II SA/Po 3477/01

II SA/Po 3477/01 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Edyta Podrazik
Rafał Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Rafał Batorowicz ( spr ) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska As.sąd. Edyta Podrazik Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska-Sarbak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B. W. –B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miejskiego z dnia [...] Nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Podrazik /-/ R.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Zarząd Miejski , powołując podstawy prawne z art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz.60 ze zm. ) , § 10a ust.1 i 3 , § 11 ust.3 i 4 i § 10 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm. ) oraz z art.104 kpa, nałożył na właściciela reklamy o treści "Notariusz" umieszczony na budynku przy ul. [...] w [...] karę pieniężną w wysokości 267, 54 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządu drogi reklamy w pasie drogowym.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie administracyjne wszczęto w związku ze stwierdzeniem, iż na budynku przy ul. [...] w [...] umieszczono tablicę, określoną przez organ pierwszej instancji jako "reklama", o treści "Notariusz" i wymiarach 1,40 x 0,35 x 2 m i to bez zezwolenia zarządu drogi.
Choć notariusz B. W. –B. powoływała się na zgodę właściciela budynku oraz na uchwałę nr 12 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 29 listopada 1991 r. zmienioną uchwałą nr 4/96 z dnia 24 lutego 1996 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania kancelarii notarialnej zezwalającą na umieszczenie tablicy informacyjnej o treści "Notariusz", organ pierwszej instancji uznał, że tablica zwracała uwagę przechodniów bądź kierowców, to jest uczestników ruchu drogowego i stanowiła reklamę, za umieszczenie której bez zezwolenia należało naliczyć karę pieniężną stosownie do § 11 ust.3 powołanego rozporządzenia wykonawczego.
W odwołaniu od tej decyzji B. W. –B. podnosiła, że przedstawiona organowi pierwszej instancji uchwała Krajowej Rady Notarialnej wydana została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.40 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie ( Dz. U. nr 22, poz.91 ze zm. ) . Tablica informująca o miejscu dokonywania czynności notarialnych wykonana zgodnie z wymaganiami tej uchwały nie stanowiła zdaniem strony reklamy. Wskazywała też, że ani ustawa o drogach publicznych ani rozporządzenie wykonawcze z dnia 24 stycznia 1986 r. nie zawierały definicji pojęcia reklamy. Wywodziła, że reklamą jest każdy przekaz, nie pochodzący od nadawcy, zmierzający do promocji sprzedaży albo innych form korzystania z towarów i usług, popierania określonych spraw lub idei albo osiągnięcia innego efektu pożądanego przez reklamodawcę, nadawany za opłatą lub inną formą wynagrodzenia. Podkreśliła, że w przypadku umieszczonej przez nią tablicy wyłączone było promowanie sprzedaży albo korzystania z towarów lub usług, popieranie określonych spraw lub idei. Nadto powoływała się na art.1 i art.2 § 2 prawa o notariacie, w szczególności charakter czynności notarialnych jako dokumentów urzędowych, wskazując także na to, iż zgodnie z art. 24 a prawa o notariacie notariusze nie są przedsiębiorcami.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia powoływano się na wynikający z art.39 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego oraz na określony w art.39 ust.3 tejże ustawy wymóg uzyskiwania zezwoleń na lokalizowanie takich urządzeń lub obiektów. Wyjaśniono też, że z art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych wynikała konieczność pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego przy czym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez pozwolenia należało pobrać kary pieniężne, wysokość których określał § 11 ust.3 rozporządzenia wykonawczego.
Organ odwoławczy przyjął, że definicję pojęcia reklamy zawierał art.4 pkt 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1999 r. o radiofonii i telewizji ( Dz. U. z 2001 r. nr 101, poz.1114 ze zm. ) o treści przedstawionej w odwołaniu jako ogólnie przyjęte pojęcie reklamy. Stwierdzono, że tablica o treści "Notariusz" odpowiadała tej definicji.
B. W. -B. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji.
Najdalej idący wniosek skarżąca wywodziła z zarzutu, iż decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie a mianowicie do osoby będącej właścicielem tablicy umieszczonej na budynku przy ul. [...] w [...]. Poza tym przedstawiona w skardze argumentacja zbieżna była z powołaną w odwołaniu
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art.113 kpa, sprostowało oczywista omyłkę w zaskarżonej decyzji w części dotyczącej miejsca umieszczenia spornej tablicy określając je jako ul. [...] w [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
I
Nie był zasadny najdalej idący wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzut w tym względzie zmierzał do wykazania, że zachodziła podstawa nieważności z art.156 § 1 pkt 4 kpa, to jest, że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zarzut ten wywodził się z faktu, iż organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu użył określenia, że nałożył karę pieniężną , "...za umieszczenie (...) reklamy w pasie drogowym ul. [...] w [...]", przy czym błąd w tym zakresie powtórzony został w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Zauważyć jednak należało, że już w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji mowa była o reklamie umieszczonej przy ul. [...] w [...], a jako stronę określono skarżącą bezspornie prowadzącą kancelarię notarialną pod ostatnio wymienionym adresem. W tej sytuacji nie budziło zastrzeżeń uznanie przez organ odwoławczy, że zachodziły przesłanki sprostowania oczywistej omyłki w trybie art.113 § 1 kpa skoro ewidentnie wolą organów obu instancji było nałożenie kary pieniężnej na skarżącą, a nadto oczywistość omyłki wynikała z rozbieżności pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji. Pewne zastrzeżenia wzbudzić mogła okoliczność, że organ odwoławczy zaniechała sprostowania decyzji organu pierwszej instancji ( por. wyrok NSA z 18 lipca 2001 r. sygn. V SA 3928/00 , LEX nr 53955 ). Niemniej jednak nie sposób było z tego powodu doszukiwać się podstawy nieważności wymienionej w art.156 § 1 pkt 4 kpa skoro podlegające sprostowaniu błędy i omyłki decyzji nie stanowią a reguły nawet przyczyny jej uchylenia jeśli możliwe jest odtworzenie rzeczywistej woli organu administracji publicznej ( por. wyrok NSA z 14 marca 2000 r. sygn. I SA 1034/99, LEX nr 55311, wyrok SN z 7 lipca 1995 r. sygn. I CRN 84/95, PS 2000/4/108 ).
II
Jak wynika z art.40 ust.1 i ust.2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wyodrębnił jako osobny przypadek zajęcia pasa drogowego umieszczanie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, przy czym do tego przypadku odnosi się określony w art.40 ust.6 tejże ustawy sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji również do tego przypadku odnieść się należy orzekając o karach pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, o jakich mowa w art.40 ust.12 ustawy o drogach publicznych. Z kolei w § 10 a ust.1 – 4 i w § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm. ) odrębnie określono sposób obliczania opłat i kar za zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczeniu reklamy w pasie drogowym, traktując je identycznie jak umieszczenie obiektu handlowego lub usługowego. W § 1 ust.1 pkt 3 a tego aktu umieszczenie reklamy w pasie drogowym potraktowano jako osobny przypadek zajęcia pasa drogowego.
Wszystkie te względy powodowały, że rozstrzygnięcie co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym wymagało oceny, czy umieszczona przez skarżącą tablica obejmująca napis o treści "Notariusz" stanowiła reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i wskazanego aktu wykonawczego do tej ustawy.
III
Ani ustawa o drogach publicznych ani rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy z 24 stycznia 1986 r. nie zawiera definicji pojęcia "reklama". W systemie prawnym brak przy tym aktu prawnego zawierającego definicję tego pojęcia o charakterze uniwersalnym. Żadnych podstaw nie znajdowało nadawanie takiego znaczenia definicji zawartej w art.4 pkt 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji ( Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz.1114 ze zm. ). Już z treści wstępnej części art.4 tej ustawy – "w rozumieniu ustawy" wynikało, że wyjaśnienia i definicje w nim zawarte przydatne były wyłącznie dla wykładni ustawy o radiofonii i telewizji , a nie innych aktów prawnych. Nadto, treść definicji reklamy zawartej w wymienionym przepisie wyraźnie wskazywała, iż definicję tę odnieść należało do stosunkowo wąskiego zakresu reklam wyodrębnionych ze względu na specyficzny charakter ich nośnika, to jest radia i telewizji.
W przedstawionej sytuacji wykładnia językowa przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy w pierwszej kolejności wymagała odtworzenia leksykalnego znaczenia pojęcia "reklama". Według "Słownika języka polskiego" ( Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, wydanie VIII, tom III, str.38-39 ) "reklama" to : "rozpowszechnianie informacji o towarach, ich zaletach, wartości, miejscach i możliwościach nabycia, chwalenie kogoś, zalecanie czegoś przez prasę, radio, telewizję, środki ( np. plakaty, napisy , ogłoszenia itp.) służące temu celowi". Oczywistym było, że do wykładni omawianych aktów prawnych odnieść należało drugie z wymienionych znaczeń pojęcia "reklama", to jest środka służącego celom reklamowym.
Stwierdzić należało, że już odniesienie do potocznego rozumienia pojęcia "reklama" powoduje konieczność zwrócenia uwagi na brak w napisie o treści "Notariusz" elementów pełnej informacji o usłudze ( brak bliższych danych personalnych notariusza ), tym bardziej trudno się doszukać cech chwalenia czy zalecania kogoś lub czegoś.
Nie ulega wątpliwości, że zawierane w innych aktach prawnych definicje reklamy, choć formułowane wyłącznie na potrzeby tych aktów prawnych, nie mogą abstrahować od ugruntowanego, potocznego rozumienia tego pojęcia. Stąd też pomocniczo wskazać można pewne powtarzające się w systemie prawnym cechy tego pojęcia.
W definicji zawartej w art.2 lit.f Europejskiej Konwencji o telewizji sporządzonej w Strasburgu dnia 5 maja 1989 r. ( Dz. U. z 1995 r. nr 32, poz.160 ) wymieniono między innymi cechy realizacji celu popierania sprzedaży, zakupu lub wynajmu produktu lub usługi, promocji idei czy sprawy względnie spowodowanie innego skutku pożądanego przez reklamującego. Bardzo podobnie cechy reklam określono w ustawie o radiofonii i telewizji. Z kolei zawarta w art.2 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz.1231 ze zm. ) definicja "reklamy napojów alkoholowych" wskazuje na cel popularyzowania, w tym przypadku znaków towarowych napojów alkoholowych. Wszystkie te definicje wskazują, że zasadniczą cechą reklamy jest jej funkcja zachęty czy popularyzowania towarów, usług, idei itp., drugorzędne znaczenie ma forma użytego środka.
Przyjmuje się na ogół, że funkcji reklamowych nie wyczerpują nawet takie informacje o towarach i usługach, które obejmują wszystkie elementy niezbędne do zawarcia umowy sprzedaży, o dzieło lub o świadczenie usług. Poglądy takie formułowane były między innymi na tle wykładni ustawodawstwa podatkowego nie zawierającego definicji reklamy ( por. J.Kamiński, W.Maruchin, Ustawa o VAT, Komentarz, wyd.2, Warszawa 1996 , s.52-53 ). Do podobnych wniosków prowadzi ocena treści rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 listopada 1988 r. w sprawie ogłaszania się pracowników wykonujących zawód poza zakładami społecznymi służby zdrowia ( Dz. U. nr 39, poz.312 ze zm. ), którego ratio legis było ewidentnie wyeliminowanie elementu reklamy z ogłoszeń informujących o usługach medycznych, mimo czego dopuszczono ogłaszanie imienia, nazwiska tytułu lub stopnia naukowego, określenia zawodu, stopnia i dziedziny specjalizacji a nawet godzin przyjęć.
Podkreślenia wymagało, że tablica o treści "Notariusz" ograniczała informację o działalności notariusza w sposób czyniący ja bardzo odległą od minimum pozwalającego na skorzystanie z usług, w szczególności zawarcie umowy.
Dla porządku Sąd stwierdza, że znaczenia wiążącego dla przedstawionej oceny nie mogła mieć uchwała Krajowej Rady Notarialnej wydana w oparciu o art.40 § 1 pkt prawa o notariacie. Uchwała taka nie mieściła się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, nie mogła też być traktowana jako powszechnie obowiązująca wykładnia prawa ( por. wyrok SN z 19 września 1996 r. sygn. I PO 7/96, OSNP 1997/10/178 ).
IV
Odrębna grupa argumentów przemawiających za traktowaniem umieszczonej przez skarżącą tablicy jako obejmującą wyłącznie informację , a nie treści reklamowe wiąże się ze specyfiką zawodu notariusza.
Przyjąć należy, że notariusz jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, nie będąc organem państwowym. W działalności notariatu występują pewne elementy odpowiadające działalności prywatnej, w szczególności pobieranie wynagrodzenia na podstawie umowy. Z drugiej strony jednak państwo zachowuje znaczny wpływ na działalność notariatu, między innymi utrzymując przymus notarialny czy nadzór ministra sprawiedliwości. Przede wszystkim jednak notariuszowi przysługuje status osoby zaufania publicznego ( art.2 § 1 prawa o notariacie ), skutkiem czego dokonując czynności notarialnych notariusz wykonuje zadania państwa w zakresie przymusu dokumentacji ( por. A.Oleszko, Z zagadnień ustrojowych notariatu, Rejent 1993/9/9 ).
Nie może budzić wątpliwości, że możność korzystania z wskazywanych przejawów działalności państwa wymaga informacji w formach zbliżonych do stosowanych przez instytucje ściśle państwowe. Wątpliwym jest czy tablica o treści "Notariusz" zawiera pełną informację w tym przedmiocie, tym bardziej nie można takiej treści przypisać dalej idących celów.
V
Nie można wykluczyć, że w pewnych sytuacjach użycie szczególnych środków, przykładowo wyjątkowe rozmiary tablicy o treści "Notariusz" czy użycie dodatkowych znaków graficznych, może obejmować elementy zachęty do skorzystania z usług konkretnego notariusza. W sprawie niniejszej takie cechy tablicy informacyjnej nie zachodziły.
Standardowych rozmiarów tablica obejmująca jedynie napis o treści "Notariusz" nie stanowi reklamy w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz.838 ze zm. ) ani też aktów wykonawczych do tej ustawy.
VI
Przedstawione powody przemawiały za uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ) . Na podstawie art.152 upsa określono, że zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem prawa materialnego nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art.200 upsa.
W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej związane będą poglądem Sądu co do charakteru spornej tablicy – art.153 upsa.
/-/ E.Podrazik /-/ R.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska
JFS