II SA 505/25

II SA/Bd 505/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] października 2023r. (uzupełnionym [...] listopada 2023r.) [...] s.j. w B. (dalej "Skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy N. W. W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie B.
Wójt Gminy N. W. W. decyzją z [...] stycznia 2024r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W wyniku rozpatrzenia odwołania L. K. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją [...] marca 2024r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi m.in. na dostrzeżoną wadliwość wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej.
Następnie, po uzupełnieniu wniosku przez Skarżącą i po sporządzeniu kolejnej analizy urbanistycznej, Wójt Gminy N. W. W. decyzją z [...] października 2024r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek Skarżącej.
Na skutek rozpatrzenia odwołania [...] s.j. Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosowna decyzja wydana została [...] grudnia 2024r.
Organ I instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję [...] kwietnia 2025r. nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt Gminy N. W. W. wyjaśnił, że projektowana zabudowa znacznie odbiegać będzie od parametrów budynków mieszkalnych występujących w obszarze objętym analizą (przede wszystkim w zakresie powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji). Tym samym organ przyjął, że planowana inwestycja nie wpisuje się w funkcję istniejącą w obszarze analizowanym, nie stanowi jej kontynuacji i nie może z nią współistnieć.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z [...] maja 2025r. (błędnie datowaną [...] maja 2024r.)., znak: [...], ponownie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu I instancji co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej", które nie powinno odnosić się wyłącznie do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Kolegium zaprezentowało pogląd, zgodnie z którym przy dokonywaniu oceny spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" należy uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Odnosząc to do okoliczności kontrolowanej sprawy Kolegium wskazało, że w obszarze analizy (wyznaczonym zgodnie ze wcześniejszymi wskazaniami organu odwoławczego) znajduje się zarówno zabudowa zagrodowa, jak i mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowa wielorodzinna – działka nr [...]. W ocenie Kolegium planowana zabudowa jest zatem tożsama z zabudowa występującą w obszarze analizowanym, chociaż nie dominującą.
W konsekwencji organ II instancji skonstatował, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji i cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Zdaniem SKO organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze zgodnie z wytycznymi w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji pomimo barku przesłanek do zastosowania ww. przepisu.
Skarżący wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.
Argumentując na rzecz podniesionych zarzutów Skarżąca powołała się na poglądy judykatury co do możliwości ewentualnego uzupełnienia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy (zacytowano tezy oraz obszerne fragmenty uzasadnienia wskazanych wyroków sądów administracyjnych).
W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swą argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się zasadny.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2025r., uchylającej decyzję Wójta Gminy N. W. W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wywiodła Skarżąca [...] sp.j.
Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.", w brzmieniu sprzed nowelizacji Dz.U. 2023 r. poz. 1680, art. 59 ust. 1 tej nowelizacji). Wyjaśnić należy (gdyż nie wybrzmiało to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) - która wprowadziła zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące od dnia 24 września 2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a PZP w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. a PZP.
W konsekwencji w niniejszej sprawie - z uwagi na złożenie wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy 27 października 2023r. - zastosowanie będą miały: art. 54 u.p.z.p. (określający treść decyzji) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.pz.p. w brzmieniu dotychczasowym. Jednocześnie w niniejszym postępowaniu nie będą miały zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. w obecnie obowiązującym brzmieniu, tj. regulacje wiążące decyzję o warunkach zabudowy z obszarem uzupełniania zabudowy wskazanym w planie ogólnym. W niniejszej sprawie nie mają także zastosowania regulacje rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. Zgodnie z brzmieniem § 12 ww. rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia niniejszego postępowania (tj. 27 października 2023r.)
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku - w pierwszej kolejności - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego nie było dopuszczalne w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu – dokonywanie oceny jej uwarunkowań materialnoprawnych. Istotne bowiem jest to, że w niniejszej sprawie stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ. W postępowaniu sądowym w sprawie rozpoznania sprzeciwu nie biorą bowiem udziału inne zainteresowane strony.
Dopuszczalność wydania decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Tego natomiast w niniejszej sprawie ze strony organu odwoławczego zabrakło.
Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy podkreślić, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy Kolegium w nieuzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy w ślad za swoimi wcześniejszymi decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją ponownie uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanych w sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku, by naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Przede wszystkim jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika chociażby brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów tej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana.
Wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało żadnych przyczyn, dla których nie skorzystało z dyspozycji art. 136 k.p.a.
Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska SKO o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z 12 października 2023r., sygn. akt IV SA/Po 363/23 (dostępny w CBOSA).
Należy dalej podkreślić, że dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.
Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest już trzecią z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie. Należy mieć na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy Inwestor wniósł 27 października 2023r. i do dzisiaj, pomimo upływu prawie 2 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.
Co istotne w sprawie - z analizy uzasadnienia organu II instancji nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie. Poza granice określone w art. 136 § 1 k.p.a nie wykraczają działania mające polegać na wskazanej organowi I instancji konieczności ponownego określenia parametrów nowej zabudowy z uwzględnieniem wskazanych działek zabudowanych w obszarze analizy. Warto też dodać, że organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza bowiem zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego lub dokonania odmiennej oceny dowodów. W przypadku, gdy w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna jest tylko w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji.
Powtórnie rozpoznając sprawę SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba.
Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie wystąpił pewnego rodzaju impas, który doprowadził do sytuacji, w której wnioskodawca nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Tym samym, pozbawia się Skarżącej prawa do wydania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka kontrola możliwa będzie bowiem dopiero w przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, która po jej ewentualnym zaskarżeniu będzie mogła być oceniona przez sąd administracyjny.
Organ odwoławczy – mając na uwadze wyjątkowość stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie - podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.
W konsekwencji - wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.