II SA/Po 34/23

II SA/Po 34/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28, art. 48 ust. 1 pkt 1 , art. 49f,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 05 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 05 października 2022 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 5 października 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2021, poz. 2351 z późn. zm., dalej powoływana jako pr.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo - garażowego wykonanego na działce oznaczonej nr ewid.[...], będącego w posiadaniu B. M. (dalej też jako skarżąca lub strona), wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (pkt 1) oraz odstąpił od obowiązku niezbędnego zabezpieczenia budowy (pkt 2).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że w związku z pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. PINB przeprowadził w dniu 28 lipca 2020 r. kontrolę na nieruchomości nr ewid. dz. [...] w C.. Kontrola wykazała, że na działce znajduje się budynek gospodarczo-garażowy, który zgodnie z oświadczeniem następcy prawnego inwestora został nadbudowany o ok. 0,5m w części obejmującej pomieszczenie o wymiarach 3,69m x 8,45m. Prace te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę.
Organ wskazał, że nadbudowa budynku gospodarczego - garażowego o pow. zabudowy 31,18m2 wyczerpuje znamiona art. 29 i 30 pr.b. (w brzmieniu według Dz.U. z 2019, poz. 1186), który zobowiązywał inwestora do uzyskania decyzji pozwolenia na budowę dla nadbudowy budynku gospodarczego-garażowego. W związku z powyższym 22 września 2020 r. wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót, na które zażalenie wniosła T. Z..
B. M. (właściciel nieruchomości) złożyła oświadczenie, że nie ona realizowała nadbudowę tylko jej były mąż A. M., kończąc inwestycję w 1998 r. Do oświadczenia załączyła wyrok sądu dotyczącego podziału majątku, akt zgonu byłego męża oraz oświadczenia sąsiadów (G. N. oraz T. Z.) potwierdzających rok zakończenia nadbudowy.
Dnia 07 stycznia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił postanowienie PINB w całości wskazując na konieczność zbadania legalności całego budynku gospodarczo-garażowego.
Prowadząc dalej postępowanie PINB zwrócił się do Starosty [...] oraz do Burmistrza Miasta [...] o przekazanie materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowego budynku.
Następnie PINB przeprowadził w dniu 1 czerwca 2021 r. kontrolę na nieruchomości. Ustalono, że właścicielka (B. M.) nie jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Posiada natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (nr [...]), przy czym nie zachowała się dokumentacja budowlana, z której wynikałby zakres budowy objętej tą decyzją. W związku z powyższym organ ponowił zapytania do Starosty [...] oraz Burmistrza Miasta [...] w celu przeprowadzenia poszerzonej kwerendy - tym razem uwzględniając również działkę nr [...] oraz budynek mieszkalny. Ponieważ organy te nie odnalazły w swoich zasobach dokumentów poświadczających legalność wybudowania budynku gospodarczo – garażowego, PINB w dniu 9 lipca 2021 r. przesyłał do stron informację o rozszerzeniu postępowania na cały budynek gospodarczy.
W dniu 11 sierpnia 2021r. B. M. (następca prawny inwestora) zeznała, że budynek gospodarczy został wybudowany w 1995 r., a następnie w 1998 roku została wykonana jego nadbudowa Obiekt jak i jego nadbudowa zostały wykonane bez pozwolenia czy zgłoszenia. B. M. 10 września 2021 r. złożyła wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W związku z tym, że strona oraz wskazani sąsiedzi poświadczyli datę zakończenia nadbudowy jako starszej niż 20 lat, PINB przyjął, że od zakończenia budowy budynku gospodarczo-garażowego także minęło więcej niż 20 lat. Ponieważ postępowanie o legalizację zostało wszczęte po dniu wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej możliwość legalizacji uproszczonej, a przedmiotowa budowa jest starsza niż 20 lat i została zakończona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., PINB uznał, że postępowanie legalizacyjne należy prowadzić w procedurze legalizacji uproszczonej, wydając w tym przedmiocie postanowienie z dnia 10 listopada 2021 r.
Na postanowienie to zażalenie złożyła T. Z.. WWINB rozpatrując zażalenie zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu pozyskania dowodów i materiałów na okoliczność wyjaśnienia i udokumentowania dat powstania przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego oraz jego nadbudowy.
Prowadząc uzupełniające postępowanie wyjaśniające PINB [...] przesłuchał jako świadka T. Z. oraz wskazanych przez nią: K. Z. i R. Z. Z zeznań T. Z. oraz ww. świadków wynika, że nadbudowa została zakończona w 2005 roku. Ponieważ otrzymane zeznania były sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami organu, wezwana B. M. w dniu 11 maja 2022 r. zmieniła swoje zeznania potwierdzając, że nadbudowa była zakończona w roku 2003-2005. Dodatkowo PINB złożył dnia 21 marca 2022 r. wniosek o udostępnienie danych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w zakresie zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości oraz pozyskał kopię mapy zasadniczej z 1981 roku na której widnieje budynek mieszkalny oraz gospodarczy.
Na podstawie przekazanego dodatkowego materiału dowodowego WINB postanowieniem dnia 29 lipca 2022 r. uchylił postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINB wskazał, że z ostatecznie zgodnych oświadczeń świadków i inwestora wynika, iż budynek garażowy zbudowano w latach 80 – tych, a nadbudowa zakończyła się w 2005 r. Wobec tego nie są spełnione przesłanki do uproszczonej legalizacji, o którą wnosiła B. M., a PINB ma rozważyć legalizację w trybie art. 48 pr.b.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB uznał, że budynek gospodarczo - garażowy, którego budowa rozpoczęła się w latach osiemdziesiątych, została zakończona w 2005 roku. Przy czym data rozpoczęcia budowy nie ma znaczenia dla ustalenia według jakiej procedury: zwykłej czy uproszczonej, może on być legalizowany. Istotna dla sprawy w kontekście wyboru odpowiedniej procedury jest data zakończenia nadbudowy, jako data zakończenia całego zamierzenia. Nie ma znaczenia jak długa jest przerwa między budową budynku gospodarczo – garażowego, a jego nadbudową, skoro budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku budynek gospodarczo – garażowy, jak i jego późniejsza rozbudowa, stanowi w świetle przepisu prawa jedno zamierzenie.
Organ wyjaśnił, że B. M. wezwana pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. oświadczyła, że nie posiada innych dowodów pomocnych w określaniu daty powstania obiektu, obiekt przejęła bez dodatkowej dokumentacji, a dokumenty podatkowe w urzędzie objęte są 10 letnim okresem archiwizacji (pismo z Urzędu Miejskiego w C. z dnia 13.09.2022). Energia elektryczna była i jest dostarczana z istniejącego budynku mieszkalnego, co nie ma odzwierciedlenia w rachunku (oświadczenie B. M. z dnia 19.09.2022) i na podstawie oświadczenia można uznać, że sama budowa zakończyła się w połowie lat 90, gdyż podatek płaci od połowy lat dziewięćdziesiątych.
Zdaniem PINB nie ma wątpliwości, że zarówno budowa jak i nadbudowa przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego miały miejsce w warunkach samowoli budowlanej. Wybudowanie wszelkich budynków, w tym gospodarczego – garażowego, wyczerpuje znamiona działu 3, rozdziału 1 § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48) w nawiązaniu do rozdziału 5 art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wówczas obowiązującego tekstu jednolitego (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229), który to zobowiązywał właściciela do uzyskania decyzji pozwolenia na budowę od właściwego terenowego organu administracji państwowej. Do samowoli budowlanej doszło w latach osiemdziesiątych i przez nadbudowę czas jej trwania wydłużył się do roku 2005, gdy zakończono nadbudowę budynku gospodarczo - garażowego i tym samym zakończono budowę. Mając to na uwadze PINB postanowieniem z dnia 5 października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku gospodarczo - garażowego i odstąpił od obowiązku zabezpieczenia budowy.
Na postanowienie PINB zażalenie wniosła B. M., żądając prowadzenia dwóch oddzielnych postępowań w tej sprawie. Jedno dotyczyłoby wybudowania samego budynku gospodarczo-garażowego, która to inwestycja została zakończona około 1995r. czyli upłynęło ponad 20 lat od zakończenia budowy i będzie mogła wnioskować o legalizację tej samowoli w trybie uproszczonego postępowania w oparciu o art. 49f ust. 1 pr.b. Natomiast druga samowola budowlana polegająca na dobudowie miała miejsce w 2005r. czyli 10 lat po zakończeniu budowy budynku gospodarczo-garażowego. Traktowanie przez PINB tych dwóch oddzielnych samowoli jako całość jest nieuprawnione oraz dla niej niekorzystne, gdyż uniemożliwia skorzystanie z uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy budynku gospodarczo-garażowego. Natomiast nadbudowa jest inną budową (nadbudową) wcześniej wybudowanego obiektu budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r., nr [...], na podstawie 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), uchylił zaskarżone przez B. M. postanowienie PINB w części dotyczącej informacji "odstąpił od obowiązku zabezpieczenia budynku" i orzekł w to miejsce : "zgodnie z wymogami art. 48 ust. 3 informuję Panią B. M. o:
a) możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia o wstrzymaniu budowy wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części" (art. 48a ust. 1 w zw. z art. 48a ust. 3 P.b.),
b) konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części (organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2a i ust. 2b P.b.)
c) zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – zgodnie z art. 49d ust. 1 pr.b.". W pozostałej części zaskarżone postanowienie organu I instancji WWINB utrzymał w mocy.
Uzasadniając rozstrzygnięcie WWINB w pierwszej kolejności podał, że PINB wszczął postępowanie wydając w dniu 22 września 2020r. postanowienie, lecz nie zawiadomił o tym stron zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., wobec czego ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji publicznej na zewnątrz w stosunku do strony. Zatem ww. postanowienie zdaniem WWINB należy traktować jako zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, w sprawie nadbudowy w części budynku gospodarczo-garażowego położonego w C. przy ul. [...] dz. nr [...]. W dniu 09 lipca 2021r. PINB powiadomił strony o rozszerzeniu zakresu postępowania, które dotyczy legalności budowy całego budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w C. przy ul. [...].
WWINB następnie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono (wyrok NSA w Krakowie z dnia 31.10.1996r. sygn. akt SA/Kr 2859/95). Oznacza to, że do obiektów budowlanych, które powstały przed rokiem 1994, jednakże po roku 1995 były przebudowywane, a wszczęcie postępowania w sprawie legalności ich budowy nastąpiło po 01 stycznia 1995r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obecnie obowiązującej, tj. z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm.).
W niniejszej sprawie PINB, ustalił iż przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy powstał w latach 80-tych XXw. i jak oświadczyła to skarżąca, jego budowa zakończyła się w 1995r. (czyli po 01.01.1995r.) nieformalnie. Ponadto w okresie późniejszym obiekt ten został nadbudowany, zgodnie z oświadczeniami wszystkich stron postępowania (w tym Pani B. M., która zmieniła swoje wcześniejsze oświadczenie) wynika, iż budynek został rozbudowany/nadbudowany w 2005r. - czyli dopiero po tym roku nastąpiło zakończenie budowy przedmiotowej samowoli budowlanej, a rozbudowa stanowi integralną część istniejącego wcześniej budynku. Z tego też powodu niniejsze postępowanie nie może zostać rozdzielone na dwa odrębne postępowania - jak wnosi skarżąca, a PINB właściwie prowadził postępowanie w trybie art. 48 pr.b.
WWINB wyjaśnił, że w przypadku wykonania inwestycji lub robót budowlanych bez uzyskania stosownych pozwoleń, organ nadzoru budowlanego (w określonych warunkach) może podjąć próbę legalizacji tych robót budowlanych. Niemniej jednak przepisy ściśle określają warunki na jakich legalizacja ma przebiegać. Podkreślono, iż legalizacja jest uprawnieniem zobowiązanego (inwestora) i to on zdecyduje czy do niej przystąpi, czy też zrezygnuje z tego przywileju.
W ocenie WWINB prawidłowo PINB wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy ww. budowie, lecz był też zobowiązany do zastosowania obowiązku informacyjnego z art. 48 ust. 3 Pr.b., wobec czego organ odwoławczy orzekł w tym zakresie w trybie reformatoryjnym.
B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie WWINB z dnia 23 listopada 2022 r., żądając jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 49f pr.b. oraz naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. Skarżąca podniosła, że przedmiotowe postępowanie może zostać rozdzielone na dwa odrębne. Jedno prowadzone byłoby w trybie tzw. uproszczonej legalizacji budynku gospodarczo - garażowego, a drugie w zakresie legalizacji nadbudowy tego budynku. W jej ocenie "druga samowola" nie stanowiła kontynuacji pierwszej, gdyż upłynęło między nimi 10 lat. Skarżąca podniosła, że organy powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie do nich obywateli i wybrać dla nich najkorzystniejsze rozwiązanie.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie postanowienie WWINB z dnia 23 listopada 2022 r., nr [...], wydane na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WWINB zmienił postanowienie PINB w C. z dnia 5 października 2022 r., nr [...], w części informującej o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornego budynku gospodarczo – garażowego i obowiązkach z tym związanych oraz utrzymał je w mocy w części, w której PINB w C. wstrzymał B. M. roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w C. przy ul. [...].
Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił w szczególności art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie "Pr.b."). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kluczowe zatem dla zastosowania powyższego przepisu jest ustalenie, że obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę.
Jak prawidłowo w sprawie przyjęto, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 – o czym stanowi art. 28 ust. 1pr.b. Na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczo-garażowy o pow. zabudowy 31,18m2. To, że mamy w tym przypadku do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.b., jest w niniejszej sprawie bezsporne. Bezsporne jest również to, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę na budowę budynku gospodarczo – garażowego. Nie uzyskał również pozwolenia na jego nadbudowę w związku z podwyższeniem o 0,5m pomieszczenia o wym. 3,69m x 8,45m w tym budynku. Nie są również kwestionowane ustalenia co do daty budowy oraz wykonania nadbudowy spornej inwestycji. W tym zakresie Sąd podziela przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że budowa budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w C. miała miejsce w latach 80-tych ub. wieku, a jego nadbudowa w 2005 roku. Ustalenie to poczyniono na podstawie oświadczeń skarżącej B. M. (aktualnego właściciela nieruchomości), zeznań świadków oraz na podstawie pozyskanej kopii mapy zasadniczej z 1981 roku i pozyskanych zdjęć lotniczych terenu. Sporna jest natomiast kwestia przyjęcia przez organy, że postępowanie legalizacyjne całego budynku gospodarczo – garażowego może być prowadzone wyłącznie w trybie zwykłym, z pominięciem uproszczonej procedury legalizacyjnej co do robót budowlanych, które zrealizowane zostały w latach 80-tych ub. wieku, a więc ponad 20 lat od daty wszczęcia postępowania oraz wniosku skarżącej o ich legalizację w trybie art. 49f i nast. pr.b.
Odwołując się do orzecznictwa organy nadzoru budowlanego przyjęły, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. W następstwie przyjęcia takiego stanowiska uznano, że w przypadku spornego budynku do zakończenia budowy, rozpoczętej w latach 80-tych ub. wieku, doszło z chwilą ukończenia jego nadbudowy, co jak ustalono miało miejsce w 2005 roku. Konsekwencją takiego założenia było uznanie, że obiekt może być legalizowany wyłącznie jako całość, co w tym przypadku uniemożliwia skorzystanie przez skarżącą z uproszczonej procedury legalizacyjnej o jakiej mowa w art. 49f i nast. pr.bud. Zdaniem WWINB, realizacja obiektu budowlanego, a po wielu latach, jego nadbudowa, to jeden ciągły proces budowlany, który ostatecznie zakończył się w 2005 roku, a trwał na przestrzeni od początku lat 80-tych ub. wieku.
Stanowiska tego na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd nie podziela.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że budowa i nadbudowa (rozbudowa) obiektu budowlanego to samodzielne instytucje, stanowiące przedmiot zainteresowania prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/20 (dostępnym na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA") przyjął, że "Prawo budowlane nie zna pojęcia samowoli budowlanej o charakterze ciągłym. Z treści art. 103 ust. 2 p.b. wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe – bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy p.b. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych nie zmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 p.b. Nie można się zgodzić, że wykluczona jest możliwość by w stosunku do tego samego obiektu lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania legalizacyjne."
W niniejszej sprawie z ustaleń PINB wynika, że budynek objęty przedmiotowym postępowaniem przez wszystkie lata od powstania w latach 80-tych ub. wieku spełniał funkcję gospodarczo - garażową. Kryterium "zakończenia budowy" jest terminem nieostrym i budzącym wątpliwości interpretacyjne. Przez to pojęcie należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. W połączeniu z terminem "budowa", zdefiniowanym w przepisie art. 3 pkt 6 pr.b., przez "zakończenie budowy" należy rozumieć doprowadzenie budowy do końca, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu albo zakończenie odbudowy, rozbudowy i nadbudowy takiego obiektu. To potwierdza odrębność procesu budowy od rozbudowy i nadbudowy. Powyższe rozumienie zakończenia budowy nie daje zatem podstaw aby przyjąć, że w przypadku zakończenia wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a następnie dokonania w nim po kilku latach użytkowania rozbudowy, nadbudowy albo remontu lub przebudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7 pr.b., może być mowa o kontynuacji samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 768/16, dostępny w CBOSA). W tym miejscu podnieść należy, że racjonalny prawodawca nie posługuje się różnymi określeniami dla tego samego pojęcia. Skoro ustawodawca rozróżnia budynek, który został zbudowany, jego rozbudowę i nadbudowę, nie można ich traktować jako jedność (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 150-151).
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy uznać, że w przypadku spornego budynku na jego obecny kształt miały wpływ dwa odrębne procesy budowlane. Jako pierwszy powstał budynek, co można stwierdzić chociażby na podstawie załączonego do akt sprawy zdjęcia lotniczego. Budowa z art. 3 pkt 6 pr.b. doprowadziła do realizacji obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zakończenie tego procesu nastąpiło ponad 20 lat temu, co jest niesporne. Po kilkunastu latach zrealizowano kolejne roboty budowlane, w wyniku których obiekt budowlany został nadbudowany. Nadbudowa - podniesienie części budynku o 0,5m sprawia, że stanowi ona samodzielny i odrębny byt prawny w myśl przepisów pr.b. Ponieważ w art. 29 pr.b. (zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) nie ma mowy o rozbudowie, ani nadbudowie, zatem ich wykonanie musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 1 pr.b. Skoro pozwolenie na budowę jest niezbędne dla budowy obiektu, jego nadbudowy i rozbudowy, każdy z tych etapów stanowi odrębny byt prawny, a więc w odniesieniu do każdego z nich mogą być prowadzone odrębne postępowania legalizacyjne. Do tej formy, która lub które istnieją ponad 20 lat, należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym (art. 49f ust. 1 p.b.). Do tych form architektonicznych, które zostały zrealizowane mniej niż 20 lat temu, należy stosować przepisy o postępowaniu legalizacyjnym w trybie "klasycznym". W tym zakresie skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumentację przytoczoną w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 778/22 (wyrok dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że stanowisko to zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, co już powyżej podnoszono.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w rozpatrywanym przypadku wadliwie przyjęto, że jedną procedurą legalizacyjną należy objąć całość obiektu budowlanego oraz, że może być ona prowadzona wyłącznie w trybie zwykłym z art. 48 pr.b. Powyższe nakazywało zaskarżone postanowienia wyeliminować z obrotu prawnego. Twierdzenie, że budowa budynku gospodarczo – garażowego trwała od lat 80-tych ub. wieku do 2005 roku jest całkowicie błędne. Jeżeli obiekt budowlany został zrealizowany w ten sposób, że stanowi samodzielną całość, a po wielu latach inwestor go rozbudowuje (nadbudowuje), nie oznacza to, że przez wszystkie lata "przerwy" proces budowlany również trwał. Zasadność twierdzenia Sądu w składzie orzekającym wynika również z treści art. 49f ust. 1 pr.b. Powołany przepis stanowi: "W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne".
Ustawodawca sam zatem wskazał, że postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym może być prowadzone w odniesieniu do całości lub części obiektu budowlanego. Już samo to wskazuje, że obiekt budowlany i jego części składowe, które mogą przecież powstać później, stanowią samodzielne byty prawne, mimo iż w rozumieniu cywilistycznym, stanowią jedną całość. Odrębność bytów prawnych jest podyktowana procedurami, które poprzedzają realizację każdej z tych form. Skoro tak jest, to legalizacja może następować jednocześnie w odrębnych trybach.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności większości zarzutów podniesionych w skardze. Organ II instancji, a wcześniej PINB, dopuścili się naruszenia przepisów tak prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego w stopniu, w jakim miało to wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził kwotę 100 zł, która stanowiła równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB doprowadzi do wszczęcia odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanych. W ich toku PINB przeprowadzi kontrolę na okoliczność "wyodrębnienia" poszczególnych form architektonicznych, tj. budynku powstałego ponad 20 lat temu, jego rozbudowy i nadbudowy. W stosunku do tej formy, która powstała ponad 20 lat temu, PINB będzie prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym, a co do pozostałych form, które powstały przed upływem 20 lat – postępowanie legalizacyjne w trybie "klasycznym". PINB uwzględni także oświadczenia i zeznania świadków.
Wyrok wydany został w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).