II SA/Po 342/22

II SA/Po 342/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48a ust. 1 i 3, art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 18 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], a także postanowienia: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2022 r., nr [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 23 listopada 2021 r., nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 marca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], nakazującą inwestorom B. C. i A. C. rozbiórkę wiaty o długości 5,60 m, zlokalizowanej w tylnej części działki nr [...] przy ul. [...] w B., wzdłuż granicy z działką nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Pismem z dnia 7 marca 2021 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w dniu 10 marca 2021 r., L. C., właścicielka działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...], wniosła o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...] w związku z rozpoczęciem przez B. i A. C. budowy budynku z przekroczeniem granicy działki (k. [...] akt adm. organu I instancji).
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2021 r. pracownicy inspektoratu ustalili, że B. i A. C. wykonali w 2021 r. rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego (pozostawiono jedynie tylną ścianę, która stanowi obecnie ogrodzenie) i w tym miejscu wybudowali wiatę drewnianą o wymiarach w planie 10,28 m x 3,40 m, bez fundamentów, posadowioną na gruncie i krytą blachą [...]. Budynek gospodarczy został rozebrany – według oświadczenia B. C. – ze względu na jego zły stan techniczny. Wskazano także, że bez dokonania pomiarów geodezyjnych brak jest możliwości stwierdzenia przebiegu granicy pomiędzy działkami i rzeczywistego posadowienia wiaty, tym samym nie można stwierdzić, czy wiata przekracza granicę działki nr [...]. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono (k. [...] akt adm. organu I instancji).
Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wiaty o wymiarach w planie 10,28 m x 3,40 m zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w B., z naruszeniem granicy z działką nr [...] (k. [...] akt adm. organu I instancji).
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r., nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe (k. [...] akt adm. organu I instancji), jednak w wyniku rozpatrzenia odwołania L. C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 października 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istnieją wątpliwości, czy przedmiotowy obiekt można zakwalifikować jako wiatę, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną kwalifikację obiektu. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien rozważyć więc konieczność przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych wraz ze sporządzeniem szkicu obiektu z zaznaczeniem ścian (przegród budowlanych) i dachu oraz wykonaniem dokumentacji zdjęciowej (k. [...] akt adm. organu I instancji).
W konsekwencji, w dniu 18 listopada 2021 r. ponowiono czynności kontrolne na działkach [...] i [...], podczas których ustalono, że stan zabudowy nie uległ zmianie w stosunku do stanu opisanego w protokole z dnia 6 sierpnia 2021 r. W tylnej części działki zlokalizowany jest jeden obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą. Wykonano szczegółowe pomiary obiektów w tylnej części działki. Wykonano szkic sytuacyjny posadowienia obiektu na działce (k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji).
Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że postępowanie wszczęte w sprawie wiaty o wymiarach w planie 10,28 m x 3,40 m zlokalizowanej na działce nr [...] z naruszeniem granicy z działką nr [...] od dnia zawiadomienia będzie prowadzone w przedmiocie wiaty o długości 5,60 m zlokalizowanej w tylnej części działki nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...] (k. [...] akt adm. organu I instancji).
Postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), wstrzymał inwestorom B. i A. C. roboty budowlane polegające na budowie wiaty o długości 5,60 m, zlokalizowanej w tylnej części działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w B., wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...] (pkt 1), poinformował inwestorów o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację obiektu (pkt 2), a także poinformował inwestorów o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego (pkt 3).
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2021 r. ustalono, że w tylnej części działki zlokalizowany jest jeden obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą. Ponadto w dniu 22 listopada 2021 r. pełnomocnik L. C. przesłał drogą elektroniczną zdjęcie wskazujące na istnienie od frontu działki kolejnej wiaty. W opinii organu I instancji zrealizowana w 2021 r. inwestycja nie stanowi jednego – jak pierwotnie przyjęto – obiektu budowlanego, lecz należy w jej obrębie wydzielić wiatę o długości 5,60 m (będącą przedmiotem niniejszego postępowania oraz obiekt budowlany o funkcji gospodarczej (o długości boków 3,10 m, 3,40 m, 3,310 m i 3,15 m) stanowiący przedmiot odrębnego postępowania znak [...] Wyjaśniono dodatkowo, że pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 1,70 m x 2,00-2,60 m zlokalizowane przy granicy z działką [...] powstało w ramach tejże inwestycji.
Zdaniem organu I instancji obiekt budowlany, co do którego toczy się niniejsze postępowanie jest wiatą. Jak ustalono, na nieruchomości nr [...] oprócz przedmiotowej wiaty (o pow. zabudowy nie przekraczającej 50 m2) zlokalizowane są jeszcze dwa takie obiekty budowlane: od frontu z lewej strony budynku mieszkalnego (który w części znajduje się również na działce nr [...]) oraz z tyłu bezpośrednio przy budynku. Dodatkowo należy podkreślić, że wiaty te powstały przed realizacją przedmiotowej wiaty, na co wskazuje zdjęcie satelitarne z 2018 r. Realizacja trzeciej wiaty na działce o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m3 (działka nr [...] ma [...] m2 powierzchni) wymaga zatem w świetle obecnych przepisów uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, co ma miejsce w niniejszej sprawie – inwestorzy nie przedstawili w toku przeprowadzonych kontroli, ani w terminie późniejszym żadnych dokumentów świadczących o jej legalności – organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji).
Po rozpatrzeniu zażalenia B. i A. C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji).
W związku z niezłożeniem przez inwestorów w terminie wniosku o legalizację, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., nakazał inwestorom B. C. i A. C. rozbiórkę wiaty o długości 5,60 m, zlokalizowanej w tylnej części działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w B., wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...].
W uzasadnieniu organ I instancji powtórzył treść postanowienia z dnia 23 listopada 2021 r. wskazując, że zrealizowana w 2021 r. inwestycja nie stanowi jednego - jak pierwotnie przyjęto - obiektu budowlanego, lecz należy w jej obrębie wydzielić wiatę o długości 5,60 m (będącą przedmiotem niniejszego postępowania) oraz obiekt budowlany o funkcji gospodarczej (o długości boków 3,10 m, 3,40 m, 3,10 m i 3,15 m) stanowiący przedmiot odrębnego postępowania znak [...] W ocenie organu I instancji sporny obiekt budowlany stanowi wiatę, albowiem nie posiada fundamentów, a od strony budynku mieszkalnego oraz w znacznej części od strony działki nr [...] nie posiada ścian. Konstrukcję zadaszenia podtrzymuje słup. Ponadto istniejące ściany nie stanowią elementu konstrukcyjnego, gdyż funkcja nośna obiektu opiera się na słupach. W orzecznictwie sądów administracyjnych wiata definiowana jest w każdym przypadku jako lekka konstrukcja, która nawet jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi takimi jak wiatr), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamentów i dachu (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia przy tym charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, tj. wtedy, gdy funkcję nośną spełniają słupy, a nie ściany.
Dalej organ I instancji za postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r. powtórzył, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkalne, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Jak ustalono, na nieruchomości nr ewidencyjny [...] oprócz przedmiotowej wiaty (o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 50 m2) zlokalizowane są jeszcze dwa takie obiekty budowlane: od frontu z lewej strony budynku mieszkalnego (który w części znajduje się również na działce nr ewidencyjny [...]) oraz z tyłu bezpośrednio przy budynku. Dodatkowo należy podkreślić, że wiaty te powstały przed realizacją przedmiotowej wiaty, na co wskazuje zdjęcie satelitarne z 2018 r. Realizacja trzeciej wiaty na działce o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 (działka nr [...] ma [...] m2 powierzchni) wymaga zatem w świetle obecnych przepisów uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, co też ma miejsce w niniejszej sprawie (inwestorzy nie przedstawili w toku przeprowadzonych kontroli, ani w terminie późniejszym żadnych dokumentów świadczących o jej legalności), organ właściwy w przedmiocie zaistniałej samowoli budowlanej, tj. organ nadzoru budowlanego, przeprowadza na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postępowanie administracyjne.
Jak przy tym wynika z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jednakże zgodnie z brzmieniem art. 48a ust. 3 tej ustawy, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z uwagi na fakt, że postanowienie stało się ostateczne w dniu 3 stycznia 2022 r. (data wydania postanowienia przez organ II instancji), termin na złożenie wniosku o legalizację upłynął w dniu 2 lutego 2022 r. Wobec faktu, że inwestorzy nie złożyli we wskazanym terminie wniosku o legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest nakazać rozbiórkę wiaty o długości 5,60 m zlokalizowanej w tylnej części działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...]. [...] w B., wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...].
W odwołaniu z dnia 25 lutego 2022 r., uzupełnionym pismami z dnia 25 lutego 2022 r. i z dnia 2 marca 2022 r., do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, B. i A. C. wskazali, że w 2021 r. powstała wiata o wymiarach 10,28 m x 3,40 m, gdzie tylna część jest przeznaczona na schowek do narzędzi, a w przedniej części jest przechowywane drewno do kominka. Ściana tylna, środkowa i boczna nie były ani burzone, ani stawiane od nowa od przynajmniej 40 lat. Dlatego odwołujący nie złożyli wniosku o legalizację, albowiem nie byli świadomi o jaką wiatę chodzi. Byli przekonani, że postępowanie dotyczy wiaty o wymiarach 10,28 m x 3,40 m, co do której odwołujący zgłosili sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 1 marca 2022 r. odwołujący rozmawiali z pracownikiem organu I instancji, który ich poinformował, że decyzja dotyczy wiaty 10,28 m x 3,40 m, albowiem przy kontroli wiata o wymiarach 10,28 m x 3,40 m została podzielona na dwie części: część gospodarczą i część, w której jest przechowywane drewno. Odwołujący nie byli świadomi tego podziału i uważają, że wiata, na której zmienili pokrycie dachowe to wiata o wymiarach 10,28 x 3,40 m i nie przekracza 50 m, wobec czego odwołujący nie muszę mieć pozwolenia na budowę i dlatego nie zgłaszali wniosku o legalizację. Odwołujący nie zgadzają się z zarzutem, że budynek gospodarczy został całkowicie rozebrany i zostały zbudowane nowe ściany. Oświadczyli, że zostały wymienione belki drewniane, usunięty eternit i założona blacha [...], a przednia część wiaty została obita deską boazeryjną. Nie powstała żadna nowa murowana ściana, a słupy od wiaty są wbite w ziemię.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie sporny obiekt należy zakwalifikować jako wiatę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na brak ustawowej definicji wiaty co oznacza, że jej kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m. in. jej funkcji. Często wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (przegród budowlanych). Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, a nie ściany. Za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach, a zatem tym, co różni w zasadniczy sposób wiatę od budynku, jest nieposiadanie ściany (ścian), brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że cechą rozróżniającą budynki od budowli, do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego. Zwrócił dodatkowo uwagę, że za przegrodę taką może być uważana również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku. Dalej organ odwoławczy podniósł, że – jak ustalił organ I instancji – na nieruchomości nr [...] oprócz przedmiotowej wiaty (o wym. 3,4 m x 5,6 m, tj. o powierzchni ok [...] m2) zlokalizowane są jeszcze dwie wiaty: od frontu z lewej strony budynku mieszkalnego (który w części znajduje się również na działce nr [...]) oraz z tyłu bezpośrednio przy budynku. Wiaty te powstały przed realizacją przedmiotowej wiaty, na co wskazuje zdjęcie satelitarne z 2018 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że budowa przedmiotowej wiaty nie jest objęta zakresem art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie korzysta tym samym z wyjątku budowy bez pozwolenia na budowę, ponieważ jest to trzecia wiata na działce o pow. [...] m2. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika przy tym, że budowa przedmiotowej wiaty nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Według ustaleń PINB obiekt powstał w 2021 r., wobec czego nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, że "mury, które są widoczne mają ok 40 lat". Jak ustalił organ I instancji, budynek, w miejscu którego istnieje obecnie wiata został rozebrany, a jedna pozostawiona ściana obecnie stanowi fragment ogrodzenia działki.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt postępowania wynika, że zobowiązani - B. i A. C. - jako inwestorzy nie złożyli wymaganego przepisami prawa wniosku o legalizację. Oznacza to, że inwestorzy przedmiotowego obiektu nie skorzystali ze swego uprawnienia, a legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora a nie obowiązkiem organu. Brak złożenia wniosku o legalizację powoduje, że w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka z art. 49e Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49e pkt 1 tej ustawy, niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie powoduje, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Zatem należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki.
W skardze z dnia 11 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. C. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy rozstrzygające w sprawie pominęły, że sporna wiata nie przekracza 50 m2, a także wadliwie ustaliły, że przekroczono dopuszczalną ilość wiat na działce. Skarżąca podkreśliła, że istnienie ścian (przegród) nie stanowi, iż obiekt składa się z dwóch wiat. Jest to w dalszym ciągu jedna wiata. Ponadto skarżąca wskazała, obiekt wskazany w treści uzasadniania jako trzecia wiata nie został w treści decyzji sprecyzowany w sposób zrozumiały dla właścicieli nieruchomości. Zgodnie z projektem budowlanym, a przede wszystkich zgodnie ze stanem faktycznym, na działce za budynkiem mieszkalnym znajduje się wiata (jedna) stanowiąca magazyn na drewno opałowe (tj. drewutnia ) oraz taras, a nie wiata. Nie sposób ustalić co w opinii organu administracji jest trzecią wiatą. Tym samym zaskarżana decyzja wymaga wyeliminowania z systemu prawnego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] zasadnie nałożył na B. C. i A. C. obowiązek rozbiórki wiaty o długości 5,60 m zlokalizowanej w tylnej części działki nr [...] przy ul. [...] w B., wzdłuż granicy z działką nr [...].
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od oceny postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 23 listopada 2021 r., nr [...], które co prawda było poddane kontroli instancyjnej, to utrzymujące je w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2022 r., nr [...], z uwagi na brak złożenia skargi do sądu administracyjnego, nie podlegało kontroli sądowej. Tymczasem to treść tego postanowienia zdeterminowała treść zaskarżonych w sprawie rozstrzygnięć, albowiem zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu wstrzymującym budowę organ nadzoru budowlanego informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, procedurę legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę rozpoczyna złożenie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy obiekcie, wniosku o legalizację, a w przypadku wniesienia zażalenia 30 -dniowy termin biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Jak przy tym wynika z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Z zacytowanych przepisów wynika, że skutkiem uznania przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowalny powstał w warunkach samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Niezłożenie w terminie wniosku o legalizację skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Koniecznym stało się więc w pierwszej kolejności skontrolowanie ustaleń leżących u podstaw uznania, że sporny obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. Kontrola postanowienia z dnia 23 listopada 2021 r. i utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia 3 stycznia 2022 r. możliwa jest na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie zacytowanego przepisu, po zaistnieniu określonych okoliczności, sąd pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (w tym rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczy. Chodzi więc o wszystkie akty lub czynności podjęte w danej sprawie, a nie tylko o konkretny, zaskarżony akt lub czynność będące przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego. Zacytowany przepis uszczegóławia więc zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie administracyjnej [M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 135 (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021; dostęp el./Legalis].
W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania postanowienia z dnia 23 listopada 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowania inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację było przyjęcie, że wybudowanie spornego obiektu (wiaty) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na działce nr [...] o pow. [...] m2 znajdują się już dwa inne obiekty tego rodzaju – od frontu z lewej strony budynku mieszkalnego oraz z tyłu bezpośrednio przy budynku. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi przy tym, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkalne, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Skoro więc sporna wiata powstała jako trzecia wiata na działce inwestorów, winni oni przed jej budową wystąpić o pozwolenie na budowę.
Zdaniem Sądu stanowisko organów nadzoru budowlanego w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne, albowiem nie zostało poparte wystarczającymi dowodami, co uzasadnia wniosek, że w sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dodatkowo, treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć w zasadzie wymyka się kontroli Sądu, albowiem stanowisko organów zostało uzasadnione w sposób lakoniczny i pozostawiający szerokie pole interpretacyjne. Tymczasem ani Sąd ani skarżąca nie mają obowiązku domyślać się i uzupełniać argumentacji organu wydającego rozstrzygnięcie. Przytoczenie argumentacji leżącej u podstaw wydanego rozstrzygnięcia musi więc być precyzyjne, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że organy nadzoru budowlanego wydając kontrolowane rozstrzygnięcia odniosły się do "wiaty od frontu z lewej strony budynku mieszkalnego", jednak tego rodzaju wiata nie została opisana ani w protokole kontroli robót budowlanych z dnia 6 sierpnia 2021 r. (k. [...] akta adm. organu I instancji), ani w protokole kontroli robót budowalnych z dnia 18 listopada 2021 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Wskazana wiata nie została także przedstawiona na szkicu sytuacyjnym sporządzonym do protokołu z dnia 18 listopada 2021 r. (k. [...] akta adm. organu I instancji). Można się więc jedynie domyślać, że odnosząc się do "wiaty od frontu" organy miały na myśli wiatę, której zdjęcia zostały nadesłane przez A. C., pełnomocnika L. C., do organu I instancji w dniu 22 listopada 2021 r. na prośbę pracownika inspektoratu wystosowaną drogą mailową w dniu 19 listopada 2021 r. (tytuł maila: prośba o zdjęcia wiat od frontu budynku – k. [...] akt adm. organu I instancji). Materiały zostały załączone do akt w dniu 23 listopada 2021 r., a więc w tym samym dniu, w którym zostało wydane postanowienie z dnia 23 listopada 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Abstrahując przy tym od faktu, że na zdjęciach nie widać nazwy ulicy ani numeru posesji, co potwierdzałoby, że są to w istocie zdjęcia działki inwestorów, na zdjęciach tych nie jest widoczna także data ich wykonania (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji). Skoro przy tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tej wiacie w protokołach kontroli, organ nie mógł dowolnie przyjąć, że w istocie wiata ta w ogóle istnieje. Co więcej, organy rozstrzygające w sprawie uznały, że wiata ta powstała przed budową spornego obiektu budowlanego, albowiem jest widoczna na zdjęciu satelitarnym z 2018 r., jednakże wskazać należy, że na wspomnianym zdjęciu słabo widoczny jest jedynie dach jakiegoś obiektu przy budynku mieszkalnym (k. [...] akt adm. organu I instancji). Zdjęcie to nie potwierdza, że w istocie na nieruchomości inwestorów od strony frontu działki zlokalizowana jest wiata, albowiem zdjęcie to nie obrazuje konstrukcji tego obiektu budowlanego.
Odnosząc się natomiast do wspominanej przez organy nadzoru budowlanego "wiaty z tyłu bezpośrednio przy budynku", można się jedynie domyślać, że chodzi o tę część zabudowy, która na załączniku nr 1 do protokołu kontroli z dnia 18 listopada 2021 r. została określona jako "wiata zadaszająca taras, na dachu balkon z wyjściem z piętra budynku mieszkalnego" (k. [...] akt adm. organu I instancji). Podczas kontroli w dniu 18 listopada 2021 r. została przy tym sfotografowana przestrzeń pod tarasem na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego (k. [...], [...] i [...] akt adm. organu I instancji). Jeśli faktycznie przestrzeń pod tarasem została zakwalifikowana przez organy rozstrzygające w sprawie jako wiata, co w niniejszej sprawie nie zostało sprecyzowane, obowiązkiem organów było jednoznaczne wskazanie, dlaczego ta część zabudowy została uznana za wiatę.
Powyższe rozważania są przy tym szczególnie istotne w kontekście stanowiska inwestorów, albowiem choć w aktach sprawy brak jest zażalenia inwestorów na postanowienie z dnia 23 listopada 2021 r., to w treści odwołania od decyzji o nakazie rozbiórki B. C. wskazała, że "z decyzji z dnia 18.02.2022 wyczytałam, że zostało przesłane zdjęcie przez A. C. drogą elektroniczną jakiejś wiaty, która jej zdaniem jest kolejną wiatą. Nie umiem się odnieść ani potwierdzić tej sytuacji ponieważ nie widziałam tych zdjęć i nie wiem o jaką wiatę chodzi" (k. [...] akt adm. organu odwoławczego). Z kolei w skardze do sądu administracyjnego B. C. wskazała, że obiekt wskazany w treści uzasadnienia jako trzecia wiata nie został sprecyzowany w sposób zrozumiały dla właścicieli nieruchomości. Zgodnie z projektem budowlanym na działce za budynkiem mieszkalnym znajduje się wiata (jedna) stanowiąca magazyn na drewno opałowe oraz taras, a nie wiata. Nie sposób ustalić co w opinii organu jest trzecią wiatą (k. [...] akt sąd.). Niewątpliwie więc inwestorzy nie są w stanie stwierdzić do jakich konkretnie dwóch wiat odnoszą się organy rozstrzygające w sprawie. Należy zauważyć, że pomimo treści odwołania z dnia 2 marca 2022 r., kwestia ta nie została wyjaśniona w sposób precyzyjny w treści zaskarżonej decyzji, co stanowi także o naruszeniu art. 8 § 1 K.p.a.
Powyższe rozważania dają podstawy do uznania, że ustalenie, iż sporny obiekt powstał w ramach samowoli budowlanej było przedwczesne. W konsekwencji wadliwe okazało się wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a później, w konsekwencji niezłożenia przez inwestorów wniosku o legalizację, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Ani bowiem z uzasadnienia kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć, ani z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wywnioskować, które obiekty i dlaczego organy rozstrzygające w sprawie zakwalifikowały jako dwie wiaty, co wykluczało zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do twierdzeń odwołania i skargi, że za budynkiem mieszkalnym znajduje się jedna wiata stanowiąca magazyn na drewno wskazać należy, że kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalającym skargę B. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2022 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 19 listopada 2021 r., nr [...], w którym organ: 1. wstrzymał inwestorom B. i A. C. roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej zlokalizowanego w tylnej części działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...]. [...] w B., z naruszeniem granicy z działką nr ewidencyjny [...]; 2) poinformował B. i A. C. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizacji obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej zlokalizowanego w tylnej części działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...]. [...] w B., z naruszeniem granicy z działką nr ewidencyjny [...]; 3) poinformował B. i A. C. o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
Zauważenia wymaga, że w sprawie II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kontrolował postanowienie bliźniacze do postanowienia z dnia 23 listopada 2021 r., które nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. We wskazanym wyroku Sąd zauważył, że podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć było ustalenie przez organ I instancji, podczas kontroli w dniu 6 sierpnia 2021 r., że inwestorzy B. i A. C. wykonali w 2021 r. wiatę drewnianą o wymiarach w planie 10,28 m x 3,40 m, bez fundamentów, posadowioną na gruncie i krytą blachą [...]. W wyniku kolejnej kontroli, przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2021 r., PINB zmienił kwalifikację wykonanych robót budowlanych przyjmując, że inwestycja nie stanowi jednego, jak pierwotnie przyjęto obiektu budowlanego, lecz dwa obiekty budowlane: pierwszy o funkcji gospodarczej oraz drugi, stanowiący wiatę. Odnosząc się do tak postawionej kwestii Sąd podzielił stanowisko organów, że w wyniku wykonanych prac budowlanych powstały dwa obiekty budowlane – jeden w miejscu dotychczas istniejącego budynku, zakwalifikowany jako budynek gospodarczy oraz drugi, zakwalifikowany jako wiata. Wskazany wyrok nie jest prawomocny, albowiem B. C. złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że podstawą wydania postanowienia z dnia 23 listopada 2021 r. było ustalenie, że sporny obiekt budowlany powstał w ramach samowoli budowlanej, albowiem w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z powodu istnienia na działce inwestorów już dwóch tego typu obiektów. Bez względu więc na to, czy Naczelny Sąd Administracyjny przychyli się do ustaleń, że obiekt budowlany pierwotnie zakwalifikowany jako wiata o wymiarach w planie 10,28 m x 3,40 m składa się z budynku gospodarczego i wiaty, to obecnie kontrolowane postępowanie dotyczy tej części, która stanowi wiatę. W realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma więc ustalenie, czy na działce inwestorów rzeczywiście przed powstaniem spornego obiektu budowlanego istniały już dwie inne wiaty. Podważenie zasadności wyodrębnienia wiaty i budynku gospodarczego skutkować będzie wyłącznie bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego pod sygn. [...] (dot. budynku gospodarczego). Natomiast przedmiotowe postępowanie, prowadzone pod sygn. [...], toczyło się bowiem początkowo "w sprawie wiaty o wymiarach w planie 10,28 m x 3,40 m" (k. [...] akt adm. organu I instancji), a później w sprawie "wiaty o długości 5,60 m zlokalizowanej w tylnej części działki" (k. [...] akt adm. organu I instancji).
Ubocznie jedynie wskazać można, że z treści odwołania z dnia 2 marca 2022 r. wynika przy tym, że organy rozstrzygające w sprawie nie wyjaśniły w sposób zrozumiały dla strony skarżącej, że pierwotnie wszczęte postępowanie zostało rozdzielone na dwa odrębne postępowania z uwagi na podzielenie obiektu budowlanego zakwalifikowanego początkowo jako wiata o wymiarach w planie 10,28 m x 3,40 m na wiatę o długości 5,60 m, oraz obiekt budowlany o funkcji gospodarczej. Skarżąca wskazała bowiem, że "nie wnosiła o legalizację, ponieważ nie była świadoma, o jaką wiatę chodzi, była przekonana, że (postępowanie/postanowienie z dnia 23 listopada 2021 r. – uzupełnienie własne) dotyczy wiaty o wymiarach 10,28 x 3,40, na którą zgłosiła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego".
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], a także postanowienia: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2022 r., nr [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 23 listopada 2021 r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji stosownie do uwag zawartych w treści niniejszego uzasadnienia uzupełni materiał dowodowy w zakresie dwóch obiektów budowlanych określonych przez organ jako "wiata od frontu" oraz "wiata z tyłu bezpośrednio budynku". Jeśli uzna, że sporna w sprawie wiata jest trzecią z kolei wiatą na nieruchomości i w sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w treści wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego postanowienia uzasadni w sposób przejrzysty swoje stanowisko, tj. wskaże, które konkretnie obiekty uznał za wiaty i dlaczego (np. ze względu na konstrukcję, funkcję), a także poinformuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Uzasadnienie postanowienia powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).