II SA/Po 361/23

II SA/Po 361/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 25 ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 50, art. 54. art. 56 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 14 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 20 marca 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 02 grudnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz X. Sp. z o.o. z siedzibą w W.1 lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Y. nr [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym S. , gmina W..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 02 października 2022 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynął wniosek X. Sp. z o.o. z/s w W.1 (dalej również jako: "inwestor") o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Y. nr [...] na działkach nr geod. [...] i [...], w obrębie S. (dalej również jako: "inwestycja").
Do wniosku załączono kopie mapy sytuacyjnej w skali 1:1000 z poświadczeniem zgodności z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, graficzną prezentację oddziaływania obiektu [...] w płaszczyźnie poziomej, graficzną prezentację oddziaływania obiektu [...] w płaszczyźnie pionowej, widok wieży i strefy techniczne, zapewnienie E. z dnia 13 września 2022 r. o zapewnieniu dostaw energii. Do akt sprawy załączono informacje z rejestru gruntów dotyczące terenu inwestycji oraz terenów sąsiednich.
Jak wynika z rejestru gruntów, działki nr [...] i [...] są własnością Z. i F. G.. Działkę nr [...] stanowią grunty orne oznaczone symbolem RIVa (0,0294 ha). Działkę nr [...] stanowią grunty orne oznaczone symbolem RV (0,0615 ha), grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br-RV (0,0615), grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br-RIVa (0,0584) oraz grunty orne oznaczone symbolem RIVa (0.2107 ha).
W dniu 13 października 2022 r. Burmistrz W. zawiadomił strony poprzez obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie planowanej inwestycji.
Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r. nr [...] Starosta W. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji Burmistrza W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Y. nr [...] na działkach nr ewid. [...], [...] w obrębie S. gmina W. w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Pozostałe organy uzgodniły pozytywnie projekt decyzji w sposób milczący.
W dniu 27 października 2022 r. Mieszkańcy osiedla w S. złożyli w Urzędzie Miejskim w W. protest wobec planowanej budowy, argumentując to mogącymi wystąpić negatywnymi wpływami na zdrowie i życie mieszkańców, a także zniszczeniem ładu przestrzennego, zaburzeniem przestrzeni publicznej oraz obniżeniem wartości okolicznych nieruchomości.
Decyzja z dnia 02 grudnia 2022 r. Burmistrz W. ustalił na wniosek X. Sp. z o.o. z siedzibą w W.1 lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Y, nr [...], na działkach nr ewid. [...], [...], obręb S. , gm. W.. W decyzji w pkt 3 ppkt a) ustalił następujące wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: wieża telekomunikacyjna o wysokości maksymalnie 52,30 m (z odgromem), urządzenia techniczne zainstalowane w szafach technicznych outdoor; anteny radioliniowe zawieszone na wysokości od 44,0 do 47,0 m n.p.t. - 7 szt.; system 6 anten sektorowych pracujących w częstotliwościach 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, anteny zostaną zestawione w trzy sektory skierowane na azymuty 30°, 140°, 250°; wysokość instalacji anten 49,5 m n.p.t.; systemowe ogrodzenie stacji; dwie stalowe platformy pod szafy techniczne posadowione na terenie; wewnętrzna linia zasilająca; kanalizacja telekomunikacyjna. Ponadto Burmistrz zawarł ustalenia: dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, dotyczące linii rozgraniczających teren inwestycji, a także inne warunki.
Decyzję doręczono pełnomocnikowi Inwestora oraz właścicielom terenu, na którym nastąpić ma lokalizacja inwestycji. Do pozostałych stron skierowano obwieszczenie o wydaniu decyzji na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.).
W ustawowym terminie - uwzględniając treść art. 49 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępwoania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), - odwołanie od decyzji z dnia 02 grudnia wnieśli: K. D., P. D., A. M., A. M., G. P., A. U., I. A., J. A., I. Ż., J. Ż., B. S., W. S., L. Z., M. Z., F. M., K. M., D. M., Ł. M., G. M., K. M., W. Ś., A. Ś., M. Ś., E. Ś., G. F., M. F., M. F., J. D., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Odwołujący wskazali, że nie wyrażają zgody na decyzję Burmistrza W. dotyczącą ustalenia lokalizacji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Y. nr [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb S. , w bliskiej odległości od osiedla domów jednorodzinnych, których są mieszkańcami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po analizie akt sprawy stwierdziło, iż wniesienie odwołania przez G. P., J. D., G. M., F. M. oraz P. D. jest niedopuszczalne. Postanowieniami [...] z dnia 17 marca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołań przez wszystkie te osoby.
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie wskazało, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy, realizacja inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organ odwoławczy podkreślił następnie, że projekt decyzji został uzgodniony z następującymi wymaganymi przepisami prawa organami uzgadniającymi: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...]; [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich [...]; Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód [...] w G. ; Prezesem Urzędu Lotnictwa [...], Starostą [...]. Wydana przez Burmistrza decyzja spełnia wymogi określone w art. 54 ustawy.
Odwołując się do treści art. 56 ustawy Kolegium wyjaśniło, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jaki ta norma wyznacza. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest bowiem decyzją o charakterze uznaniowym, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być realizowane. Podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być niezgodność z normami niedookreślonymi, w szczególności takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 9 w zw. z art. 2 ust. 1 i 4 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Byłoby to bowiem sprzeczne z charakterem tejże decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Przede wszystkim klauzule generalne, jakimi są ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, walory architektoniczne i kraj obrazowe, ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, potrzeby interesu publicznego, czyniłyby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o zbliżonym charakterze do uznaniowego. Przepisy tejże ustawy mogą oczywiście również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże musi to być wyraźna sprzeczność z przepisem nakładającym wprost i jasno sformułowane ograniczenia.
Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na marginesie skład orzekający Kolegium podniósł, że z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, bowiem zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu odbiegać. Z samej technicznej istoty urządzenia jakim jest stacja bazowa telefonii cyfrowej wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Inwestycja ta więc prawie zawsze stanowi dysonans przestrzenny w stosunku do zabudowy zastanej na danym terenie. Sama zatem ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 56 cytowanej ustawy przewiduje, że decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy naruszałaby ona przepisy odrębne.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. F., P. D., D. K. oraz I. Ż. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 54 pkt 2 lit. b, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2. pkt 5 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wzw. z art. 140,144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3, 68 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przebadania długotrwałego wpływu działania promieniowania 5G na życie i zdrowie właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym zwłaszcza skarżącego M. F., któremu (w związku z przewlekłą niewydolnością serca) został wszczepiony stymulator CRT-D, wspomagający i monitorujący pracę serca (urządzanie to jest szczególnie wrażliwe na fale elektromagnetyczne, co może w konsekwencji prowadzić do zatrzymania akcji serca skarżącego), co narusza w sposób rażący zasadę przezorności oraz konstytucyjnie chronione prawo do ochrony zdrowia i życia skarżących;
2. art. 54 pkt 2 lit. d, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2. pkt 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140,144 k.c. w zw. z art. 2, art, 21, art. 64 Konstytucji RP, poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji telefonii komórkowej w sposób, który narusza konstytucyjnie chronione prawo własności skarżących,
3. art. 54 pkt 2 lit. b, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2. pkt 1, 2, u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140,144 k.c. w zw. z art. 5, art. 2, art, 21, art. 64 Konstytucji RP, poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji telefonii o kształcie i parametrach, które zasady zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza W. w całości.
Uzasadniając skargę wyjaśniono, że skarżącemu M. F. został wszczepiony stymulator CRT-D, wspomagający i monitorujący pracę serca, a urządzanie to jest szczególnie wrażliwe na fale elektromagnetyczne, co może w konsekwencji prowadzić do zatrzymania akcji serca skarżącego. Ponieważ długotrwały i ciągły wpływ fal elektromagnetycznych na działanie urządzeń nie został do tej pory zbadany, skarżący opowiadają się przeciwko zwiększaniu ekspozycji ludności na promieniowanie mikrofalowe, a także przeciwko wystawianiu mieszkańców S. na nowe częstotliwości tzw. fal milimetrowych, które będą stosowane w nowym standardzie telefonii komórkowej tj. sieci 5G.
Skarżący wskazali, że zastrzeżenie, stanowiące, iż przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy interpretować zgodnie z jego brzmieniem i funkcją określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte we wskazanym przepisie klauzule generalne nakazują w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać pewne wartości i zasady pozaprawne. Wartości te i zasady mają także znaczenie dla oceny dotyczącej zgodności projektowanego zagospodarowania ze wskazanymi w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zasadami, a także z innymi przepisami o charakterze materialnym obowiązującymi w określaniu zagospodarowania. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 56 u.p.z.p. nie pozwala przyjąć za wyłączną podstawę prawną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanych klauzulami generalnymi wartości i zasad w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., ale wręcz nakazuje uwzględnianie tych wartości i zasad w przypadku naruszenia projektowanym zamierzeniem podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. oraz zasad określonych innymi ustawami i przepisami konstytucyjnymi, a także innych przepisów materialnego prawa administracyjnego kształtujących warunki zagospodarowania przestrzennego i zabudowy, a także art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Następnie skarżąc wskazali, że z przepisów ogólnych u.p.z.p. wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także podczas ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 38 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia, Nikt nie może być poddany eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez dobrowolnie wyrażonej zgody (art. 39 Konstytucji RP). W relacjach przedmiotowej sprawy zastosowanie powyższych zasad oznacza konieczność należytego przebadania wpływu promieniowania 5G na długotrwałe i ciągłe przebywanie ludzi w zasięgu anten, zwłaszcza osób z wszczepionymi urządzeniami wspomagającymi pracę serca. Przekonanie o braku wpływu promieniowania na życie i zdrowie skarżących powinno zostać ocenione przez właściwe organy, które uzgadniają decyzję lokalizacyjną, W razie braku tego rodzaju badań, zasadne jest powołanie biegłego lub eksperta w postaci np. instytutu badawczego.
Skarżący podnieśli, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został zbadany w sposób kompleksowy. Organy nie dochowały staranności w zakresie ustalenia wpływu przedsięwzięcia na życie i zdrowie mieszkańców S., tak aby wykluczyć oddziaływanie technologii 5G na stały pobyt ludzi, zwłaszcza korzystających z urządzeń wspomagających pracę serca. Powyższe powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem organom do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie skarżący podkreślają, że w postępowaniu w sposób niewystarczający przeanalizowano wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Przede wszystkim nie ustalono jednoznacznie, czy dojdzie do efektu kumulacji oddziaływań poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Przedłożona przez inwestora dokumentacja jest skąpa i powinna na etapie wydawania decyzji zostać uzupełniona o określenie oraz uzasadnienie braku możliwego wpływu inwestycji na środowisko, przedłożenie mapy uwzględniającej obszar oddziaływania inwestycji na środowisko z uwzględnieniem wszystkich stref ochronnych, zjawiska odbić, kumulacji, oryginalnych kart katalogowych anten, dokumentacji określającej maksymalną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze). Dokumentacja nie zawiera inwentaryzacji zabudowań, nie przedstawia odległości od najbliższych miejsc, w których mieszkają ludzie. Inwestor oparł się wyłącznie na szablonie wniosku, który jest stosowany przez sieć Y. w każdym postępowaniu lokalizacyjnym. Z kolei organy nie dokonały weryfikacji tych ustaleń i przyjęły wyjaśnienia inwestora za prawidłowe.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny, mając na uwadze treść przepisów przywołanych w uzasadnieniu zarzutów, z uwzględnieniem przywołanej tam wykładni zbadać co najmniej wpływ przedsięwzięcia na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców, aby wykluczyć możliwość negatywnego oddziaływania. W innym wypadku skarżący oraz mieszkańcy S. pozostaną narażeni na utratę życia lub zdrowia, testując nie do końca zbadaną technologię.
Zdaniem skarżących z wydanej decyzji wynika, iż organ nie rozważył w sposób wystarczający uzasadnionych interesów osób trzecich w tym ich prawa własności. Organ nie próbował nawet tak prowadzić postępowania, aby jego efektem stało się wyważenie interesów stron, aby Y.. inwestycja nie naruszała uzasadnionego interesu właścicieli działek sąsiednich. W szczególności nie zbadano wpływu inwestycji na dobra sąsiednie nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 05 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi P. D., D. K. oraz I. Ż..
W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. wyjaśniając, że piastun organu I instancji – W. L., był stroną postępowania, co potwierdza poz. 131 w rozdzielniku akt organu I instancji, a co za tym idzie organ podlegał wyłączeniu z mocy prawa.
Pełnomocnik inwestora pismem z dnia 20 lipca 2023 r wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 02 grudnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz X. Sp. z o.o. z siedzibą w W.1 lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Y. nr [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym S., gmina W..
W świetle art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344). Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; a także budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.).W kontekście powołanych przepisów trzeba stwierdzić, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych bezspornym pozostaje, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to bowiem zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Budowa takiej instalacji służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Co ważne, powyższa kwalifikacja planowanej inwestycji nie została zakwestionowana przez skarżącego.
Ustalenie charakteru inwestycji jako inwestycji realizującej cel publiczny przy jednoczesnym braku planu miejscowego dla obszaru na którym zaplanowano tę inwestycję uzasadniało wystąpienie o uzyskanie decyzji określonej w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków - art. 52 ust. 3 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3398/18, Baza NSA). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Kontrola takiej decyzji nie może zatem obejmować celowości podjęcia danej inwestycji w konkretnym kształcie i na danym terenie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy determinowane jest faktem, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.
Oceniając zasadność wniesionej skargi Sąd w pierwszej kolejności zbadał prawidłowość procedury. I tak, złożony wniosek był kompletny, projekt decyzji został uzgodniony z wymaganymi przepisami prawa organami uzgadniającymi, a wydana przez Burmistrza decyzja spełnia wymogi określone w art. 54 ustawy. Stąd, jak zasadnie wskazało Kolegium brak było podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej.
W tym miejscu należy zauważyć, że realizacja inwestycji w ramach administracyjnoprawnego procesu inwestycyjnego pozostaje procedurą wieloetapowo. Dla tych inwestycji, które mogą negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym i na zdrowie mieszkańców, ustawodawca przewidział odrębne postępowanie przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zauważyć jednak należy, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności przeprowadzenia opisanego powyżej postępowania, dla inwestycji polegających na realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Ma to określone konsekwencje, gdyż przesądza, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, rozstrzygnięciu podlega jedynie kwestia możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji, świetle obowiązujących przepisów planistycznych. Tym samym, skarżący nie może oczekiwać od organów, a tym bardziej od sądu administracyjnego, że w ramach prowadzonego postępowania, ocenie poddany zostanie ewentualny negatywny wpływ planowanej inwestycji na jego zdrowie. Tego typu działanie nie miałoby bowiem oparcia w obowiązujących przepisach prawnych a tym samym wykraczałoby poza zakres postępowania podlegającego sądowej kontroli. Za nietrafne uznać należało tym samym zarzuty dotyczące spodziewanego wpływu planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców.
Również za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące konieczności ochrony prawa własności nieruchomości okolicznych mieszkańców. Organ może mieć wpływ na tę przestrzeń decyzyjną tylko o tyle, o ile oceni, że narusza ona przepisy prawa. Decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie możliwy (potencjalny) sposób zagospodarowania danego terenu w przypadku braku planu miejscowego. W efekcie samo wydanie omawianej decyzji dla terenu nieruchomości skarżącego nie ogranicza przysługującego mu prawa własności tej nieruchomości, a tym bardziej istoty tego prawa.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy zostanie wykluczone wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy (pobieranie z niej pożytków) albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzaniem rzeczą, lub też wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK/9/98). Co także istotne, decyzja lokalizacyjna nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji robót budowlanych. Przed ich rozpoczęciem inwestor musi uzyskać zgodę na wykonanie tych robót w formie przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Wszystkie szczegóły techniczne planowanej inwestycji i jej zgodność z przepisami Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych (w tym techniczno-budowlanych) ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę - co należy podkreślić także w aspekcie ochrony osób trzecich. Z tego względu ochrona osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być całościowa i nie może podejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich. Tym samym nie może ona być tak konkretnie i szczegółowo określona jak przy pozwoleniu na budowę.
Niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 9 u.p.z.p. Jak już wskazano, przepis art. 56 u.p.z.p. wprost stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Z treści art. 56 u.p.z.p. wynika jasno, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia inwestycji celu publicznego, a to z kolei oznacza, że zasady i wartości określone w tym przepisie same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej. Wynika to z samej istoty omawianej decyzji. Jak bowiem zasadnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, z samej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, bowiem zawsze, bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu odbiegać. Urządzenie, jakim jest stacja bazowa telefonii cyfrowej wymaga wykonania go na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Inwestycja ta więc w większości przypadków ingeruje w zabudowę zastaną na danym terenie.
Przechodząc do zarzutów związanych z zaistnieniem przesłanki wyłączenia organu I instancji od udziału w sprawie, wskazać należy, że wyłączenie organu administracji następuje, na podstawie art. 25 K.p.a., gdy sprawy dotyczący interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Z uwagi więc na treść tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego także nie znajduje zastosowania instytucja wyłączenia organu opisana w art. 25 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że za sprawę dotyczącą interesów majątkowych kierownika organu administracji uważa się sprawę, w której dochodzi o wydanie decyzji mogącej mieć wpływ na stan majątkowy osób wymienionych w punkcie 1 i 2. Tymczasem niniejsza sprawa nie dotyczy interesów majątkowych piastuna Burmistrza W. – stanowi bowiem jedynie informację dla inwestora, że planowania inwestycja, stanowiące inwestycję celu publicznego, będzie mogła zostać zrealizowana. Wpływ na sytuację majątkową mogłaby mieć jedynie decyzja, na mocy której przedmiotowa inwestycja zostałaby zrealizowana. Dodatkowo, Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że przepisy K.p.a. dotyczące wyłączenia organu od załatwienia sprawy administracyjnej nie pozwalają na przyjęcie poglądu o dopuszczalności wyłączenia organu w każdej sytuacji, w której piastun organu jest uznany za stronę postępowania, gdyż mogłoby to prowadzić do paraliżu działań administracji publicznej, zwłaszcza w tego typu sprawach, gdzie krąg podmiotów – uznanych za stronę postępowania – jest niezwykle szeroki.
Na marginesie wskazać należy, że przyjmując optykę skarżącego należałoby przyjąć, że rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego skutkowałoby pogorszeniem sytuacji majątkowej piastuna organu, i to w tej okoliczności dopatrywać należałoby się ewentualnego braku bezstronności. Tymczasem organ wydał decyzję pozytywną dla inwestora, co powoduje, że nie sposób przyjąć tezy o braku bezstronności piastuna organu.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.