II SA/Po 362/25

II SA/Po 362/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Izabela Paluszyńska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienia I i II instancji
Sentencja
Dnia 1 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2025 r., nr [...]
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. L. (zwanego dalej "skarżącym") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. (zwanej dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 14 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego umorzenia pozostałej do spłaty kwoty zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 5.033,06 zł. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Od 2019 r. skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na przyznanie jemu tego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta. W toku wypłacania ww. świadczenia Prezydent powziął wiadomość, że skarżący był równolegle uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. Prawo do tego świadczenia powstało z dniem 1 listopada 2019 r. W dniu 18 listopada 2024 r. Prezydent wezwał Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "ZUS") do potrącania kwoty dodatku pielęgnacyjnego o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego za okres 01.11.2019-30.11.2022. W ten sposób ma dochodzić do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Prezydent zawiadomił o tym także skarżącego i wyjaśnił mu, że w decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego wyraźnie podkreślono, że ten zasiłek jest nienależny, jeżeli skarżący będzie pobierać dodatek pielęgnacyjny.
ZUS rozpoczął potrącanie świadczenia od grudnia 2024 r. Zgodnie z informacją pochodzącą od ZUS, dodatek pielęgnacyjny został przyznany skarżącemu na okres 01.11.2019-30.04.2023 oraz 01.05.2023-31.01.2025.
Pismem z dnia 9 marca 2025 r. skarżący wniósł "skargę", w której domagał się umorzenia potrąceń, jakie ZUS pobiera i przekazuje na poczet Prezydenta. Skarżący uważa, że łączna kwota do zwrotu jest zawyżona.
Postanowieniem z dnia 14 marca 2025 r., nr [...], Prezydent odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 5.033,06 zł. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r.") zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli pobierający to świadczenie pobiera jednocześnie z ZUS dodatek pielęgnacyjny. W takiej sytuacji, w myśl ust. 7 ww. przepisu, ZUS potrąca dodatek pielęgnacyjny o kwotę świadczenia nienależnego i przekazuje to organowi, który zasiłek przyznał i wypłacił. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zwrot takiej kwoty odbywa się z wyłączeniem potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Jest to czynność materialno-techniczna.
Prezydent wyjaśnił, za orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustawodawca nie przewidział procedury umorzenia świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zna taką procedurę (art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r.), ale nie dotyczy ona zasiłku pielęgnacyjnego. Nie można zatem żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem takowe od początku byłoby bezprzedmiotowe. Z tego względu należało zastosować art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.").
Prezydent przypomniał skarżącemu, że wyraźne pouczenie o braku możliwości pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania dodatku pielęgnacyjnego znajdowało się w decyzji o przyznaniu zasiłku oraz we wniosku inicjującym postępowanie o przyznaniu tego zasiłku. Skarżący wiedział zatem, że nie należy się jemu zasiłek pielęgnacyjny.
Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. Domaga się on umorzenia pozostałej kwoty jako ugodowego zakończenia tej sprawy. Do zażalenia dołączono kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego, która to niepełnosprawność istnieje od 2009 r.
Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie następuje w trybie, w jakim zwraca się inne świadczenia rodzinne. Tutaj po prostu dokonuje się czynności materialno-technicznej. Zatem tryb zarezerwowany dla art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. nie ma tutaj zastosowania. Nie dało się zatem zastosować art. 30 ust. 9 u.ś.r. i ocenić możliwość umorzenia świadczenia nienależnie pobranego.
Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zakwestionował postanowienie organu II instancji. Skarżący uważa, że przez błędy urzędników Prezydenta doprowadzono do powstania dużego zadłużenia, które teraz ściąga się je. Pozostała treść skargi powiela zażalenie i wniosek, w którym próbowano zainicjować postępowanie administracyjne.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazano je w treści skargi.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". W niniejszej sprawie wydano postanowienie na skutek rozpoznania zażalenia od postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 27 sierpnia 2025 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 1 października 2025 r., zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień wydanych na skutek rozpoznania zażalenia od postanowienia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga została uwzględniona, jednakże żadne twierdzenia podniesione w jej treści nie odnosiły się do istoty sprawy.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia SKO utrzymującego w mocy postanowienia Prezydenta o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość przyznania rozmaitych świadczeń. Jednym z nich jest zasiłek pielęgnacyjny, jednakże nie przysługuje on, kiedy ta sama osoba pobiera z systemu emerytalno-rentowego, dodatek pielęgnacyjny (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Jest to okoliczność, której nie da się pogodzić ze względami słusznościowymi. Jedynie w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca uczynił wyjątek w sposobie zwrotu tego świadczenia. Jak trafnie podniosły to organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy), w odniesieniu do pozostałych świadczeń rodzinnych wydaje się decyzję administracyjną o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane (art. 30 u.ś.r.), natomiast zwrot zasiłku pielęgnacyjnego nie wymaga wydania takiej decyzji. Tutaj zwrot jest "zarządzany" przez organ, który wypłacał zasiłek (art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.). Trzeba jednak zwrócić uwagę na funkcjonalny związek pomiędzy art. 30 a art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. i konsekwencje, jakie z nich wynikają. Efekt jest bowiem tożsamy – dochodzi do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
Przepis art. 16 ust. 8 u.ś.r. stanowi wyłącznie o sposobie, o mechanizmie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, gdy tym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny. Sposób zwrotu nie może determinować tego, że skutek jest taki sam, jak w przypadku zastosowania art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. W tej sytuacji nie można odmówić stronie zainteresowanej zastosowania przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Literalna wykładnia zacytowanego przepisu rzeczywiście wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r., aby następnie rozpatrywać ewentualny wniosek o umorzenie należności. Trzeba jednak spojrzeć na ten przepis z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej i potraktować obowiązek wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak na obowiązek zaistnienia skutku wydania takiej decyzji, który przecież jest tożsamy ze skutkiem zastosowania art. 16 ust. 8 u.ś.r. W tej sytuacji nie można zabraniać możliwości rozpoznania wniosku o umorzenie należności, co już powyżej podniesiono.
Tutejszy Sąd podniósł niegdyś dodatkowe stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym przyjmuje jako własne – "Uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. Niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego lub rozłożenia go na raty. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji braku kognicji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 797/24). Zacytowane stanowisko tut. Sądu podnosi jeszcze jedną ważną okoliczność, bowiem podkreśla się brak kognicji organu emerytalno-rentowego, a w konsekwencji także brak kognicji sądu powszechnego w sprawie umorzenia należności pozostałych do zwrotu. Tak pojmowana sprawa nie mogłaby zostać rozpoznana przez żaden podmiot państwowy, co nie może mieć miejsca, kiedy sytuacja prawna uprawnionego mogłaby być korzystniejsza.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Prezydent i SKO niezasadnie podjęli zaskarżone orzeczenia. Skarżący jest objęty obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Prezydent wezwał bowiem ZUS do potrącania dodatku pielęgnacyjnego o wartość zasiłku. Nastąpił wobec tego efekt dokładnie taki sam, jakby Prezydent wydał decyzję z art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. To zaś uprawnia, wbrew temu co twierdzi Prezydent i SKO, do złożenia i rozpoznania wniosku o umorzenie kwoty nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący musi mieć szansę uzyskania ulgi w postaci umorzenia należności. Sąd nie twierdzi przy tym, że taka ulga powinna zostać udzielona, ponieważ to będzie przedmiotem osobnej refleksji organu I instancji podjętej w postępowaniu administracyjnym, które powinno zostać przeprowadzone wobec złożonego wniosku skarżącego.
Zarzuty skargi do tut. Sądu nie odnosiły się do meritum sprawy, ale z uwagi na powołany już przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd podjął analizę, która wykazała nietrafność orzeczeń administracyjnych zapadłych w sprawie. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania, ponieważ postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła ta sama strona w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, dlatego skarżący posiada interes prawny podlegający ochronie w sprawie o umorzeniu należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo tego, że jej twierdzenia nie odnoszą się do istoty sprawy. Prezydent jak i Kolegium niezasadnie odmówili wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie należności ciążących na skarżącym z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji rozpozna merytorycznie wniosek skarżącego z dnia 9 marca 2025 r. dotyczący umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie ma bowiem podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.