II SA/Kr 3452/01

II SA/Kr 3452/01 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
632  Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA : Wojciech Jakimowicz ( spr.) Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Kr 3452/01
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 16 sierpnia 2001 r, znak: [....] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia [....] sierpnia 2001 r. o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłki celowego w kwocie [....] zł na najpilniejsze potrzeby życiowe (pokrycie zaległych rachunków za gaz, światło, c.o, remont roweru, wniesienie skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących zatrudnienia) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego w kwocie [....] zł na opłacenie najpilniejszych rachunków związanych z utrzymaniem mieszkania, między innymi za gaz, światło oraz na wydatki związane z naprawą roweru, jak również opłaty związanej z wniesieniem skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących zatrudnienia.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania zasiłku celowego podyktowana jest zarówno faktem, iż wskazane przez wnioskodawcę cele nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej, jak i faktem, iż ze względu na trudną sytuację bytową wnioskodawcy spowodowaną bezrobociem jest mu systematycznie udzielana pomoc finansowa na żywność, środki czystości, odzież, obuwie oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[....] " w K.
W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia 16 sierpnia 2001 r, znak: [....] A.C. zarzucił, że decyzja odmowna jest wyrazem szykan i dyskryminacji ze strony pracowników organu pierwszej instancji i jest całkowicie bezprawna jako dowolnie interpretująca kwestię niezbędnych potrzeb bytowych, a także podjęta z naruszeniem przepisów k.p.a. W odwołaniu podniesiono ponadto, że decyzja w niniejszej sprawie powinna zapaść po rozprawie administracyjnej z udziałem wnioskodawcy.
Odwołujący się wnosił zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i spowodowanie rozpatrzenia sprawy na rozprawie administracyjnej z udziałem zainteresowanego, poinformowanie o powyższym Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Wojewody [....] i Rady Miejskiej oraz powołanie jako świadków na rozprawę pracowników MOPR A.J. oraz J.P.
Decyzją z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia 16 sierpnia 2001 r., znak: [....] .
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawą prawną przyznania zasiłku celowego jest art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków lub leczenia, remontu mieszkania, opału, odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu i innych. W ocenie Kolegium wymienione wyżej potrzeby bytowe zostały określone przez ustawodawcę jako przykładowe, co nie ogranicza możliwości udzielania pomocy na inne cele, jeżeli organ - biorąc pod uwagę szczególne okoliczności, w jakich znajduje się wnioskodawca, uzna je za niezbędne. Kolegium nie uznało kosztów remontu roweru oraz wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących zatrudnienia za niezbędne potrzeby bytowe, powołało się także zarówno na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to stanowiskiem spłata zadłużeń w opłatach mieszkaniowych nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej, jak i na treść art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że potrzeby osób i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, ale i możliwościom pomocy społecznej. Nie jest przy tym zadaniem pomocy społecznej przejęcie ciężaru wszystkich potrzeb osób i rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Pomoc społeczna z założenia winna mieć charakter doraźny, a jej podstawowym celem jest udzielanie wsparcia osobom i rodzinom, które na skutek różnych niekorzystnych zdarzeń, w sposób przejściowy nie mogą poradzić sobie z problemami dnia codziennego. Pomoc ta nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu.
W uzasadnieniu podkreślono też, że A.C. udzielana jest systematycznie pomoc społeczna, a w miesiącach [....] i [....] 2001 r. otrzymał on zasiłki celowe w wysokości po 100 zł oraz bezpłatne obiady.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, zasygnalizowano, że w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, przepisy art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego stanowią bowiem, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest jedynie A.C. , nie zachodzi więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji. Kolegium nie znalazło także podstaw do przesłuchiwania w sprawie świadków i - wobec prawidłowości działania organu pierwszej instancji - do występowania z postanowieniami sygnalizacyjnymi do właściwych organów.
W skardze z dnia 7 listopada 2001 r. na decyzję z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt: [....] zarzucił cynizm i złośliwość pracowników socjalnych i niewłaściwą interpretację przez nich przepisów prawa -zwłaszcza w zakresie wykładni pojęcia niezbędnej potrzeby bytowej, wadliwość uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, brak przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k. p. a., nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z przyjęciem, że organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie można mówić w sprawie o spornych interesach stron, niewłaściwe rozumienie przez organy administracji instytucji uznania administracyjnego, która nie może wykluczać praw podmiotowych strony, a także nieuzasadnioną odmowę wglądu w dokumentację dotyczącą działalności MOPR-u w K.
W związku z powyższym skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji jako wadliwej merytorycznie, przeprowadzenia kontroli orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. oraz uznanie, że jest on szykanowany przez organy administracji publicznej obydwu instancji.
W odpowiedzi na skargę z dnia 25 lutego 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. strony postępowania nie stawiły się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C.- podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt: [....] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. ograniczenia dostępu do dokumentacji związanej z działalnością MOPR-u w K.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele.
Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej.
Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną.
Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę.
Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej).
Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01).
Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r, sygn. l S.A. 1649/93).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, a tym bardziej szykan, czy dyskryminacji, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego.
Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza wywiadu środowiskowego, spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy - pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty.
W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego, iż odmowa przyznania zasiłku celowego, jest nieuzasadniona w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). Stanowczo poza tą granicą leży żądanie skarżącego przyznania z zakresu pomocy społecznej zasiłku na pokrycie jego zobowiązań w opłatach mieszkaniowych. Podzielić należy ugruntowane poglądy orzecznictwa wyrażone m.in. już w wyroku NSA z 18.02.1998r, sygn. akt l SA 1174/97, iż konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o którym mowa w art. 32 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej (podobnie w wyroku NSA z 15.10.1996r, sygn. akt SA/Ka 2772/95). Również żądanie uregulowania kosztów naprawy roweru nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego na zasadzie art. 32 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Posiadanie sprawnego roweru nie warunkuje bowiem podstaw egzystencji wnioskodawcy. Z tego względu również kwestia kosztów związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących zatrudnienia nie może być podstawą przyznania zasiłku celowego, zwłaszcza, że obowiązujące prawo przewiduje możliwość zwolnienia skarżących od tego rodzaju kosztów. Możliwość i zakres pomocy ze strony organów pomocy społecznej jest bezpośrednio uzależniony od ich możliwości finansowych. O ile zatem po zapewnieniu podstawowych celów pomocy społecznej organy te posiadają środki finansowe, to mogą je przeznaczyć na pomoc wnioskodawcy w uregulowaniu jego rachunków za gaz lub prąd.
Należy podkreślić, że w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[....] " w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K.
Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać
racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej.
Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie.
Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.