II SA/PO 358/23

II SA/Po 358/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 581/24 - Wyrok NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 16 par. 1, art. 107 par. 4, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, 7 i 8, art. 53 ust. 7, art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1, ust. 1b i ust. 4
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 62
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 maja 2020 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 19 maja 2020 r. Burmistrz [...] wydał decyzję nr [...], znak sprawy: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy [...] w W. wraz z montażem instalacji świetlnej na skrzyżowaniu, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewid. nr [...], oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], obręb K., gmina W. . W dniu 5 grudnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek B. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zdaniem organu analiza akt sprawy i treści decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia, że była ona obarczona wadą o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ze stanowiska skarżącej wynika, że w istocie kwestionuje ona poczynione przez Burmistrza ustalenia faktyczne w zakresie ustaleń dotyczących funkcji i zagospodarowania terenu, infrastruktury technicznej oraz ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a nadto zarzuca Burmistrzowi naruszenie art. 107 § 4 K.p.a. poprzez brak dokonania obwieszczenia o wydaniu tej decyzji. Zdaniem Kolegium decyzja lokalizacyjna spełnia wymogi z art. 2 pkt 5, art. 53, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Kolegium podziela ustalenia dotyczące warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, ochrony i interesów osób trzecich, warunki wynikające z przepisów odrębnych.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych przez wnioskodawczynię Kolegium wskazało, że z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409; dalej: "u.o.g.r.") wynika, że dla planowanej inwestycji nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Z załączonych wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki oznaczone są symbolem RV (grunty orne) oraz dr. (drogi).
Dalej, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 31 i 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.; dalej: "R.p.o.ś.") do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km. Cała inwestycja nie przekracza natomiast długości 1 km.
Co do obowiązku odprowadzania wód opadowych, to Burmistrz w decyzji zawarł warunek, że inwestycja nie może zmienić stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, że szkodą dla gruntów sąsiednich.
W odniesieniu do zarzutu braku uzasadnienia decyzji z uwagi na odstąpienie od jej sporządzenia wobec uwzględnienia w całości żądania strony, zdaniem Kolegium nie może to stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odstąpienie od uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Niezasadny jest również zarzut jakoby zaniechano zawiadomienia w drodze obwieszczenia o wydaniu decyzji na stronie BIP W..
Końcowo organ podkreślił, że podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty mające na celu podważenie ustaleń faktycznych sprawy nie mogą doprowadzić do unieważnienia wydanej decyzji. Tego typu argumenty winny być podnoszone w zwykłym trybie odwołania od wydanej decyzji, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być traktowana jako substytut odwołania. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa a nie każde naruszenie prawa, co wprost wynika z brzemienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odmienna interpretacja stanowiłaby naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.
W skardze z dnia 16 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci screenshota z BiPu Urzędu Miasta W. potwierdzającego brak umieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji nr [...] z dnia 19 maja 2020 r., znak sprawy: [...] celem wykazania, że nie zostało zamieszczone w BIP obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia 19 maja 2020 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 4 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne odstąpienie od uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 19 maja 2020 r. przez Burmistrza [...] oraz jej nieprawidłowe obwieszczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozbawiło skarżącą możliwości powzięcia o niej wiedzy i zapoznania się z jej treścią, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa,
2) art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 19 maja 2020 r., podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkować powinno wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność tej ze względu na rażące naruszenie przepisów wskazanych w treści skargi, tj. art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 11 u.o.g.r.; art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 u.p.z.p.,
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z screena z BIPu Urzędu Miasta W. potwierdzającego brak umieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji nr [...] z dnia 19 maja 2020 r., co skutkowało brakiem ustalenia, że nie doszło do prawidłowego obwieszczenia decyzji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwości powzięcia o niej wiedzy i zapoznania się z jej treścią,
4) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wnikliwego uzasadnienia decyzji, które zostało sformułowane w sposób lakoniczny i bez odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej, w konsekwencji czego skarżąca została pozbawiona możliwości analizy toku rozumowania organu oraz zrozumienia zasadniczych powodów wydania tej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Kolegium nie poczyniło w zasadzie ustaleń mających na celu wyjaśnienie, czy Burmistrz [...] wydając decyzję nr [...] z dnia 19 maja 2020 r. dopuścił się naruszeń prawa w stopniu rażącym, tak jak wskazuje na to skarżąca. Zdaniem skarżącej o rażącym naruszeniu przepisów świadczy sprzeczność treści decyzji z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które to przepisy nie wymagały czynienia wykładni, gdyż ich literalne brzmienie nie budzi wątpliwości, co do interpretacji i zastosowania. Zostało to jednak przez Kolegium zbagatelizowane.
Powtórzyć należy, że skarżąca dopatruje się rażącego naruszenia prawa w decyzji Burmistrza [...] w następującym zakresie, tj. punkcie 3 decyzji w zakresie ustaleń dotyczących funkcji i zagospodarowania terenu. Zauważenia wymaga, że działka o nr ew. [...] stanowiła grunty orne. Grunty orne uznaje się za grunty przeznaczone na cele rolnicze. Dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego budowę dróg konieczna była więc wcześniejsza zmiana przeznaczenia przez organ gruntów. Art. 11 ust. 1 u.o.g.r. stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lila, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Burmistrz [...] nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów ornych, w konsekwencji czego rażąco naruszył prawo. Samowolna zmiana przeznaczenia gruntu dokonana przez organ w pkt 3 stoi przy tym w sprzeczności z punktem 4 lit. a decyzji, gdzie wskazano, że "na obszarze objętym niniejszą decyzją nie przewiduje się nowej zabudowy ani zmiany przeznaczenia terenu". Powyższe oznacza że doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 11 u.o.g.r.
Drugie z kolei naruszenie zachodzi w punkcie 5 lit. b i f decyzji. Wbrew zapisowi decyzji konieczne jest bowiem zapewnienie obsługi infrastruktury technicznej w zakresie zasilania w energię elektryczną oraz odprowadzania wód opadowych. Zwłaszcza przy tego rodzaju inwestycji drogowej oraz przy uwzględnieniu wymagań dotyczących ochrony i interesów osób trzecich, o których stanowi pkt 9 lit. d decyzji. Mianowicie, inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania działek sąsiednich, a zakres robót i ich realizacja powinna być zgodna z wymaganiami art. 29 ustawy Prawo wodne, tj. inwestycja nie może zmienić stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie realizacja przedmiotowej decyzji sprawi, że zostaną naruszone interesy osób trzecich, zaś inwestycja pogorszy warunki użytkowania działek sąsiednich, jak i doprowadzi do niewłaściwego odprowadzania wód opadowych. W sprawie zachodzi więc sprzeczność pomiędzy ustaleniami Burmistrza [...] dokonanymi w punkcie 5 lit f decyzji a ustaleniami z punktu 9 lit. d decyzji.
Dalej, w związku z tym, że na obszarze planowanej inwestycji tj. na działkach nr ew. [...] i [...] występują urządzenia melioracji wodnych - sieć drenarska, Burmistrz [...] przed wydaniem decyzji nr [...] powinien uzyskać stosowne uzgodnienia z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Uzgodnień takich jednak organ nie uzyskał, co uznać trzeba za rażące naruszenie przepisów prawa.
Kolejne zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa, które zmarginalizowane zostało przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotyczy ustaleń zawartych w punkcie 6 lit. a decyzji, który określa ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących pogorszyć stan środowiska oraz przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie przewiduje negatywnego oddziaływania zamierzenia na środowisko. Ustalenia organu w tym zakresie są poczynione w sposób dowolny i z naruszeniem prawa, gdyż organ powinien przed wydaniem decyzji uzyskać w tej kwestii uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Co przy tym istotne, bez konieczności dokonywania wykładni, wprost z § 3 ust. 1 pkt 62 R.p.o.ś. wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dodatkowo, w trakcie realizacji zamierzonej inwestycji działania mające na celu przebudowę infrastruktury w zakresie odprowadzania wód opadowych mogą zostać zakwalifikowane jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 67 i 75 R.p.o.ś.). W związku z tym doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 u.p.z.p.
Dalej skarżąca wskazała, że na mocy art. 107 § 4 K.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Stanowczo podkreślić należy, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Burmistrza [...] decyzji występowały sporne interesy stron postępowania (właścicieli działek sąsiednich), o których wiedzę z urzędu posiadał organ. Sama skarżąca wystosowywała liczne pisma do Burmistrza [...] z których wynikało, że nie zgadza się z działaniami organu w związku z zamierzoną inwestycją. W przedmiotowej sprawie przymiot strony posiadali właściciele działek sąsiadujących z inwestycją celu publicznego, gdyż ta faktycznie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a w konsekwencji narusza prawa do korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli zgodnie z przysługującym im prawem własności. Prawo to w zasadzie zostaje im ograniczone. Oznacza to, że naruszony jest interes prawny skarżącej. Z tego względu organ nie miał podstaw faktycznych do tego, aby zastosować art. 107 § 4 K.p.a. Dlatego też nie ma racji Kolegium twierdząc, że odstąpienie od uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Skarżąca zarzuciła Burmistrzowi także rażące naruszenie art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe obwieszczenie decyzji. Jak wynika z internetowego Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta W., nie zostało w ogóle zamieszczone obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia 19 maja 2020 r. W konsekwencji tego skarżąca nie mogła powziąć wiedzy o wydaniu tej decyzji, co potwierdza wydruk screenshota z BIP przedłożony przez skarżącą. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego zarzut ten jest niezasadny ani nie zbadało przedłożonego przez stronę dowodu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Dodało także, że w aktach sprawy znajduje się wydruk zamieszczenia obwieszczenia Burmistrza W. [...] o wydaniu spornej decyzji. Z metryki wynika, że podmiotem udostępniającym informację był Urząd Miasta w W., osobą wprowadzającą informację i odpowiedzialną była E. S., czas wygenerowania to 19 maja 2020 r., czas publikacji to 19 maja 2020 r., godz. 08:05:20, a data przeniesienia do archiwum to 19 października 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 maja 2020 r., nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy [...] w W. wraz z montażem instalacji świetlnej na skrzyżowaniu, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewid. nr [...], oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], obręb K., gmina W. .
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.
W przypadku ustalenia wystąpienia w sprawie jednej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tj. wystąpi jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności. Ponieważ jednak stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a. Spór powstał natomiast na tle oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc czy decyzja Burmistrza [...] z dnia 19 maja 2020 r., nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do zbadania, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13).
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd w składzie orzekającym w całości podzielił stanowisko Kolegium o braku wystąpienia w sprawie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że odstąpienie od uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 19 maja 2020 r. przez Burmistrza [...] stanowi rażące naruszenie prawa wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 4 K.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Na tle wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wielość stron postępowania administracyjnego sama w sobie nie przesądza o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 107 § 4 K.p.a., albowiem nie wynika to z treści tego przepisu. Warunkiem jest natomiast, aby decyzja nie rozstrzygała spornych interesów stron. Ta okoliczność więc powinna zostać poddana szczegółowej i wnikliwej analizie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2757/21). W rozpoznawanej sprawie doręczenia w sprawie odbywały się przy zastosowaniu art. 49 K.p.a. W tym trybie dokonano zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym w aktach sprawy znajduje się obwieszczenie Burmistrza [...] informujące o wszczęciu postępowania opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 16 kwietnia 2020 r. (k. [...] i [...] akt adm.). Wbrew twierdzeniom skarżącej w toku prowadzonego postępowania nie wpłynęły żadne wnioski, uwagi, ani protesty. Pierwsze pisma w sprawie od stron postępowania wpłynęły do Burmistrza już po dniu wydania spornej decyzji. Z treści tych pism domniemywać można, że strony podjęły działania w sprawie kiedy dowiedziały się o postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pisma Z. Ż. z dnia 30 lipca 2020 r. i skarżącej B. K. z dnia 6 sierpnia 2020 r. o identycznej treści, tj. zawierające wniosek o uznanie za stronę postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, wpłynęły do organu odpowiednio w dniu 30 lipca 2020 r. i w dniu 7 sierpnia 2020 r., natomiast sama decyzja Burmistrza została wydana w dniu 19 maja 2020 r. W związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że realizacja planowanej inwestycji może budzić jakiekolwiek zastrzeżenia, a co za tym idzie, że decyzja ma rozstrzygać sporne interesy stron. W tej sytuacji nie sposób uznać, że przy wydaniu decyzji w ogóle doszło do naruszenia art. 107 § 4 K.p.a., a jeśli nawet, aby to naruszenie w realiach rozpoznawanej sprawy miało charakter rażący.
Idąc dalej wskazać należy, że niezasadny jest zarzut braku dokonania obwieszczenia o wydaniu spornej decyzji. W aktach sprawy znajduje się obwieszczenie Burmistrza [...] nr [...] o wydaniu decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ul. [...] w W. wraz z montażem instalacji świetlnej na skrzyżowaniu. Z metryki dokumentu wynika, że osobą wprowadzającą informację do Biuletynu Informacji Publicznej i osobą odpowiedzialną za tę informację była E. S., a publikacji dokonano w dniu 19 maja 2020 r. o godz. 08:05:20 (k. [...] i [...] akt adm.). Przedstawiony przez stronę skarżącą dokument – zgodnie z oświadczeniem screen z BIP Urzędu Miasta W. – nie podważa znajdujących się w aktach dowodów, i to tym bardziej, że sporne obwieszczenie w dalszym ciągu można znaleźć na stronie BIP organu. Po wejściu na stronę bip.wolsztyn.pl, wybraniu zakładki urzędowa tablica ogłoszeń, następnie zakładki obwieszczenia Burmistrza, dalej kliknięciu "pokaż archiwalne", na stronie 44 (stan na dzień 14 grudnia 2023 r. przy przyjęciu 10 wyników wyszukiwania na stronę), widoczne jest zarówno obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie, jak i obwieszczenie o wydaniu spornej decyzji. Strona skarżąca w sposób wadliwy dokonała więc wyszukania tych dokumentów.
Odnosząc się do zarzutu, że dla planowanej inwestycji była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wskazać należy, że strona skarżąca błędnie utożsamia pojęcie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. z pojęciem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r. przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak przy tym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III — wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie- uw. własna Sądu). Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy rejestrów gruntów wynika, że działki objęte decyzją lokalizacyjną oznaczone są symbolami RV (grunty orne klasy V; działka nr [...]) oraz dr (drogi; pozostałe działki) (k. [...] akt adm.). Oznacza to, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. został spełniony.
Faktem jest przy tym, że stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g.r. wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolniczej będzie wymagało wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, jednakże stosownie do art. 11 ust. 4 u.o.g.r. następuje to dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzja ta ma przy tym charakter deklaratoryjny (art. 11 ust. 1b u.o.g.r.). Co więcej, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Burmistrz [...] dokonał uzgodnienia projektu decyzji ze Starostą Wolsztyńskim, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Starosta postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2020 r., nr [...], uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych zlokalizowanych na działce nr [...] w obrębie [...] miasta W.. W uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdził, że realizacja inwestycji wiąże się ze zmianą funkcji zagospodarowania terenu, dlatego użytki rolne przeznaczone pod inwestycję celu publicznego będą wymagały wyłączenia z produkcji rolniczej (k. [...] akt adm.). Stąd też za mankament decyzji z dnia 19 maja 2020 r. należy uznać zapis znajdujący się w punkcie 4 lit. a, że na obszarze objętym niniejszą decyzją nie przewiduje się nowej zabudowy ani zmiany przeznaczenia terenu. Nie jest to jednak rażące naruszenie prawa, albowiem zapis ten nie wpływa na obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Odnosząc się natomiast do podważanego przez stronę skarżącą zapisu znajdującego się w punkcie 5 lit. b decyzji, który zawiera ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej o treści "zasilanie w energię elektryczną: nie dotyczy", wskazać należy, że w istocie inwestor we wniosku wskazał, że zapotrzebowanie na energię elektryczną wynosi 2 kW (k. [...] akt adm.). Zapis ten jest wobec tego nieprawidłowy, tym bardziej w kontekście wyjaśnień Burmistrza zawartych w piśmie przekazującym do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, iż jeśli inwestor nie zgłasza zapotrzebowania to trzeba wpisać "nie dotyczy" (k. nienumerowana akt). Zdaniem Sądu taka nieścisłość nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
Co zaś się tyczy zapisu zawartego w punkcie 5 lit. f decyzji ("odprowadzanie wód opadowych: nie dotyczy"), to zdaniem Sądu nie jest on sprzeczny z zapisem zawartym w punkcie 9 lit. d decyzji stanowiącym, że zakres robót i ich realizacja powinna być zgodna z wymaganiami art. 29 ustawy Prawo wolne – inwestycja nie może zmienić stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W punkcie 5 decyzji zawarte są ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, natomiast w punkcie 9 zawarto wymagania dotyczące ochrony i interesów osób trzecich, przy czym postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że stosownie do § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589 ze zm.), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wobec tego w decyzji powinny znaleźć się co do zasady takie zapisy jak np. "odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo lub do studzienek kanalizacyjnych/do kanalizacji deszczowej", "odprowadzanie wód opadowych na teren inwestycji, w sposób nie powodujący zalewania i podtapiania działek sąsiednich", "powierzchniowo do gruntu, w granicach nieruchomości, której dotyczy projektowana zabudowa", czy też "zakaz odprowadzania wód opadowych na tereny sąsiednie". Tym niemniej podkreślenia wymaga, że sporna decyzja lokalizacyjna dotyczy wyłącznie przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy [...] w W., a inwestor nie zgłosił oprócz zapotrzebowania za energię elektryczną żadnych innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, wobec czego domniemywać można, że aspekt ten pozostaje bez zmian względem skrzyżowania w kształcie sprzed planowanej przebudowy. Jednocześnie w 9 lit. d wskazano, że inwestycja nie może zmienić stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co gwarantuje ochronę gruntów sąsiadujących przed odprowadzaniem wody na te tereny.
Dalej, nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ nie dokonał wymaganych uzgodnień, albowiem z uwagi na występującą na terenach działek nr [...] i [...] sieć drenarską Burmistrz stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do [...] Zarządu Zlewni Wód [...] w G. . Organ ten postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr [...], uzgodnił projekt wskazując jednocześnie, że inwestor zobowiązany jest wykonać instalację w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej wskazanego urządzenia – w przypadku uszkodzenia, przebudować celem zapewnienia swobodnego przepływu wód (k. [...] akt adm.). Nakaz ten został przeniesiony do decyzji lokalizacyjnej (pkt 10 lit. e).
Skarżąca błędnie również wskazuje, że Burmistrz powinien dokonać uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – teren nieruchomości nie znajduje się w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, a zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p. tylko w takim przypadku konieczne byłoby dokonanie uzgodnienia z tym organem. Burmistrz wbrew zarzutom skargi nie musiał przy tym występować do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w celu ustalenia, czy inwestycja może być kwalifikowana jako znacząco oddziałująca na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 R.p.o.ś., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Cała inwestycja nie przekracza natomiast ogólnej długości 1 km. Podkreślić przy tym należy, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy [...] w W. wraz z montażem instalacji świetlnej na skrzyżowaniu. Pozbawione racjonalności są twierdzenia strony skarżącej, że skoro w rozporządzeniu wskazano na "działania mające na celu przebudowę infrastruktury w zakresie odprowadzania wód opadowych", które mogą zostać zakwalifikowane jako potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko (skarżąca powołała § 3 ust. 1 pkt 67 R.p.o.ś. dotyczący budowli przeciwpowodziowej w rozumieniu art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i § 3 ust. 1 pkt 75 dotyczący urządzeń do przerzutu wody wyłącznie w celu zwiększania zasobów wodnych innych cieków naturalnych, kanałów, jezior oraz innych zbiorników wodnych, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 38), to inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną także jest inwestycją potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko. Katalogi przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zawarte w § 2 i § 3 R.p.o.ś. są katalogami zamkniętymi.
Końcowo Sąd wskazuje – ponieważ nie zostało to wyjaśnione przez Kolegium – że zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie do obwieszczenia o wydaniu spornej decyzji nastąpiło w dniu 19 maja 2020 r. (k. [...] akt adm.), natomiast nieznana jest data doręczenia decyzji na piśmie inwestorowi i właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (tj. Skarbowi Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., Oddział w P., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Oddział [...] w P. Rejon Dróg Krajowych w N. i G. – zob. rozdzielnik k. [...] akt adm.), albowiem w aktach sprawy przekazanych do Sądu brak jest potwierdzeń odbioru decyzji. Tym niemniej, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w dniu 1 grudnia 2022 r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego), a więc na pewno już po dacie obwieszczenia i doręczenia decyzji na piśmie. Kolegium w przypadku stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – do czego, jak już powyżej wskazano, nie doszło – musiałoby więc ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdziło nieważności tej decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.). W tej sytuacji decyzja dotknięta nieważnością wbrew intencji strony skarżącej nadal pozostawałaby w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą (choć z obaleniem domniemania legalności).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.