II SA/Po 358/21

II SA/Po 358/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Jan Szuma /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Zabezpieczenie społeczne
Zatrudnienie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1367
§ 2, § 4, § 5, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 7 ust. 2, § 7 ust. 3, § 8 ust. 1, § 8 ust. 2, pozycja 15 załącznika
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7,  art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1320
art. 235, art. 235(1)
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt  1 lit. a, art. 145 § 1 pkt  1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującej się choroby zawodowej z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Dnia [...] stycznia 2019 r. dr n. med. T. W. (anestezjolog, otolaryngolog, specjalista foniatra) skierowała A. B. do W. Centrum Medycyny Pracy w P. w związku z podejrzeniem choroby zawodowej – dysfoni hiperfunkcjonalnej z niedomykalnością głośni (k. 5 akt administracyjnych).
W dniu [...] stycznia 2020 r. sporządzona została karta oceny narażenia zawodowego pod kątem występowania u A. B. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (k. 6 akt administracyjnych).
Tego samego dnia sporządzono także zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, które zostało skierowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (k. 7 akt administracyjnych).
W dniu [...] stycznia 2020 r. wydano w W. Centrum Medycyny Pracy w P. orzeczenie lekarskie BP [...] o braku podstaw do rozpoznania u A. B. choroby zawodowej. Wskazano, że u badanej stwierdzono w zakresie badania ze strony specjalisty laryngologa – zaburzenia czynnościowe głosu, w zakresie badania foniatrycznego – dysfonię hiperfunkcjonalną, a w badaniu videostroboskopowym – drgania jednakowe i jednoczasowe, amplitudę nieznacznie skróconą, przesunięcie brzeżne symetrycznie ograniczone, zwarcie szpary głośni prawie pełne i dyskretną niedomogę na całej długości głośni. W oparciu o te dane rozpoznano u A. B. zaburzenia czynnościowe głosu. Zaznaczono natomiast, że gdy chodzi o rozpoznanie choroby zawodowej, to musi to być choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych (w sprawie badano chorobę z pozycji 15 wykazu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 z późn. zm., dalej "r.ws.ch.zaw."), a przy tym powinno być ustalone bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem w wyniku oceny warunków pracy, że choroba ta została spowodowana działaniem szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W orzeczeniu stwierdzono natomiast, że u A. B. nie stwierdzono zmian o typie guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładów mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (wymaganych zgodnie z wykazem chorób zawodowych).
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. W. Centrum Medycyny Pracy w P. poinformowało Inspektora Powiatowego, że w sprawie A. B. dokumentacja badanej została zgodnie z § 7 r.ws.ch.zaw. przekazana do Instytutu Medycyny Pracy w [...] w związku z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (k. 10 akt administracyjnych).
Równolegle, to jest pismem z dnia [...] marca 2020 r., [...] Inspektor Sanitarny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej (k. 12 akt administracyjnych).
W dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęło do Inspektora Powiatowego orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., [...], w którym wyjaśniono, że przeprowadzona w Instytucie ocena wydolności głosowej krtani u A. B. metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są blade, gładkie i prawidłowo ruchome. Zwarcie fonacyjne jest prawidłowe. Próba obciążeniowa narządu głosu okazała się ujemna. Poziom fałdów głosowych równy. Drgania fałdów głosowych nie jednakowe, niejednoczesne i nieregularne. Nie występuje tendencja do fonacji rzekomej. Widoczne przekrwienie okolicy międzynalewkowej. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano dysfonię hiperfunkcjonalną i zapalenie tylnego odcinka krtani. Nie wykazano natomiast zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. W ocenie lekarza Instytutu Medycyny Pracy stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych, a zatem brak jest przesłanek do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (k. 32 akt administracyjnych).
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej "K.p.a.") (k. 42 akt administracyjnych).
W dniu [...] sierpnia 2020 r. utrwalono w aktach (złożony przez zainteresowaną) wydruk z badania A. B. przez specjalistę foniatrę, audiologa, otolaryngologa dra n. med. W. W., który stwierdził u badanej dysfonię hiperfunkcjonalną z wrzecionowatą niewydolnością głośni w części międzybłoniastej (k. 43 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 235 i art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 z późn. zm., dalej "K.p.") oraz § 8 ust. 1 r.ws.ch.zaw. – w związku ze zgłoszeniem podejrzenia u A. B. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych (przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat) – wskazanej choroby zawodowej nie stwierdził. Organ dokładnie przedstawił przebieg historii zawodowej zainteresowanej i przyznał, że ta przez 41 lat była narażona na nadmierny wysiłek głosowy, czyli czynnik mogący być przyczyną powstania choroby zawodowej. Niemniej jednocześnie Inspektor Powiatowy zaznaczył, że stwierdzenie choroby zawodowej wymaga ustalenia, że schorzenie odpowiada chorobie wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Tymczasem w przypadku A. B. jednostki I i II stopnia, których ustalenia organ zacytował, nie stwierdziły schorzenia odpowiadającego przewlekłym chorobom narządu głosu wymienionym w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych (k. 49-52 akt administracyjnych).
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. B. (k. 55-59 akt administracyjnych). Zaznaczyła, że od 12 lat leczy się u foniatry i otolaryngologa w Poradni Foniatrycznej i Audiologicznej w P.. Przez cały okres leczenia diagnoza jej stanu zdrowia określana była jako przewlekłe zapalenie krtani, dysfonią z niedomykalnością głośni, brak zwarcia fonacyjnego głośni, niepełne zwarcie fonacyjne w części między błoniastej i guzki strun głosowych. Podczas kompleksowej oceny stanu głosu w Szpitalu Klinicznym [...] rozpoznano u niej dysfonię z niedomykalnością głośni. Stwierdzono też brak pełnego zwarcia fonacyjnego w części międzybłoniastej.
A. B. zaznaczyła, że gdy otrzymała orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] udała się do prowadzącego jej leczenie foniatry i otolaryngologa, który zdiagnozował u niej dysfonię hiperfunkcjonalną z wrzecionowatą niewydolnością głośni w części międzybłoniastej. Wyniki badań zostały dostarczone Inspektorowi Powiatowemu [...] sierpnia 2020 r. Dodatkowo odwołująca się zaznaczyła, że poddała się także badaniu [...] września 2020 r. i to także wykazało wrzecionowatą niedomykalność głośni i trwałą dysfonię. A. B. wymienione wyniki badań załączyła do odwołania.
Pismem z dnia [...] października 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki zwrócił się do W. Centrum Medycyny Pracy w P. w trybie § 8 ust. 2 r.ws.ch.zaw. o zajęcie stanowiska w kontekście załączonej do odwołania dokumentacji medycznej (k. 65 akt administracyjnych).
Pismem z dnia [...] października 2020 r., [...] lekarz W. Centrum Medycyny Pracy w P. wyjaśnił, że po pierwsze oba pozyskane w sprawie orzeczenia w kierunku rozpoznania choroby zawodowej wydane zostały przez lekarzy posiadających stosowne specjalizacje i spełniających wymogi r.ws.ch.zaw. U A. B. rozpoznano zaburzenia czynnościowe głosu – dysfonię hiperfunkcjonalną. Zdaniem lekarza udzielającego odpowiedzi dostarczona natomiast przy odwołaniu dokumentacja medyczna wskazuje na odnotowane zmienne odchylenia w narządzie głosu, które nie są utrwalone. Rozpoznania zamieszczone podczas kolejnych wizyt przez lekarzy leczących – specjalistów foniatrów są różnorodne: "przewlekłe zapalenie krtani", "dysfonia z niedomykalnością głośni", co jest charakterystyczne dla zmian nieutrwalonych. Lekarz W. Centrum Medycyny Pracy w P. zaznaczył też, że istotne jest, iż u A. B. nie stwierdzono trwałych zmian w narządzie głosu, a to jest wymagane do diagnozy choroby zawodowej (k. 70 akt administracyjnych).
P. z dnia [...] listopada 2020 r., i [...] stycznia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki skierował prośbę o zajęcie stanowiska także do Instytutu Medycyny Pracy w [...] (k. 71 i 77 akt administracyjnych).
Pomimo powyższego Instytut Medycyny Pracy w [...] wskazał, że nie ma podstaw do wydania opinii uzupełniającej, natomiast szerzej może wypowiedzieć się W. Centrum Medycyny Pracy w P., któremu dokumentację należy przekazać.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. [...] W. Centrum Medycyny Pracy w P. jeszcze raz podkreśliło, że przygotowując orzeczenia lekarskie w jednostkach I i II stopnia badano dokumentację leczenia i wyniki badań specjalistycznych dotyczące A. B.. Zdaniem Centrum wyniki badań specjalistów w dziedzinie foniatrii i laryngologii nie mogą być przesądzające, gdyż lekarze ci nie mają uprawnień do orzekania o chorobach zawodowych. Tym niemniej zaznaczono, że przedstawione rozpoznania są zróżnicowane i stąd charakterystyczne dla zmian nieutrwalonych w obrębie krtani. Centrum podkreśliło też, że w Instytucie Medycyny Pracy w [...] przeprowadzono próbę obciążeniową narządu głosu u A. B., która okazała się ujemna. To z kolei świadczy o wydolności narządu głosu (k. 80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Przedstawiwszy obszernie przebieg postępowania, uwarunkowania prawne sprawy oraz treść orzeczeń lekarskich podkreślił, że w toku postępowania organy Inspekcji Sanitarnej są związane orzeczeniami jednostek I i II stopnia, w tym sensie, że mogą je weryfikować pod względem formalnym, sprawdzając czy są one wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy oraz rzeczowo i przekonująco uzasadnione. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego orzeczenia pozyskane w sprawie są rzeczowe, spójne i logiczne.
W skardze A. B. zarzuciła Inspektorowi Wojewódzkiemu naruszenie:
- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, zwłaszcza nie przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia oraz odmówienie mocy dowodowej opiniom lekarskim z zakresu otolaryngologii, foniatrii i audiologii, którzy nie są związani z W. Centrum Medycyny Pracy w P. oraz Instytutem Medycyny Pracy w [...],
- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak ustalenia, że zachodzą przesłanki do ponownego badania u skarżącej w kierunku choroby zawodowej przez specjalistę z zakresu otolaryngologii, foniatrii i audiologii oraz, że występują zasadnicze rozbieżności pomiędzy diagnozami W. Centrum Medycyny Pracy w P. i Instytutu Medycyny Pracy w [...] a lekarzy spoza tych jednostek.
W ocenie A. B. naruszono także art. 2351 K.p. poprzez uznanie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu, podczas gdy w ocenie lekarzy specjalistów z zakresu otolaryngologii, foniatrii oraz audiologii można stwierdzić, że posiada ona chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Skarżąca wskazała także na uchybienie § 8 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-3 r.ws.ch.zaw., gdyż w jej ocenie wobec jej żądań zawartych w odwołaniu należało skierować ją na uzupełniające badania.
Wskazując na powyższe A. B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej załączonej do skargi.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że w jego ocenie orzeczenia lekarskie jednostek I i II stopnia są spójne i przesądzają o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a kontroluje legalność wydanych przez nich aktów i dokonanych czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
W sprawie kontroli Sądu podlegały decyzje Inspektora Wojewódzkiego i Inspektora Powiatowego o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonych r.ws.ch.zaw.
Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235ą K.p., która stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy ("narażenie zawodowe").
Według art. 235˛ K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
Zgodnie z r.ws.ch.zaw. w przypadku podejrzenia choroby zawodowej kieruje się pracownika lub byłego pracownika na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 4). Do orzekania w zakresie chorób zawodowych – co należy podkreślić – uprawniony jest lekarz spełniający wskazane w § 5 r.ws.ch.zaw. wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednostkach orzeczniczych wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu.
Przedmiotem badania organów inspekcji sanitarnej jest zatem ustalenie takich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak: stwierdzenie u danej osoby choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej oraz wykazanie związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy istniejącą chorobą a tymi warunkami pracy.
Stosownie do postanowień § 2 r.ws.ch.zaw. wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do tego rozporządzenia. Pod pozycją [...] tego załącznika (którego dotyczyło niniejsze postępowanie) wskazuje się jako chorobę zawodową przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, charakteryzującą się następującymi objawami chorobowymi: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Należy podkreślić, że wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do r.ws.ch.zaw. ma charakter wyczerpujący i określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
Zgodnie z § 5 w związku z § 6 ust. 1 r.ws.ch.zaw. właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłącznie lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I stopnia wymienionej w § 5 ust. 2, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia, określonej w § 5 ust. 3 r.ws.ch.zaw.
Wskazany lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika i dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 r.ws.ch.zaw.).
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności o wskazane orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu bądź o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz formularz oceny narażenia zawodowego, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 ust. 1 r.ws.ch.zaw.).
Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do dowolnej, samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Jednocześnie określony przez ustawodawcę tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych nie przewiduje możliwości powoływania biegłych przez organ czy sąd celem dalszej weryfikacji wydanych orzeczeń przez jednostki orzecznicze I i II stopnia. Ocena stanu zdrowia pracownika (byłego pracownika) pod kątem występowania choroby zawodowej dokonywana jest już bowiem na etapie postępowania administracyjnego przez specjalizujące się w medycynie pracy dwie jednostki orzecznicze.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 r.ws.ch.zaw. tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej.
Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (na przykład wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, nie natomiast w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści.
Organy administracji są zatem związane ustaleniami tych orzeczeń i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia danej osoby kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących ich postawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007r., II OSK 1078/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2010 r., III SA/Łd 272/10, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przed reformą) z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99; 8 listopada 2000r., I SA 664/00; 11 grudnia 2001r., I SA 746/99 i 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, jak wynika z powyższego, zarówno organy wydające decyzje, jak i sąd dokonujący ich kontroli związane są treścią orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze, co do kwestii stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., OPS 3/02, orzeczenia.nsa.gov.pl, aktualną również w obowiązującym stanie prawnym).
Wyjaśnić należy, że zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest możliwe także w przypadku, gdy w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny nie są uprawnione do weryfikacji merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez uprawnione jednostki organizacyjne celem ujednolicenia stanowiska.
W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania wyjaśniającego, uzyskano orzeczenie sporządzone przez lekarza specjalistę zatrudnionego w upoważnionej do tego jednostce oraz orzeczenie uzupełniające placówki II stopnia. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia wydała w dniu [...] stycznia 2020 r. orzeczenie lekarskie BP [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 8 akt administracyjnych). Wynika z niego, że u A. B. stwierdzono: w zakresie badania ze strony specjalisty laryngologa – zaburzenia czynnościowe głosu, w zakresie badania foniatrycznego – dysfonię hiperfunkcjonalną, a w badaniu videostroboskopowym – drgania jednakowe i jednoczasowe (amplitudę nieznacznie skróconą, przesunięcie brzeżne symetrycznie ograniczone, zwarcie szpary głośni prawie pełne oraz dyskretną niedomogę na całego długości głośni). W oparciu o uzyskane wyniki lekarz uprawnionej jednostki – W. Centrum Medycyny Pracy w P. rozpoznał u skarżącej zaburzenia czynnościowe głosu, lecz nie dopatrzył się objawów trwałych zmian, które mogłyby świadczyć o zaistnieniu choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych (załącznika do r.ws.ch.zaw.).
U A. B. nie stwierdzono więc ostatecznie choroby zawodowej, która była objęta zgłoszeniem.
Lekarska jednostka orzecznicza II stopnia (Instytut Medycyny Pracy [...] orzeczeniem lekarskim z dnia [...] lipca 2020 r., [...] podtrzymała stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia o braku choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Po przeprowadzonym badaniu także rozpoznano u A. B. dysfonię hiperfunkcjonalną i zapalenie tylnego odcinka krtani. Jednocześnie zaznaczono, że zidentyfikowane zmiany morfologiczno-czynnościowe krtani nie podpadają pod schorzenie objęte wykazem chorób zawodowych (k. 34 akt administracyjnych).
Opierając się na powyższych orzeczeniach lekarskich I i II stopnia organy wskazały, że nie znajdują podstaw, aby stwierdzić u A. B. choroby zawodowej objętej zgłoszeniem.
W tym kontekście zarzuty skargi nie mogły odnieść zmierzonego skutku. A. B. skoncentrowała się na rozbieżnościach w badaniach – akcentowała, że przedkładała (w jej ocenie ważkie dowodowo) opinie lekarskie specjalistów otolaryngologii, foniatrii i audiologii, które stoją w sprzeczności z ustaleniami W. Centrum Medycyny Pracy w P. i Instytutu Medycyny Pracy [...]
Odnosząc się do powyższego należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że to przepisy prawa określają, jakie konkretnie jednostki i lekarze posiadają uprawnienia do rozpoznania chorób zawodowych (§ 5 i 6 r.ws.ch.zaw.). Takie uszczegółowienie reguł dowodowych nie pozwala dowolnie podważać orzeczeń wydanych przez wyspecjalizowane jednostki poprzez przeciwstawienie im orzeczenia (orzeczeń) innego lekarza, chociażby był on specjalistą w danej dziedzinie.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że nie jest skądinąd tak, iż wypowiedzi innych lekarzy w sprawie administracyjnej o stwierdzenie choroby zawodowej nie mają znaczenia. Zgodnie z § 8 ust. 2 r.ws.ch.zaw., który zresztą A. B. przywołała w skardze, organ może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.
W niniejszej sprawie Inspektor Wojewódzki – mając na uwadze dołączoną do odwołania dokumentację – skorzystał właśnie z uprawnienia z § 8 ust. 2 r.ws.ch.zaw. (co zaznaczył wprost choćby w piśmie z dnia [...] października 2020 r., [...] skierowanym do W. Centrum Medycyny Pracy w P. – zob. k. 65 akt administracyjnych). Uzyskał dzięki temu specjalistyczną wypowiedź Centrum, które nie zaprzeczając prawdziwości diagnoz lekarzy specjalistów wyjaśniło, że rozpoznania przez nich przedstawione mogą pojawić się przy zmianach w narządzie głosu o nietrwałym charakterze, lecz to jeszcze nie oznacza rozpoznania choroby zawodowej. Choroby tej z kolei w oparciu o dokumentację medyczną oraz specjalistyczne badania w jednostkach I i II stopnia nie stwierdzono.
Jak już wcześniej podkreślono ani lekarze ani Sąd nie kwestionują występujących u skarżącej schorzeń narządu głosu, jednakże mimo ich występowania nie są tymi, które zostały wskazane w wykazie chorób zawodowych. Do uznania wystąpienia choroby zawodowej nie był również wystarczający długi staż pracy w narażeniu na wysiłek głosowy.
Wbrew zarzutom skarżącej organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w administracji. Nie miał podstaw do pozyskiwania dalszych orzeczeń skoro w przeprowadzonym badaniu i po weryfikacji złożonych przez skarżącą dokumentów w trybie § 8 ust. 2 r.ws.ch.zaw. nie ujawniono schorzeń wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w r.ws.ch.zaw.
Na marginesie Sąd wyjaśnia, że o ile zdaje sobie sprawę, iż zakres zarzutów skierowanych przeciwko orzeczeniom lekarskim (w istocie zarzutów nakierowanych na podważenie ich jako dowodów) jest ograniczony do zarzutów formalnych, to jednak należy mieć świadomość, iż z tego właśnie powodu w § 7 r.ws.ch.zaw. przewiduje się procedurę poddania pracownika (byłego pracownika) ponownemu badaniu na jego wniosek. Skarżąca mogła więc we wniosku o ponowne badanie podnosić zarzuty dotyczące strony merytorycznej postawionej diagnozy. Skoro jednak Instytut Medycyny Pracy im. prof. med. J. N. jako jednostka orzecznicza II stopnia nie stwierdził podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A. B., to należy uznać, że badający ją specjalista nie uznał przedstawionych okoliczności za przesądzające.
W takim stanie rzeczy, w świetle zebranego materiału dowodowego ustalenia jednostek orzeczniczych medycznych nie mogły budzić wątpliwości. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując wystarczająco przekonywującymi lub umocowanymi prawnie przeciwdowodami, które mogłyby te orzeczenia podważyć, nie miały w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Także i Sąd z tegoż względu nie miał podstaw do zakwestionowania z formalnego punktu widzenia przedmiotowych orzeczeń lekarskich.
Kontrolowane decyzje są więc zdaniem Sądu prawidłowe. Nie doszło przy ich wydawaniu do naruszenia ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Żaden z organów administracji nie zanegował długotrwałej pracy skarżącej w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, ani też skutków tej pracy na stan zdrowia skarżącej. Wyniki przeprowadzonych u skarżącej badań przez jednostki diagnostyczne nie dawały jednakże podstaw do stwierdzenia takich zmian w obrębie narządu głosu skarżącej, które równoznaczne są z wystąpieniem symptomów choroby zawodowej ujętej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W ocenie Sądu orzeczenia lekarskie wydane w W. Centrum Medycyny Pracy w P. i Instytucie Medycyny Pracy w [...] nie zawierają także braków ani treści, które wymagałyby wdrożenia dalszych dowodów ponad te, które pozyskano (§ 8 ust. 2 r.ws.ch.zaw.).
Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione. Ukierunkowane były one na naruszenie przez organy przepisów postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wystarczająco ustaliły stan faktyczny sprawy, prawidłowo oceniły i odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w zaskarżonych decyzjach.
Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a.