II SA/Po 355/25

II SA/Po 355/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Robert Talaga
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 14 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 27 grudnia 2024 r., nr [...] .
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "DIAS") decyzją z 14 marca 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku st. asp. P. D. (dalej także: "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z 27 grudnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia do służby, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
St. asp. P. D. był zatrudniony i pełnił służbę w Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej od 2 sierpnia 1993 r. do 11 maja 2017 r. na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego, a ponownie od 1 lutego 2019 r. ostatnio na stanowisku młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w stopniu starszego aspiranta.
Pismem z 23 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w P. poinformował funkcjonariusza o miejscu pełnienia służby w Drugim Urzędzie Skarbowym w K.. Strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nakazującej pełnienie służby w Urzędzie Celno-Skarbowym w P.. DIAS w odpowiedzi w piśmie z 28 kwietnia 2017 r. uznał za właściwe wykorzystanie doświadczenia i wiedzy funkcjonariusza przy realizacji zadań w Drugim Urzędzie Skarbowym w K..
Pismem z 25 kwietnia 2017 r. DIAS, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "u.w.K.A.S."), przedstawił stronie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w Drugim Urzędzie Skarbowym w K..
Strona przyjęła propozycję 11 maja 2017 r. oświadczając, że jest to wynik kształtu przepisów i sytuacji osobistej. Jednocześnie pismem z 11 maja 2017 r. odwołała się od otrzymanej propozycji, zaś pismem z 12 czerwca 2017 r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa. DIAS zawarł odpowiedzi odpowiednio w pismach z 30 czerwca 2017 r., nr [...], a także z 4 lipca 2017 r., nr [...]
Pismami z 22 września 2017 r., 8 lutego 2018 r. i 23 października 2018 r. strona zwracała się o przeniesienia do W. Urzędu Celno-Skarbowego w P..
DIAS pismem z 21 grudnia 2018 r., nr [...], przedstawił stornie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej od 1 lutego 2019 r. w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P.. Strona przyjęła propozycję 7 stycznia 2019 r.
Pozwem z 29 grudnia 2023 r. strona wystąpiła do Sądu Rejonowego [...] w P. z roszczeniem o przywrócenie do Służby Celno-Skarbowej w charakterze funkcjonariusza w okresie od 12 maja 2017 r. do 31 stycznia 2019 r., ewentualnie o uznanie nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego od 12 maja 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. na ostatnich warunkach pełnienia służby.
Sąd Rejonowy [...] w P. postanowieniem z 30 października 2024 r., sygn. V P [...], przekazał sprawę do rozpoznania organowi administracji publicznej w związku z brakiem dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym spraw dotyczących stosunku służbowego.
DIAS decyzją z 27 grudnia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 276 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.K.A.S.") w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 u.w.K.A.S. i art. 104 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), odmówił: 1) przywrócenia do Służby Celno-Skarbowej w charakterze funkcjonariusza w okresie od 12 maja 2017 r. do 31 stycznia 2019 r., 2) ustalenia nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego w okresie od 12 maja 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. na ostatnich warunkach pełnienia służby.
DIAS - w decyzji podanej na wstępie niniejszego uzasadnienia - podniósł, że przepisy regulujące przesłanki przywrócenia funkcjonariusza do Służby Celno-Skarbowej określone w art. 184, art. 185, art. 186 u.K.A.S. nie normują sytuacji, w której znalazła się strona, która po przyjęciu propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w P. od 12 maja 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. wykonywała obowiązki służbowe w charakterze członka korpusu służby cywilnej. Stosunek służbowy uległ zakończeniu z mocy prawa w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia 11 maja 2017 r., a nie na podstawie decyzji kończącej ten stosunek. Okres pracy w charakterze członka korpusu służby cywilnej po przyjęciu propozycji zatrudnienia przedstawionej na podstawie art. 165 ust. 7 u.w.K.A.S. nie został zaś wymieniony jako okres równorzędny ze służbą w art. 13 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1121 ze zm., dalej: "u.z.e.f."). Zgodnie z obowiązującymi przepisami u.K.A.S. i u.z.e.f. przerwa w pełnieniu służby w okresie od 12 maja 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. nie jest traktowana jako okres służby ani okres równorzędny ze służbą, nie jest także przesłanką przywrócenia do służby.
W skardze do tut. Sądu skarżący P. D. – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu [...] w P. – zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i ew. pkt 7 K.p.a. przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i nie rozpoznanie sprawy co do istoty. Skarżący zaznaczył, że domaga się przed sądem powszechnym zbadania zasadności i legalności zwolnienia ze służby i w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 165 ust. 7 u.w.K.A.S. przywrócenia do służby. O możliwości kierowania przed sądem powszechnym żądania przywrócenia do służby funkcjonariuszy zwolnionych przez złożenie tzw. propozycji pracy, bez uzasadnienia, wypowiedział się Sąd Najwyższy. W sprawie oceny prawnej zwolnienia ze służby nie może zapaść decyzja administracyjna o odmowie przywrócenia do służby; 2) art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez: - pominięcie uchwały NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, oraz przyjęcie a priori przez sąd powszechny i DIAS, że uchwała ta nie przenosi sporu do sądu powszechnego, - pominięcie przez sąd powszechny i DIAS wywodów SN zawartych w przywołanych przez skarżącego orzeczeniach, przesądzających o możliwości kierowania roszczenia o zbadanie zasadności i legalności zwolnienia ze służby do sądu powszechnego, - pominięcie rozstrzygnięcia ETPCz z 4 czerwca 2024 r., nr 31732/18; 3) art. 45 i art. 77 § 2 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i de facto stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowej oraz uniemożliwienie skarżącemu dochodzenia praw na drodze postępowania sądowego; 4) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.K.A.S. przez pominięcie, że skarżący został zwolniony ze służby w formie złożenia do 31 maja 2017 r. tzw. propozycji pracy, bez uzasadnienia i bez wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego.
Jednocześnie skarżący zwrócił się o przedstawienie pytań prawnych do NSA.
DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Organ ten podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów nie posiadał prawnych możliwości wydania decyzji o treści uwzględniającej żądania. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego przekazania przez Sąd Rejonowy [...] w P. do rozpoznania sprawy stwierdził, że jest on spóźniony. Od dnia wydania przez sąd postanowienia skarżący nie kwestionował jego treści i nie wniósł zażalenia w trybie przewidzianym przepisami prawa.
W piśmie z 30 maja 2025 r. skarżący w całości podtrzymał zarzuty, twierdzenia i wnioski wyartykułowane w skardze.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 23 października 2025 r., pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę, wskazując, że roszczenie skarżącego jest niezasadne. Organ stoi na stanowisku, że jest to sprawa administracyjna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 14 marca 2025 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z 27 grudnia 2024 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Dla pełnego zobrazowania istoty problemu – dostrzeżonej przez tut. Sąd – przypomnieć trzeba, że poddane kontroli rozstrzygnięcie DIAS wydane zostało w wyniku rozpoznania roszczeń skarżącego ujętych w pozwie z 29 grudnia 2023 r. Skarżący w pozwie tym, zmodyfikowanym w dalszych pismach procesowych, zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] w P. o przywrócenie do Służby Celno-Skarbowej w charakterze funkcjonariusza, a ewentualnie o ustalenie, że łączył go stosunek służby nieprzerwanie od 1 czerwca 2017 r. do 1 lutego 2019 r. Skarżący swe żądania oparł na okoliczności przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, które nastąpiło po przyjęciu propozycji zatrudnienia na mocy regulacji art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.K.A.S. W ocenie skarżącego przekształcenie to miało miejsce niezgodnie z prawem.
Sąd Rejonowy [...] w P. postanowieniem z 30 października 2024 r., sygn. akt V P [...], na podstawie art. 464 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 ., poz. 1568, dalej: "K.p.c."), przekazał sprawę do rozpoznania i wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego po 10 maja 2017 r. DIAS.
Przypomnieć należy, że ustawą z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1271) skreślono dział V K.p.a. "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi" (art. 4 pkt 7) i jednocześnie do K.p.a. dodano art. 66 § 4 (art. 4 pkt 5), a do K.p.c. art. 1991 (art. 5 pkt 1). Przepisy te, wespół z art. 58 § 4 P.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2004 r. nowych regulacji kompetencyjnych nastąpiło w warunkach obowiązywania - od 17 października 1997 r. - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i Prawo 2003, nr 4, s. 20, uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94, OTK ZU 1995, poz. 19, wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU 2002, z. 2A, poz. 14). Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania (por. T. Ereciński, w: T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające. Tom 1, Warszawa 2007, s. 500).
Wskazać trzeba, że niedopuszczalność drogi sądowej dla zgłoszonego roszczenia w normalnym toku postępowania powoduje odrzucenie pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c.), jeśli jest pierwotna, lub umorzenie postępowania (art. 355 K.p.c.), jeśli jest następcza. Sąd nie może jednak odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe (art. 1991 K.p.c.).
W sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c., odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ (T. Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367–505(39), opublikowano WKP 2021, kom. do art. 464, teza 1). Postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy właściwemu organowi wydane na podstawie art. 464 K.p.c. kończy postępowanie, a w związku z tym należy doń stosować odpowiednio przepisy dotyczące odrzucenia pozwu (A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do wybranych przepisów nowelizacji 2019, opublikowano LEX/el. 2019, kom. do art. 464).
Sąd Rejonowy [...] w P. przekazując DIAS – w oparciu o art. 464 § 1 K.p.c. – sprawę do rozpoznania wskazał, że roszczenie o ustalenie stosunku służby, czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach, które to roszczenie sformułował skarżący, jest sprawą o ochronę stosunku służbowego i istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Nie jest więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c. Sąd powszechny powołał się przy tym przede wszystkim na wyrok Sądu Najwyższego z 19 marca 2024 r., sygn. akt III PSKP 21/23 (OSNP 2024, nr 11, poz. 107) , a także postanowienie SN z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II PSKP 6/21 (wszystkie przywołane orzeczenia SN znaleźć można w Bazie Orzeczeń Sądu Najwyższego dostępnej na stronie: https://www.sn.pl).
Zwrócić jednak należy uwagę, co jest zresztą silnie akcentowane przez samego skarżącego stanowiąc istotę jego argumentacji, że na tle utrwalonej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach przywrócenia do służby funkcjonariuszy przyjmujących w trybie art. 165 ust. 7 u.w.K.A.S. propozycję zatrudnienia na nowych warunkach (umowy o pracę). W tym zakresie SN wielokrotnie stanął na stanowisku, iż taki funkcjonariusz zachowuje możliwość domagania się przywrócenia do służby. Nie można bowiem, jak podkreślono, w drodze zabiegów semantycznych pozostawić funkcjonariuszy Służby Celnej bez jakiegokolwiek uprawnienia służącego weryfikacji mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę, a zmierzającego do "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy", skoro prawo do sądu uznaje się za jedno z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja zawężająca w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi, ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 27 czerwca 1995 r., sygn. K 4/94, OTK 1995, poz. 16, z 13 marca 1996 r., sygn. K 11/95, OTK ZU 1996, z. 2, poz. 9). Zachowanie właściwego dostępu do sądu utrwala pożądany wzorzec gwarancyjny, zapobiegając jednocześnie dewaluacji tego prawa, przez pozostawienie określonego rozstrzygnięcia poza zakresem kontroli sądowej lub gwarantującego tylko formalne (pozorne) postępowanie sądowe (por. wyrok SN z 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty).
Jak trafnie podkreślił SN w cytowanym wyroku funkcjonariusz miał niewątpliwie wpływ tylko na powstanie nowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (wskutek przyjęcia proponowanych warunków pracy i płacy). Nie miał zaś wpływu na dalsze trwanie stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem albo wygasał, gdy odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia pracowniczego, albo "nie istniał dalej", gdy przyjął propozycję pracowniczego zatrudnienia. Mechanizm ten, oparty na selektywnej formule, pozostaje w opozycji do ugruntowanego poglądu, zgodnie z którym stosunek służbowy funkcjonariusza cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Stąd zagadnienie jest doniosłe nie tylko z teoretycznego, ale przede wszystkim praktycznego punktu widzenia. Dotyczy ono bowiem pracowników służby publicznej, których trwałość stosunku służby jest jedną z istotnych gwarancji realizacji zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, która zawarta jest w preambule Konstytucji RP (zob. M.J. Zieliński, Ustawowe wygaszanie stosunku służby, w: Między ideowością a pragmatyzmem - tworzenie, wykładnia i stosowanie prawa. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Gersdorf, red. nauk. K. Rączka, B. Godlewska-Bujok, E. Maniewska, W. Ostaszewski, M. Raczkowski, A. Ziętek-Capiga, Wolters Kluwer 2022, s. 788).
Także w najnowszym orzecznictwie SN akcentuje się konieczność zapewnienia ochrony sądowej w przypadku wystąpienia przez (byłego) funkcjonariusza z odpowiednim roszczeniem (por. wyroki tegoż Sądu z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II PSKP 47/23, czy z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II PSKP 7/24).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej obecnie sprawy stwierdzić trzeba, iż sprawa o ustalenie stosunku służbowego i przywrócenie do służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano mechanizm "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy" jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych.
Powyższe wynika wprost z treści art. 277 u.K.A.S. stanowiącego, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
W art. 276 ust. 1 enumeratywnie wymieniono natomiast sprawy dotyczące stosunku służbowego funkcjonariusza w jakich wydawane są decyzje administracyjne. Łączne odczytanie tych przepisów w sposób jednoznaczny wskazuje, iż w sprawach spoza tego katalogu, w których brak jest podstaw dla wydawania decyzji administracyjnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariusza właściwym jest sąd pracy.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 przesądzono natomiast, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.K.A.S. dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Skoro zaś przekształcenie stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę nie wiąze się z wydaniem decyzji, to tym bardziej wydania decyzji nie wymaga ingerencja w skutki prawne, czy tez odwrócenie skutkow prawnych tego rodzaju przekształcenia. Orzekania w formie decyzji o bezskuteczności przekształcenia stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy, względnie o ustaleniu, iż stosunek służby w służbie przygotowawczej lub stałej cały czas trwał mimo przyjęcia w/w propozycji nie przewiduje także art. 276 ust. 1 u.K.A.S.
Co za tym idzie do tego rodzaju roszczeń jak zgłoszone przez skarżącego znajdzie bezpośrednie zastosowanie art. 277 u.K.A.S.
Powyższe wynika nadto z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której to uchwale NSA stwierdził, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, jak i z licznych orzeczeń Sądu Najwyższego.
Co za tym idzie przekazanie takiej sprawy do rozpoznania DIAS wskutek postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z 30 października 2024 r., które jest źródłem sporu powstałego w niniejszej sprawie, każe postawić pytanie o dopuszczalność załatwienia sprawy przekazanej, będącej niewątpliwie sprawą cywilną, na drodze administracyjnoprawnej. Zresztą na problematykę tę zwraca uwagę w swej argumentacji skarżący, który wyraźnie nie zgadza się z wydanym przez sąd powszechny w oparciu o art. 464 § 1 K.p.c. postanowieniem.
Analizę przedstawionego problemu rozpocząć należy od przypomnienia, iż na tle uregulowania zawartego w art. 66 § 4 K.p.a. podkreśla się, iż rozwiązanie przyjęte w tym przepisie i w art. 1991 K.p.c. powinno służyć załatwianiu spraw, co do których istnieją poważne wątpliwości w zakresie dopuszczalności drogi postępowania cywilnego albo administracyjnego. Jednak w przypadku gdyby organ administracji albo sąd powszechny uchylił się od załatwienia sprawy, która w sposób oczywisty należy do jego właściwości, w grę powinno wchodzić uruchomienie środków prawnych przysługujących jednostce w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym i cywilnym w celu obalenia podjętego z naruszeniem kognicji rozstrzygnięcia. Automatyczne sięganie po alternatywną drogę postępowania, wprawdzie dostępną, ale obarczoną ryzykiem niskiej efektywności wydaje się – jak zaznaczają komentatorzy – nieuzasadnione. Aktualnie katalog dostępnych instytucji prawnych w tym zakresie jest szeroki, od środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, przez sądową kontrolę administracji, tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyjnym, w tym – uruchamiane na skutek prokuratorskiego sprzeciwu aż po skargę o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia. Z kolei w postępowaniu cywilnym stanowisko sądu zawarte w postanowieniu o odrzuceniu pozwu może zostać zakwestionowane w apelacji, a następnie w skardze kasacyjnej do SN, skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, czy wreszcie nowej instytucji – skardze nadzwyczajnej do SN (por. Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano WKP 2023, kom. do art. 66, teza 5).
Uwagi te odnieść trzeba do postanowienia o przekazaniu wydanego w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 K.p.c. Z punktu widzenia celu procesu cywilnego (którym jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia) i sposobu jego zakończenia jest to bowiem postanowienie równoważne postanowieniu o odrzuceniu pozwu, kończącemu postępowanie w sprawie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny do postanowień sądu w przedmiocie przekazania sprawy innemu organowi na podstawie art. 464 § 1 K.p.c. (z powodu niedopuszczalności drogi sądowej) powinny być odpowiednio stosowane przepisy dotyczące postanowień w przedmiocie odrzucenie pozwu (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II PZP 4/05, OSNP 2005, nr 23, poz. 367, wyrok SN z 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18).
Co istotne, wydanie postanowienia na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. musi być poprzedzone niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem, że droga sądowa przed sądem powszechnym jest rzeczywiście niedopuszczalna (wyrok SN z 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18). W przeciwnym razie związanie organów administracji błędnym stanowiskiem sądu powszechnego o braku drogi postępowania cywilnego dla rozstrzygnięcia o żądaniu zgłoszonym przez ubiegającego się o udzielenie mu ochrony prawnej i przyjęcie, że w takich przypadkach organ ten powinien rozstrzygnąć decyzją o zgłoszonym mu żądaniu, może prowadzić do naruszenia art. 7 Konstytucji RP (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opublikowano WKP 2023, kom. do art. 66, teza 10).
Nie można także tracić z pola widzenia faktu, iż do konstrukcyjnych elementów konstytucyjnego prawa do sądu zalicza się prawo jednostki do załatwienia jej sprawy przez właściwy sąd (zob. Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, Glosa 2003, nr 9 s. 4). Z kolei zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uznaje się, że pojęcie sądu właściwego w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i oznacza wymóg takiego ukształtowania procedury sądowej, która jest adekwatna do charakteru materii rozstrzyganej przez sąd. Przykładowo, sąd rozpoznający sprawy w oparciu o K.p.c. nie będzie sądem właściwym w sprawach karnych. Reguły kształtujące postępowanie takiego sądu nie gwarantują bowiem prawa do obrony i domniemania niewinności (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opublikowano WKP 2023, kom. do art. 45). W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, że to sąd powszechny rozpoznający sprawy w oparciu o K.p.c., a więc w oparciu o procedurę sądową, która jest adekwatna do charakteru materii objętej przedmiotowym żądaniem pozwu, będzie sądem spełniającym konstytucyjne wymogi z art. 45 § 1 Konstytucji RP.
Podzielając te poglądy doktryny prawniczej i orzecznictwa, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, tzw. alternatywny tryb rozpoznania sprawy, a więc tryb rozpoznania sprawy przez organ państwa (sąd lub organ administracji publicznej) niemający co do zasady kompetencji do załatwienia określonej sprawy, a uzyskujący ją wyjątkowo w oparciu o wskazane wyżej normy leżące u podstaw przekazania sprawy innemu organowi państwa (sądowi lub organowi administracji publicznej), może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie, którego skutkiem jest konieczność rozpoznania sprawy przez organ (sąd lub organ administracji publicznej) niewłaściwy, nie podlega już jakiejkolwiek weryfikacji przewidzianej w systemie prawa, w tym weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, zwłaszcza w sytuacji dostrzegalnej wadliwości tego rodzaju orzeczenia. Dopiero bowiem w takiej sytuacji gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy daje podstawę do zaakceptowania absolutnie wyjątkowej realizacji tego prawa przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy. Do czasu, w której unormowania prawne nie wykluczają możliwości doprowadzenia do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy, brak podstaw do rozpoznania tej sprawy przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy.
Stanowisko powyższe na gruncie spraw funkcjonariuszy, których stosunek służbowy uległ przekształceniu wyrażone zostało przez NSA w szeregu orzeczeń, w tym w wyrokach z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 225/23 oraz z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 690/23 i III OSK 2399/23 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), które tut. Sąd w pełni podziela.
Tymczasem, z przedstawionych akt administracyjnych, jak również stanowiska skarżącego i DIAS nie wynika, by zwłaszcza skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem kroki celem doprowadzenia do weryfikacji postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z 30 października 2024 r., sygn. akt V P [...]. Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, przed skierowaniem środka zaskarżenia do tut. Sądu skarżący miał w ogóle nie kwestionować tego postanowienia. Jedynie dla porządku stwierdzić trzeba, że tut. Sąd nie jest kompetentny do tego, by doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia SR [...] w P.. Wyrażone w tym względzie oczekiwania skarżącego są chybione. Z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania tego orzeczenia skarżący powinien rozważyć możliwość jego wzruszenia w jednym ze wspomnianych już trybów nadzwyczajnych i podjąć w tym celu stosowne kroki. Uwzględnia to zresztą stanowisko skarżącego, które przedstawiono m.in. w ramach zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, czy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a z którego to stanowiska jasno wynika, iż także w ocenie skarżącego jego roszczenia powinny być rozpoznane na drodze sądowej przed sądem powszechnym.
W tych okolicznościach DIAS nie miał podstaw do rozpoznania żądań skarżącego. W przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest bowiem normy kompetencyjnej upoważniającej ten organ do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w ich przedmiocie. Na szczególną uwagę zasługuje zresztą to, że także sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej podkreślił brak podstawy prawnej do uwzględnienia tych roszczeń.
Skoro organ administracji skarbowej nie stwierdza takiej podstawy prawnej niezrozumiałe staje się to, w oparciu o jakie przepisy merytorycznie o żądaniach tych rozstrzyga – odmawiając skarżącemu przywrócenia do Służby Celno-Skarbowej w okresie od 12 maja 2017 r. i ustalenia nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego. DIAS powinien wobec tych wszystkich okoliczności w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie. Ten ostatni przepis przewiduje bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ujęta tam bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a dalsze prowadzenie postępowania stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stosując tej regulacji DIAS dopuścił się jej naruszenia, co uzasadnia uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który przewiduje, że uwzględniając skargę stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Jedną z podstaw nieważności, na co zwrócił uwagę skarżący, jest okoliczność wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanego przypadku DIAS przyjmując potrzebę merytorycznego rozpoznania żądań skarżącego, wyszedł z założenia konieczności zastosowania art. 66 § 4 K.p.a. Odejście od tej potrzeby wynika z przyjętej przez tut. Sąd, a wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu wykładni.
Z uwagi na podane powyżej przyczyny uwzględnienia skargi niedopuszczalne jest odniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.K.A.S.
Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze wniosków o skierowanie pytań prawnych do NSA. Przepis art. 187 P.p.s.a.,, na który powołuje się skarżący, znajduje zastosowanie na etapie postępowania kasacyjnego i skierowany jest do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę DIAS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.