II SA/Po 353/09

II SA/Po 353/09 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2009-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik
Jolanta Szaniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 511/10 - Wyrok NSA z 2011-08-31
II OZ 105/11 - Postanowienie NSA z 2011-02-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3, par. 4, poar. 5, par. 6 par. 7, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009r. sprawy ze skargi B.G, J.G., Z.K., E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 23 marca 2009r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargi. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E. Podrazik
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 14 stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz T.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie szklarni wraz ze zmianą sposobu jej użytkowania na pralnię ekologiczną na nieruchomości położonej w K. przy ul. M. [...] (działka nr ewid. [...]).
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 18 maja 2004 r. T.G. wystąpił do Burmistrza Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie szklarni na pralnię ekologiczną na działce należącej do wnioskodawcy położonej w K. przy ul. M. nr [...]. Sprawa ta była kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania w związku z uchylającymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L..
Ostatecznie rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2006 r. nr [...].
W wyniku skargi wniesionej przez Z.K. i E.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 419/06 uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w pierwszej kolejności organ powinien w sposób jednoznaczny ustalić treść żądania strony, bowiem wniosek inwestora początkowo dotyczył zmiany sposobu użytkowania oraz rozbudowy szklarni, następnie zmodyfikowania zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu i wreszcie przebudowy istniejącej szklarni na pralnię ekologiczną. Zdaniem Sądu w sprawie należało także rozważyć czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanych przez inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu przebudowy obiektu szklarni, względnie tylko dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym kontekście za konieczne uznał także ustalenie czy inwestor faktycznie przystąpił do realizacji zamierzenia inwestycyjnego przez wylanie posadzki betonowej na całej powierzchni między konstrukcjami stalowymi byłej szklarni przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
W wykonaniu wyroku, decyzją z dnia 12 października 2007 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. ustalił warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało jednak po raz kolejny uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem którego nie wyjaśniono czy wcześniejszy projekt budowy szklarni przewidywał wylanie posadzki betonowej. Od ustalenia tego zależeć będzie, czy można w sprawie wydać decyzję o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia z dnia 14 stycznia 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. ustalił na rzecz T.G. warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. W oparciu o przeprowadzoną analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uznał, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Po pierwsze inwestor sprecyzował treść swojego żądania: zamierzenie inwestycyjne polegać ma na odbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku szklarni, który nie jest obecnie użytkowany - na pralnię ekologiczną. Szklarnia została zbudowana na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 kwietnia 1970 r. nr [...] wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Organ wskazał, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na odbudowie istniejącego obiektu budowlanego mieści się w kategorii budowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zaznaczył przy tym jednak, że wykorzystana zostanie istniejąca konstrukcja obiektu i fundamenty, a prace obejmować będą jedynie jego adaptację do nowej funkcji przez wykonanie ścian osłonowych zewnętrznych (montowanych na dotychczasowych elementach konstrukcyjnych) oraz wykonanie nowego pokrycia dachowego z blachy dachówkopodobnej. Planowana adaptacja nie zmieni gabarytów budynku, powierzchni zabudowy, obrysu i kubatury. Burmistrz Miasta K. podkreślił też, że szklarnia jest specyficznym obiektem budowlanym, którego zasadniczym elementem jest konstrukcja, a mniej istotnym ściany i dach ze szkła lub folii. Wyposażenie istniejącej konstrukcji w ściany osłonowe i dach spowoduje odbudowę obiektu z przeznaczeniem go pod nową funkcję, co jest zamiarem inwestora. Odnosząc się do okoliczności ustalenia terminu wylania posadzki betonowej na całej powierzchni szklarni, organ wskazał, że przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, w tym odebrał oświadczenia od stron postępowania. Podkreślił, że oświadczenia te są nieprecyzyjne i mało przekonywujące. Z.K. i E.K. wskazali, iż posadzka mogła być wylana w latach od 1998 do 2003. Z kolei B.G. i J.G. podnieśli, że mogło to mieć miejsce w latach 1999 - 2002. T.G. oświadczył natomiast, że posadzka betonowa w szklarni była jej częścią składową, bowiem ostatnie cykle produkcji pomidorów odbywały się w technologii bezglebowej z izolacją styropianową na podłożu mineralnym a produkcja odbywała się na stołach ogrodniczych. Pozostałe strony postępowania nie potrafiły podać żadnego terminu realizacji posadzki. Wobec tego organ pierwszej instancji uznał, że na podstawie zebranego materiału nie da się określić czasu wykonania posadzki w szklarni; z tego powodu przyjął za prawdziwe twierdzenia zawarte w pismach inwestora. Burmistrz Miasta K. podniósł też, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku jak również w decyzjach Kolegium wystąpił do Starostwa Powiatowego w K., które dysponuje projektami budowlanymi, z prośbą o udostępnienie projektu budowlanego szklarni w celu ustalenia czy przewidziano w nim betonową posadzkę na całej powierzchni obiektu. Pismem z dnia 27 października 2007 r. Wydział Architektury, Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K. stwierdził, że nie posiada wskazanego projektu budowlanego, gdyż w archiwum Starostwa przechowuje się projekty budowlane od roku 1992.
Odwołanie od decyzji złożyli Z.K. i E.K. oraz B.G. i J.G. wnosząc o jej uchylenie w całości. Z.K. i E.K. stwierdzili, że decyzja oraz prowadzone postępowanie administracyjne nie wypełnia wskazań zawartych w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. oraz decyzji Kolegium. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i brak należytego uzasadnienia decyzji. Ponadto stwierdzili, iż nie wyrażają zgody na budowę pralni w odległości jednego metra od granicy z ich działką. Podkreślili, że jest to niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem odległość budynku pralni od granicy działki powinna wynosić od 3,5 do 4 m. Z.K. i E.K. zwrócili również uwagę, na szkodliwe - ich zdaniem - oddziaływanie planowanej inwestycji (zanieczyszczenia środowiska, opary itp.).
B.G. i J.G. w swoim odwołaniu podkreślili natomiast, że dzielnica, w jakiej znajduje się działka inwestycyjna, ma charakter typowo mieszkalny - charakteryzujący się ścisłą zabudową. Projektowana pralnia będzie powodowała znaczne uciążliwości dla mieszkańców okolicznych działek i środowiska, takie jak: emisja hałasu, wydzielanie szkodliwych wyziewów i oparów. Skarżący zaznaczyli dodatkowo, iż w odległości około 5 metrów od granicy z działką inwestora mają usytuowany budynek w stanie surowym, co czyni uzasadnionym zarzut, że pralnia będzie blokowała dostęp światła dziennego do wznoszonego budynku.
Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji ustalającej te warunki. Teren, w obrębie którego T.G. planuje lokalizować inwestycję nie jest objęty aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało też, że inwestycja odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy. Stosowanie do tego przepisu wyznaczono obszar analizowany stanowiący trzykrotną szerokość frontu działki nr 598 (63 m) i na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dominuje na nim funkcja mieszkaniowa z zabudową jednorodzinną o charakterze wolnostojącym, którą uzupełnia funkcja usługowa. Na działkach położonych w obszarze analizowanym, przy ul. S. [...],[...],[...] znajdują się pawilony handlowe, a na działce położonej pracy ul. S [...] zlokalizowany jest warsztat wyrobu siatki ogrodzeniowej oraz pijalnia piwa przy ul. M. [...]. Zdaniem organu zarówno funkcja jak i przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji stanowią kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów występujących w obszarze analizowanym. Również projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, to jest przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego. W dalszych rozważaniach Kolegium zaznaczyło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy tylko nowej zabudowy. Należy zatem odwołać się do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Wniosek inwestora dotyczy odbudowy obiektu szklarni wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na pralnię ekologiczną. Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że szklarnia, którą inwestor zamierza odbudować, wybudowana została na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 kwietnia 1970 r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium zaznaczyło, że w oparciu o obowiązujące przepisy prawa zgoda właścicieli działek sąsiednich na budowę w granicy z ich działkami nie jest konieczna do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie bada się zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi. Organ nie ma podstaw by odmówić wydania wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy powołując się na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też rozstrzygać w tej decyzji, że planowana inwestycja narusza przepisy tego rozporządzenia. W ocenie Kolegium, że nie można, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przesądzać o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi tym bardziej, że inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego). Niezależnie od powyższego, organ na marginesie wyjaśnił, że do odbudowy (odtworzenie legalnie istniejącego, zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego) nie ma zastosowania § 12 tego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem przepis ten dotyczy budynków nowo sytuowanych na danej działce. Jako mało przekonujące Kolegium uznało oświadczenia zainteresowanych stron, że posadzka szklarni została wylana prawdopodobnie w przedziale od 1998 do 2003. Zdaniem organu dowody te nie dają podstawy do twierdzenia, iż czynność ta została wykonana na potrzeby projektowanej inwestycji związanej ze zmianą sposobu użytkowania szklarni na pralnię ekologiczną. Za wiarygodne w tej kwestii Kolegium uznało natomiast oświadczenia złożone przez wnioskodawcę T.G. z dnia 20 czerwca 2007 oraz 10 listopada 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta K. uwzględnił w rozstrzygnięciu kwestie ochrony interesów osób trzecich w zakresie pozbawienia dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanych hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem ustalając, że ewentualne uciążliwości w tym zakresie muszą się ograniczyć do granic własności. Zagwarantowano również, by projektowana inwestycja nie oddziaływała na środowisko w sposób nadmierny. W tym celu Burmistrz Miasta K. zawarł w decyzji wskazanie, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem, że teren na którym ma być zlokalizowana inwestycja jest terenem wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Analiza zabudowy terenu i jego funkcji na obszarze analizowanym wskazuje, iż znajdują się tam obiekty usługowe - pawilony handlowe na działkach przy ul. S. nr [...],[...] i [...], a także produkcyjne - warsztat wyrobu siatki ogrodzeniowej przy ul. S. [...].
Skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli B.G., J.G. oraz Z.K. i E.K.
B.G. i J.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, że dzielnica, na której znajduje się teren inwestycyjny ma charakter typowo mieszkalny, charakteryzujący się ścisłą zabudową. Ich zdaniem funkcjonowanie pralni jest uciążliwe dla ludzi i środowiska naturalnego; wiąże się też z nadmiernym hałasem, wydzielaniem szkodliwych wyziewów i oparów oraz z zanieczyszczeniem środowiska. Skarżący podkreślili, że organ nie odniósł się do zastrzeżeń, które podnieśli w toku postępowania - naruszając art. 107 § 3 K.p.a. Nie zgodzili się również ze stanowiskiem, iż nie można ustalić w jakim okresie została wylana posadzka betonowa znajdująca się na działce inwestora. Ich zdaniem należało w tym celu przeprowadzić dowód z użyciem dostępnych technik specjalistycznych. Ponadto skarżący zarzucili błędy w ustaleniach faktycznych, bowiem ich zdaniem - wbrew stwierdzeniom organu - pijalnia piwa w okolicy już dawno nie funkcjonuje. B.G. i J.G. podkreślili również, że powstająca pralnia będzie usytuowana w bliskiej odległości od ich budynku znajdującego się w ciągłej budowie. Nie można zatem ustalić jego ostatecznych granic zewnętrznych, a tym samym przesądzić czy pralnia znajdować się będzie w dopuszczalnej przepisami odległości od tego budynku.
Z.K. i E.K. skoncentrowali się natomiast na zarzucie naruszenia art. 77 K.p.a. Podkreślili, że organ nie zebrał wystarczających dowodów dotyczących budowy szklani wraz z posadzką betonową; w szczególności nie posłużono się wszystkimi dostępnymi dowodami (art. 75 K.p.a.). Brak ten ma istotne znaczeni w sprawie, gdyż decyzja dotycząca odbudowy szklarni powinna odnosić się do obiektu zrealizowanego legalnie.
W odpowiedzi na skargi B.G. i J.G. oraz Z.K. i E.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. Odnosząc się do zarzutu braku zgody skarżących na przyjętą lokalizację inwestycji organ ponownie wyjaśnił, że zgoda taka nie jest konieczna na etapie warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie to nie daje jeszcze inwestorowi uprawnień do zabudowy. Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób prawidłowy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na jej podstawie ustalono, że na obszarze otaczającym inwestycje dominuje funkcja mieszkaniowa, którą uzupełnia funkcja usługowa. Na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowo-handlowa, pawilony handlowe oraz zlokalizowany jest warsztat wyrobu siatki ogrodzeniowej. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że materiał dowodowy dotyczący posadzki betonowej szklarni wskazuje, że czynność jej wylania miała miejsce przed 2003 r., nie została dokonana na potrzeby wnioskowanej inwestycji i nie miała z nią związku.
Na rozprawie E.K. podkreślił, że jego budynek mieszkalny (przy ul. K. [...]) położony jest w odległości 28 metrów od granicy z działką inwestora i nigdy nie wyraził zgody na usytuowanie szklarni blisko granicy działki. Ponadto nadmienił, że fakt kiedy obiekt został wybetonowany może sprawdzić rzeczoznawca. J.G. opisał natomiast położenie budynku w stanie surowym, jaki realizuje w pobliżu inwestycji (ul. M. [...]). Znajduje się on w granicy z działką nr [...] (na długości 15,4 m) oraz w odległości 4 metrów od granicy z działką inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym wnioskiem T.G. o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).
Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54)
Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 738/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.
W tej sprawie inwestycja projektowana przez T.G. obejmuje odbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania szklarni na pralnię ekologiczną. Po zbadaniu toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie Sąd stwierdza, że jest ono prawidłowe a rozstrzygnięcie wydane w obu instancjach - trafne.
Po pierwsze zauważyć należy, że sprawa warunków zabudowy z wniosku inwestora T.G. była wielokrotnie przedmiotem rozpoznania organów, w tym raz sądu administracyjnego w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 419/07 (uchylającym decyzje). Organy w tej sprawie zrealizowały zasadnicze wskazania zawarte w tym wyroku. W szczególności ustalono precyzyjnie treść żądania wnioskodawcy a także wyjaśniono jaki jest status obiektu odbudowywanego (szklarni), a w szczególności czy został on wybudowany legalnie. Z materiału sprawy wynika, że szklarnię pierwotnie zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 28 kwietnia 1970 r. nr [...] (k. 279 akt adm.). Co prawda, w toku postępowania wyjaśniającego nie udało się w sposób definitywny ustalić czy elementem jej pierwotnej konstrukcji była betonowa posadzka, jednakże kwestia ta - w aktualnym stanie prawnym - nie miała znaczenia z punktu widzenia możliwości ustalenia warunków zabudowy. Fakt wybudowania obiektu budowlanego, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (publ. OTK-A 2007/11/160, Dz.U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844), nie wyklucza bowiem uprawnienia inwestora do ubiegania się o rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zależy od zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a ponadto od spełnienia łącznie wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., bez wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 550/08, publ. Lex nr 508932). Parametry inwestycji, ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, oparto na analizie urbanistycznej z dnia 9 grudnia 2008 r. W ocenie Sądu została ona przygotowana rzetelnie; w szczególności porównano w niej parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w obszarze wyznaczonym i objętym analizą zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Obszar ten wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania (spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zob. § 3 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy, stanowiące pochodne parlamentów badanej zabudowy, zostały także określone przez urbanistę zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia.
Spośród warunków jakim musi odpowiadać projektowana inwestycja, osobnego omówienia wymaga warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Kwestia ta budziła kontrowersje w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w tej sprawie warunek ten został spełniony. W świetle zapisów analizy urbanistycznej nie może bowiem budzić wątpliwości, że dominująca funkcja mieszkaniowa terenu otaczającego inwestycję uzupełniona jest o funkcję usługową. Dotyczy to kilku działek w bliskim otoczeniu działki nr [...] (np. działki nr [...],[...],[...],[...],[...]). W tym stanie rzeczy realizacja pralni ekologicznej nie zakłóci ładu przestrzennego. Warto też dodać, że tego rodzaju inwestycja, ze swej istoty służyć ma potrzebom mieszkańców okolicy i nie jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową, a już na pewno daje się z nią pogodzić. W ramach obszarów o funkcji mieszkaniowej dopuszczać należy realizację potrzeb mieszkaniowych w szerokim znaczeniu, a więc nie tylko dotyczących samego zamieszkiwania ludności na danym obszarze, ale też ich funkcjonowania w relacjach społecznych, w tym zawodowych, związanych z odpoczynkiem czy rekreacją. Stąd, zdaniem Sądu usługi takie jak pralnia należy uznać za wspomagające obszar o funkcji mieszkaniowej.
Odrębną kwestią jest ewentualne oddziaływanie pralni na tereny sąsiednie, na co zwrócili uwagę w skardze przede wszystkim B. G. i J. G.. Tego rodzaju oddziaływanie, w każdym razie w skali jakiej można się spodziewać w przypadku planowanej inwestycji, nie może przesądzić o odmowie wydania warunków zabudowy. Postępowanie określone w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zapewnienie tworzenia i zachowania uporządkowanej struktury przestrzennej zabudowy i zagospodarowania na terenach, dla których nie uchwalono planu miejscowego. Szczegółowe wymagania ochrony środowiska (wyziewy, opary) - a tego dotyczą zarzuty skarżących - są kontrolowane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. pozwolenia na budowę. Warto zwrócić uwagę, że Burmistrz Miasta K. zobowiązał T.G. do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących odnoszące się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w szczególności Z. K. i E. K.). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się co do zasady warunków technicznych usytuowania budynków. Następuje to w dopiero postępowaniu o pozwolenie na budowę - wtedy to organ architektoniczno-budowlany sprawdza wymogi techniczne z urzędu.
W tej sprawie - co wymaga szczególnego podkreślenia - także z innej przyczyny nie można mówić o naruszeniu warunków technicznych wskazanych przez skarżących w skardze. Postępowanie z wniosku T.G. nie dotyczy budowy nowo sytuowanego obiektu budowlanego, a obejmuje jedynie zmianę sposobu użytkowania obiektu już legalnie istniejącego (szklarni). W tym celu przeprowadzone zostaną prace adaptacyjne tego obiektu na pralnię ekologiczną. Prace te ograniczą się do wykonania ścian osłonowych montowanych na istniejącej konstrukcji oraz wykonanie nowego pokrycia dachowego. Nie zostaną natomiast zmodyfikowane istotne parametry konstrukcyjne obiektu (gabaryty, powierzchnia zabudowy, obrys, kubatura) ani jego usytuowanie. W wyniku prac adaptacyjnych planowanych przez T.G. nie zmieni się w szczególności usytuowanie obiektu od granicy działki (§ 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. z 2002 r. Nr 65, poz. 69 ze zm.), jak też nie przysłoni on bardziej (niż dotychczas) obiektów na działkach sąsiednich (§ 13 rozporządzenia).
Mając na względzie powyższe Sąd nie uwzględnił również zarzutów naruszenia art. 7, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 77 i 80 K.p.a. podniesionych w skargach B. G. i J. G. oraz Z.K. i E.K.. Zaskarżone postępowanie zostało przeprowadzone należycie wnikliwie, a zasadnicze motywy rozstrzygnięcia zostały przedstawione i wyjaśnione - w świetle przepisów prawa - w uzasadnieniach decyzji. Pewne zastrzeżenia w świetle art. 107 § 3 K.p.a. może co prawda budzić decyzja Burmistrza Miasta K., jednakże w tym zakresie postępowanie "uzupełniło" Kolegium, którego wyjaśnienia faktyczne i prawne są wyczerpujące.
Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Podrazik
MK