają spółdzielcze lokatorskie prawo do tego lokalu na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 845 z późn. zm.). Z kolei drugi z inwestorów - A. T. zajmujący lokal nr [...] - obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego lokalu, a lokal nr [...] o statusie prawa własnościowego należy do R. C.. PINB uznał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędne do przeprowadzenia procedury naprawczej, powinno w niniejszym przypadku wynikać ze zgody Spółdzielni. Wyrażony przez Spółdzielnię brak zgody na legalizację robót oraz nieposiadanie przez D. B., Z. B., A. T. i R. C. prawa do dysponowania nieruchomością na potrzeby zalegalizowania samowoli budowlanej, przesądziło o konieczności wydania decyzji o nakazie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Zdaniem PINB nie miało znaczenia to, czy roboty budowlane wykonano zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Określając adresata decyzji PINB wyjaśnił, że kierował się treścią art. 52 Pr.b., umożliwiającą nałożenie nakazu m.in. na zarządcę obiektu budowlanego. PINB zwrócił uwagę, że sporne roboty budowlane zostały wykonana w części wspólnej budynku, a biorąc pod uwagę art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, Spółdzielnia wykonuje zarząd częściami wspólnymi nieruchomości, w tym ścianami konstrukcyjnymi.
Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł R. C., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu wniosków dowodowych strony z 15 lutego 2018 r., oparcie ustaleń faktycznych na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy I C [...] podczas gdy strona nigdy nie miała możliwości zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami oraz wadliwą ocenę mocy dowodowej przedmiotowych dokumentów, w wyniku czego zostało nieprawidłowo ustalone, kto jest inwestorem. Zarzucił również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art 52 pr.b. poprzez nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w P. , podczas gdy organ nie ustalił w sposób prawidłowy kto był inwestorem ujawnionej samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia 12 marca 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "WINB") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem WINB, zidentyfikowana przebudowa polegała na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku wielorodzinnego, powodując przyłączenie pomieszczenia z lokalu nr [...] do lokalu nr [...] na osiedlu [...] w P., co niewątpliwie zmieniło parametry użytkowe obiektu budowlanego. WINB ocenił, że taka przebudowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem PINB zasadnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce samowola budowlana. Prawidłowo zatem wszczęto i prowadzono postępowanie w sprawie przebudowy budynku wielorodzinnego na osiedlu [...] w P. w zakresie wykonania otworu drzwiowego w ścianie nośnej pomiędzy lokalami nr [...] i [...] w trybie art. 50-51 pr.b. WINB podniósł, że orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.b., organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, tzn. nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. WINB podkreślił, że sytuację taką stanowią roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części, albo też brak jest prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. WINB zaznaczyło, że w okolicznościach sprawy prawidłowo został ustalony adresat nałożonego obowiązku, gdyż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowiącym własność Spółdzielni [...] jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, co oznacza, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno wynikać ze zgody spółdzielni mieszkaniowej, która - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - takiej zgody nie wyraziła. Dodano, że adresat decyzji, o której mowa w art. 51 Pr.b., powinien posiadać uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu określonego w jej sentencji. Uzupełniająco wyjaśniono, że D. i A. B., którzy zamieszkują lokal nr [...], nie mają dostępu do lokalu nr [...], należącego do R. C., natomiast jeśli chodzi o obecnego właściciel lokalu nr [...] - R. C. - to nie był on inwestorem wykonanych robót. Mając to na uwadze WINB uznał, że nakazu zamurowania otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej oraz przywrócenia pokoju do lokalu nr [...] PINB zasadnie nie nałożył ani na Państwa B. ani na R. C..
Pismem z dnia 08 kwietnia 2020 r. R. C. (zwany dalej także "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WINB z dnia 12 marca 2020 r., [...], zaskarżając ją w całości.
W skardze sformułowano zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sprzeczne z przepisami ustalenie stanu faktycznego, skutkującego wadliwą oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzucanych przeze skarżącego błędów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a następnie przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, polegających na tym, że organ I instancji pominął złożone przez mojego pełnomocnika wnioski dowodowe oraz oparł swoje ustalenia faktyczne na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy I C [...] podczas gdy skarżący oraz jego pełnomocnik nie mieli możliwości zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami. Zarzucono wadliwą ocenę mocy dowodowej przedmiotowych dokumentów, w wyniku czego zostało nieprawidłowo ustalone, kto jest inwestorem, czego konsekwencją było błędne ustalenie, że to Spółdzielnia ma obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego sprzed samowoli.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, jak i o zasadzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją, wskazując na uchybienia o charakterze proceduralnym, popełnione, zdaniem skarżącego, na etapie postępowania w pierwszej instancji, do których organ Il instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji. Skarżący zauważył, że w odwołaniu podniósł konkretne zarzuty dotyczące uchybień w postępowaniu organu w pierwszej instancji. PINB nie odniósł się do złożonych wniosków dowodowych, oparł swoje rozstrzygnięcia na analizie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania sądowego, z której to analizy została sporządzona jedynie notatka, bez udostępnienia stronie możliwości zapoznania się z nimi. Również WINB nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, wskazując jedynie pobocznie, że ustalenie, kto jest inwestorem, nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. dnia 21 stycznia 2020 r., nr [...] (znak: [...]), którą nakazano [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na os. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie konstrukcyjnej pomiędzy lokalami nr [...] i [...].
W stanie faktycznym niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, iż w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] na os. [...] w P. doszło do robót budowlanych w następstwie których doszło do połączenia pokoju przynależnego do mieszkania nr [...] z mieszkaniem nr [...] tegoż budynku. Połączenie nastąpiło poprzez wybicie otworu drzwiowego w ścianie, która stanowi element konstrukcyjny budynku – jest ścianą nośną budynku.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, aktualnie Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: "Pr.b.".
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei z ust. 7 wskazanego przepisu wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 Pr.b., zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 Pr.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 Pr.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 Pr.b. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 501/19). Dla przedmiotowej sprawy, gdzie roboty budowlane zostały już wykonane, istotne znaczenie ma zatem norma zawarta w art. 51 ust. 7 pr.b., która przewiduje, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Mając na uwadze powyższe należy w pierwszym rzędzie odnieść się do funkcji, jaką spełnia ta część budynku, w obrąbie której miało miejsce wybicie otworu drzwiowego. W tym zakresie pozyskana przez PINB i załączona do akt sprawy dokumentacja projektowa budynku w sposób jednoznacznie pozwoliła ustalić, że wybicie otworu drzwiowego nastąpiło w ścianie nośnej budynku, która na kondygnacji IV oddzielała dwa samodzielne (odrębne) lokale mieszkalne. Nie ulega wątpliwości, iż z natury konstrukcji ścian budynku mieszkalnego wielorodzinnego o charakterze nośnym wynika, że co do zasady nie służą one wyłącznie zaspokajaniu potrzeb poszczególnych właścicieli lokali znajdujących się w tym budynku. Wobec tego należy uznać, że wchodzą one w skład nieruchomości wspólnej, pozostającej w tym przypadku w zarządzie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. . Zatem na wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku pomiędzy dwoma odrębnymi lokalami mieszkaniowymi, wymagana była zgoda zarządcy nieruchomości. Takiej zgody Spółdzielnia (Zarząd Spółdzielni) nigdy nie wyraziła. Jednocześnie brak takiej zgody nie czyni bezprzedmiotowym postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Pr.b., ale stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego – stanu zgodnego z prawem.
"Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.b., oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 19 listopada 2015 r., II SA/Łd 388/15; w Rzeszowie z dnia 18 marca 2013 r., II SA/Rz 77/14; w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/GI 273/14 - wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak przyjmuje NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r., II OSK 2367/13 (CBOSA), organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 Pr.b., po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosownie do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę lub przywrócenie stanu poprzedniego. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. W świetle powyższego dopuszczalne było odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.b., polegające na bezpośrednim wydaniu decyzji o nakazie doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego na os. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie konstrukcyjnej pomiędzy lokalami nr [...] i [...].
Jak już wyżej wskazano, w sprawie jest pewne, iż Spółdzielnia, będąca zarządcą części wspólnych nieruchomości wchodzącej w skład jej zasobów, nie wyrażała i nie wyraża zgody na wykonanie przedmiotowego otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku, przez co niecelowe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wyłącznie bowiem w sytuacji, gdy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Pr.b. powinien nałożyć w drodze decyzji na inwestora obowiązek wykonania określonych w niej czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. II OSK 275/09 (CBOSA). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie występuje.
W rozpatrywanym przypadku organ I instancji wyczerpująco i z zachowaniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Słusznie uznano, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego mieszczą się bowiem w definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stwierdzając, że wykonanie drzwi w ścianie nośnej budynku nastąpiło bez uzyskania pozwolenia na budowę, organ I instancji prawidłowo podejmował czynności wyjaśniające, zmierzające do dokładnego ustalenia stanu technicznego budynku, a następnie do doprowadzenia go do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, gwarantującymi bezpieczeństwo ludzi i mienia. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie naruszył zasad swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie, poprzedzone zostało wyczerpującym postępowaniem dowodowym, w ramach którego ustalono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Istotą postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 7 Pr.b., jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych samowolnie do stanu zgodności z prawem przez odpowiedzialny podmiot, ustalony w zgodzie z dyspozycją przepisu art. 52 Pr.b. Przepis ten określa krąg adresatów decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Pr.b., którymi są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność adresatów decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym nie jest przypadkowa. Nakazy z art. 51 ust. 1 Pr.b., zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, który tutejszy Sąd w pełni podziela, w pierwszym rzędzie powinny być zawsze skierowane do inwestora, przy czym - co do zasady - nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.; wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; z dnia oraz 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11, niepubl.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 388/08, CBOSA).
Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie przyjęto, że inwestorem była osoba, która utraciła tytuł prawny do lokalu nr [...], a Spółdzielnia [...] nie wyrażała zgody na przedmiotową przebudowę oraz nie wyraża zgody na jej zalegalizowanie. Spółdzielnia, jako wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania ta nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr.b. w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej (por. uchwala NSA z 19 października 2015 r. sygn. II OPS 2/15 (CBOSA). Wobec takich ustaleń oraz z uwagi na to, że nakaz dotyczy ściany nośnej, obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem mógł zostać nałożony na Spółdzielnię Mieszkaniową [...]", jako jeden z pozostałych podmiotów wskazanych w art. 52 Pr.b. Spółdzielnia mieszkaniowa mogła być zatem adresatem nałożonych na mocy tej ustawy obowiązków, bowiem roboty budowlane mają związek z nieruchomością wspólną (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2772/13; z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 17/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 984/18).
Reasumując, w opinii Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Odnosząc się do podniesionego skardze zarzut braku umożliwienia skarżącemu zapoznania się z wypożyczonymi aktami sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym, w oparciu o które organ poczynił ustalenia na okoliczność wykonawcy (inwestora) spornych robót budowlanych należy wskazać, że zarzucane uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Istotne dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia, w którym nakaz przywrócenia stanu poprzedniego nałożono na Spółdzielnię, miało bowiem ustalenie, że Spółdzielnia nie wyraża zgody na legalizację oraz to, że wyłącznie Spółdzielnia dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto ustalono, że inwestorem nie mógł być skarżący R. C., który w dacie wykonania robót nie posiadał tytułu prawnego do lokalu, którego powierzchnia w wyniku wykonanych robót zwiększyła się. Ponadto należy wskazać, że skarżący jest pozwanym w sprawie, której akta zostały wypożyczone przez PINB, zatem ma do nich dostęp w postępowaniu przed sądem cywilnym. Istotnym jest również i to, że Spółdzielnia nie zaskarżała wydanych sprawie decyzji.
W opinii Sądu organy prawidłowo również zinterpretowały przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § , 80 § 1, 105 §1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też innych przepisów, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2095), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] akt sądowych).