II SA/Po 345/25

II SA/Po 345/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "K.p.a."), nakazał M. S.A. z siedzibą w B. przeprowadzenie wskazanych w tej decyzji robót budowlanych, zgodnie z rozwiązaniami przedstawionymi w opracowaniu - ekspertyzie budowlanej, sporządzonym w czerwcu 2018 r. oraz aktualizacji opracowania sporządzonym w marcu 2024 r., autorstwa inż. bud. ląd. S. Z., które stanowi załącznik do decyzji, w terminie do dnia 31 października 2024 r.
W dniu 17 października 2024 r. M. S.A. z siedzibą w B. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wydłużenie terminu wykonania decyzji z dnia 8 sierpnia 2024 r., nr [...] do marca 2025 r. Swój wniosek umotywowała brakiem możliwości znalezienia firm zainteresowanych przeprowadzeniem prac opisanych w decyzji. Spółka wyjaśniła, że w październiku udało się uzyskać zgodę jednej z firm budowlanych na przeprowadzenie prac, czego dowodem jest podpisanie umowy załączonej do wniosku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 oraz art. 104 K.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 sierpnia 2024 r., nr [...]
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wystąpił do stron niniejszego postępowania administracyjnego z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji ostatecznej z dnia 8 sierpnia 2024 r., nr [...] W odpowiedzi na wystosowane zapytanie, pismem z dnia 13 listopada 2024 r. Fundacja Ratowania Zabytków i Pomników Przyrody negatywnie odniosła się do wniosku. Tymczasem regulacja art. 155 K.p.a. jednoznacznie wymaga uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. W kwestii tej nie pozostawiono organowi żadnej dowolności.
W odwołaniu z dnia 23 stycznia 2025 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego M. S.A. z siedzibą w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę terminu wykonania nałożonych na odwołującą obowiązków zgodnie z wnioskiem inicjującym postępowanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 154 § 2 K.p.a., art. 154 § 1 K.p.a. i art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a.
W uzasadnieniu odwołująca spółka wskazała, że organ I instancji błędnie zastosował w sprawie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. Decyzja, o której zmianę odwołująca wystąpiła nie jest bowiem decyzją opisaną w art. 155 K.p.a., tj. decyzją przyznającą jej uprawnienia. Jest to bowiem decyzja nakazująca prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem odwołującej spółki podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie powinien być art. 154 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w sprawie organ zobowiązany był jedynie do zbadania wystąpienia przesłanki istotnego interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Nawet jednak gdyby przyjąć, że decyzja nakładająca obowiązek jest decyzją, o której mowa w art. 155 K.p.a., to przepis ten nie nakłada na organ obowiązku uzyskania zgody innych podmiotów niż strony zainteresowanej zmianą decyzji. Ponadto organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie uznał Fundację Ratowania Zabytków i Pomników Przyrody w [...] za stronę postępowania. Odwołująca kwestionuje, że podmiot ten powinien być stroną postępowania.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia 8 sierpnia 2024 r. jest decyzją ostateczną, która na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nałożyła na spółkę określone w decyzji obowiązki. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. W związku z powyższym należy stwierdzić, że co do zasady, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje bowiem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest to decyzja tworząca nowe prawa lub obowiązki dla strony postępowania. Decyzją taką niewątpliwie jest więc decyzja z dnia 8 sierpnia 2024 r. Wobec tego podniesiony w odwołaniu zarzut, że decyzja ta jest decyzją, na podstawie której "strona nie nabyła prawa" jest nieuzasadniony.
Dalej, nie można pominąć, że odwołująca wniosła o zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków. O ile sama decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to termin określony w tej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. To pozwala zaś przyjąć, że zmiana w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania.
W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest możliwa o ile termin ten jeszcze nie upłynął. W rozpoznawanej sprawie odwołująca zwróciła się o zmianę decyzji podaniem z dnia 11 października 2024 r., a zatem jeszcze przed upływem terminu wykonania obowiązków.
Skoro natomiast dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, to kolejną przesłanką dopuszczalności zmiany tego terminu jest zgoda stron postępowania. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy przy tym rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Zatem zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący błędnego uznania za stronę postępowania Fundacji Ratowania Zabytków i Pomników Przyrody jest nieuzasadniony, ponieważ Fundacja była również stroną zwykłego postępowania prowadzonego przez PINB w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że Fundacja Ratowania Zabytków i Pomników Przyrody pismem z dnia 13 listopada 2024 r. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji.
W skardze z dnia 22 kwietnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Budowlanego M. S.A. z siedzibą w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. oraz art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2025 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 stycznia 2025 r., nr [...], o odmowie zmiany wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 sierpnia 2024 r., nr [...]
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ ma również obowiązek określić termin usunięcia tych nieprawidłowości, przy czym sam przedział czasowy wykonania obowiązku ustalany jest już na zasadzie uznania administracyjnego. Zakres i bieg tego terminu nie wynika bowiem z przepisów prawa, lecz z woli organu. Tym samym, w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym. W związku z powyższym, w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jest możliwa jedynie w zakresie terminu – w tej części ma ona bowiem charakter uznaniowy i co do zasady istnieje w tym zakresie możliwość jej zmiany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 202/21 i z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1946/19 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew zarzutom odwołania i skargi organy rozstrzygające w sprawie zasadnie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia uczyniły przy tym art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zacytowany przepis normuje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Tryb ten różni się od trybu unormowanego w art. 154 K.p.a. tym, że może on być zastosowany wówczas, gdy: 1) którakolwiek ze stron nabyła prawo ze zmienianej decyzji; 2) wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W kontekście spełnienia w sprawie przesłanki nabycia prawa na mocy decyzji z dnia 8 sierpnia 2024 r., nr [...], co było sporne między stronami, wskazać należy, że w judykaturze i doktrynie jednolicie wskazuje się, że przepisowi art. 155 K.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Przyjęto, że prawem nabytym będzie zatem również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej (zob. wyrok NTA z dnia 27 stycznia 1932 r., L. rej. 7168/29, wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998/10, poz. 290; zob. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155, i powołaną tam literaturę). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie natomiast decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r. nałożono na skarżącą spółkę obowiązki w rozmiarze i zakresie wskazanym w tej decyzji. Jednocześnie, w drodze wydania tej decyzji, ukształtowana została także sytuacja pozostałych stron tego postępowania. Podmioty te, wskutek orzeczonego nakazu, nabyły bowiem prawo do domagania się wykonania przez spółkę orzeczonych wobec niej obowiązków w określonym w decyzji terminie. Niemniej jednak, w razie gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania.
Dalej, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki wszystkie strony postępowania zwykłego muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji, a nie tylko jej adresat. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie wskazuje się, że organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja. Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1089/96, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., sygn. akt I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121).
Co przy tym istotne, stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 367/07). Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą określonej decyzji ostatecznej (tu: decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych). Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4012/19).
Z tej przyczyny zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty podważające zasadność uznania za stronę postępowania Fundacji Ratowania Zabytków i Pomników Przyrody w [...]. Skoro bowiem podmiot ten był stroną postępowania zwykłego, to jest także stroną postępowania z trybu art. 155 K.p.a. To na etapie postępowania zwykłego skarżąca mogła kwestionować krąg stron postępowania przyjęty przez organ, a nie dopiero na etapie postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i organ je prowadzący nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń poczynionych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie takie powinno toczyć się w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 849/21). W związku z tym przyjmuje się, że stronami postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. są podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w trybie zwykłym lub ich następcy prawni.
Skoro w rozpoznawanej sprawie jedna ze stron postępowania zwykłego, tj. Fundacja Ratowania Zabytków i Pomników Przyrody w [...] w sposób wyraźny w piśmie z dnia 13 listopada 2024 r. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania robót budowlanych określonego w decyzji z dnia 8 sierpnia 2024 r. (k. 70 akt adm. organu I instancji), organ I instancji zasadnie odmówił zmiany tej decyzji. Organ nie miał w tym zakresie żadnej dowolności, albowiem zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić tylko wtedy, kiedy przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione łącznie. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji z dnia 8 sierpnia 2024 r., bez znaczenia dla sprawy pozostawało, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes skarżącej. Kwestia ta mogłaby być badania dopiero wówczas, gdyby wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę terminu wykonania robót.
Końcowo Sąd zauważa, że w istocie organ I instancji pominął formalne wszczęcie postępowania i nie wystosował do stron zawiadomienia o jego wszczęciu. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, przed jego zakończeniem wystosował na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. pismo zawiadamiające o prawie stron do czynnego udziału w postępowaniu, prawie wglądu do akt, zgłaszania wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń, jak również wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W okolicznościach tej sprawy naruszenie przez organ I instancji art. 61 § 4 K.p.a. nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę.