II SA/PO 3407/01

II SA/Po 3407/01 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Grażyna Radzicka /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Asesor sąd. Danuta Rzyminiak- Owczarczak Protokolant Staż. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę ; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski
Uzasadnienie
II SA/Po 3407/01
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 40 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 106/00/1126 - dalej pr. bud.) odmówił przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę dwunastu boksów garażowych, położonych w K., działka nr [...], z Budownictwa Społecznego z siedzibą w K. przy ul. [...] nr [...], na M. i R.G. oraz D. i H.B.
W uzasadnieniu Starosta podniósł, że dnia [...] września 2000 r. Towarzystwu Budownictwa Społecznego z siedzibą w K. decyzją nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę budynku garażowego - dwunastu boksów garażowych, zlokalizowanych w K. na terenie działki nr [...]. Dnia [...] maja 2001 r. do Starostwa wpłynął wniosek Towarzystwa Budownictwa Społecznego w sprawie przepisania pozwolenia na budowę dwu boksów garażowych na rzecz M. i R.G. oraz D. i H.B. Załącznikiem do wniosku były: decyzja podziałowa Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r, zatwierdzająca podział geodezyjny działki nr [...] na 15 nowych działek o numerach od [...] do [...]; akty własności nowonabywców dwu z wydzielonych działek - nr [...] - właściciele M. i R. G. oraz nr [...] - właściciele D. i H.B.; oświadczenie nowonabywców o przejęciu wszystkich warunków zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2000 w części dotyczących pozwolenia na budowę boksu garażowego na terenie ich nieruchomości; oświadczenie TBS o przejęciu na siebie pozwolenia na budowę pozostałych boksów garażowych ujętych w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2000 wraz z wszystkimi wynikającymi stąd prawami i obowiązkami. Art. 40 pr. bud. nie upoważnia do częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę; dopuszczalne przeniesienie jest wyłącznie zmianą adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone w art. 40 pr. bud. Warunków tych nie może spełnić pojedynczy inwestor jednego z realizowanych obiektów, nie ma możliwości przepisania pozwolenia na budowę jednego boksu garażowego na pojedynczego inwestora.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa Budownictwa Społecznego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2001 r.
Uzasadniając swe stanowisko Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji; nadto - odwołując się do wykładni językowej - podniósł, że z treści przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie przewidział formy częściowego przeniesienia pozwolenia. Żadna z poszczególnych, jednostkowych decyzji o przeniesieniu części pozwolenia na budowę, a nawet obie łącznie, nie doprowadziłyby do przejęcia przez nowych inwestorów pełni praw i wszelkich warunków wynikających z pierwotnego pozwolenia na budowę. W obrocie prawnym pozostałaby pierwotna decyzja i nowe, "częściowe", dla dwu indywidualnych inwestorów, czego nie dopuszcza art. 40 pr. bud. Ewentualne częściowe przejęcie pozwolenia przez nowe podmioty musiałoby następować w trybie art. 155 kpa (T. B. Babiel "Pozwolenie budowlane" - CH BECK 2000).
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w K. wniosło o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. Skarżący w całości podtrzymał argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu; zarzucił sprzeczność w rozumowaniu Wojewody co do pozostawienia w obiegu dwu decyzji: pierwotnej i nowego pozwolenia wydanego nowemu właścicielowi działki zarówno, gdy dokonano by częściowego, jak i całkowitego przeniesienia uprawnień w trybie art. 40 pr. bud. Towarzystwo wskazało, że "być może rozwiązaniem problemu mógłby być tryb zmiany decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 155 kpa", jednak znalezienie zgodnego z prawem rozwiązania problemu należy do Urzędu i jego obowiązkiem jest zaproponować w ramach istniejącego prawa rozwiązanie, pozwalające najlepiej spełnić potrzeby i oczekiwania wnioskodawcy; rutynowe wydawanie decyzji odmownych w każdym przypadku nietypowym i rodzącym wątpliwości, jest naruszeniem art. 7 kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi; wskazał nadto, że dnia [...] października 2001 r. Starosta wydał decyzję nr [...], uchylającą pozwolenie na budowę 12 boksów garażowych, wydane KTBS dnia [...] września 2000 r.; decyzja owa jest nieostateczna.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2004 r. Skarżące Towarzystwo podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko, powołując się na wyrok NSA z dnia 16 lipca 2003 r. - sygn. IV SA 3812/01.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadną.
Organy obu instancji oparły się jedynie na wykładni językowej art. 40 pr. bud., uznając że z "treści przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie przewidział formy częściowego przeniesienia pozwolenia". Jednakże wykładnia językowa nie jest jedyną, wypracowaną przez doktrynę i orzecznictwo. W szczególności organ stosujący prawo, nawet w przypadku uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, winien poddać go także interpretacji systemowej i funkcjonalnej (odpowiednio - A. Municzewski "Reguły wykładni w orzecznictwie Sądu Najwyższego 1990 - 2000" Szczecin 2000 - msnp rozprawy doktorskiej; E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 s. 52-53; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 56).
W kulturze prawnej powszechnie akceptuje się argumentację a fortiori - w szczególności argumentum a maiori ad minus - jeśli dla osiągnięcia pewnego stanu rzeczy ustawodawca ustanowił normę nakładającą na jakiegoś adresata obowiązki uznawane za bardziej uciążliwe (dalej idące), to uznać należy, że obowiązuje go norma nakładająca obowiązki mniej uciążliwe w tej dziedzinie czynów (bliżej idące; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 1987 s. 232-233). Ustawodawca w art. 40, ani w innym przepisie pr. bud., nie wprowadził zakazu dokonania przeniesienia pozwolenia na budowę w części.
Sądowi Wojewódzkiemu w niniejszym składzie znane są niepublikowane wyroki, w których Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przeniesienie pozwolenia na budowę na inną osobę dotyczy decyzji jako całości (całego zamierzenia inwestycyjnego), bowiem nowy inwestor przyjmuje wszystkie warunki zawarte w pierwotnej decyzji i nie można "dzielić" pozwolenia na budowę (SA/Bk 820/99, SA 835/99, SA/Bk 870/99; "NSA - informacja o działalności NSA w 2000 r." W-wa 2001 s. 130), lecz stanowiska tego w niniejszej sprawie nie podziela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku z dnia 16 lipca 2003 r. - IV SA 3812/01, nawiązującego do zasady, że jeśli wolno więcej, to również wolno mniej. Gdy ustawodawca nakłada obowiązek przeniesienia całości decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy spełnione są wymogi określone w art. 40 pr. bud., to w odniesieniu do konkretnej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy można mniej - czy możliwe jest dokonanie przeniesienia wszystkich warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczących konkretnej nieruchomości.
W każdej sprawie obowiązkiem organów administracji publicznej jest ważyć, czy z uwagi na charakter zamierzonej inwestycji, istnieją przeszkody do przeniesienia w części decyzji, określonej w art. 28 pr. bud., na rzecz innej osoby. W szczególności w przypadku inwestycji o charakterze przemysłowym, istnieć mogą przeszkody związane np. z koniecznością zapewnienia standardów ochrony środowiska, gdzie przeniesienie decyzji w części nie będzie dopuszczalne.
W niniejszej sprawie organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie wyjaśniły w sposób należyty, czy w konkretnych warunkach ewentualne przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w części, obejmującej budowę dwu z dwunastu pierwotnie przewidzianych boksów garażowych, przy zachowaniu przez Skarżącą pozostałych warunków, wynikających z decyzji z dnia [...] września 2000 r.- nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Organy nie oceniły, czy w wyniku takiego częściowego przeniesienia, we wszystkich trzech decyzjach, zostaną zachowane łącznie wszelkie warunki zawarte w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przeszkodą dla dokonania takiego przeniesienia nie może być dostrzeżona przez organ odwoławczy konieczność sięgnięcia do art. 155 kpa, dla uniknięcia pozostawienia w obrocie prawnym trzech decyzji, regulujących prawa i obowiązki różnych podmiotów do tego samego terenu. Skoro ustawodawca w art. 40 pr. bud. nie wprowadził normy prawnej, w myśl której uprzednio wydana decyzja wygasa z chwilą, gdy nowa decyzja, zapadła w oparciu o art. 40 pr. bud. stała się ostateczną, konieczne jest sięgnięcie do przepisów ogólnych - w szczególności art. 155 kpa.
W takiej sytuacji obowiązkiem organów administracji publicznej było dokonanie stosownych pouczeń o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 kpa). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski - glosa do wyroku NSA z 22.2.1984 - SA/Po 9/84 - OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" - Ossolineum 1992 s. 178 p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992 - III ARN 40/92 - PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992 - I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992 - III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna - PiP 8/93/116). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz. U. 78/97/483), sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu (aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992 - PiP 8/93/116).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 153/02/1271 ze zm., należało orzec jak w sentencji.
/-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski
K.B.