II SA/Po 338/23

II SA/Po 338/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 79
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 09 marca 2023 r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 697,- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta [...] (dalej również jako: "Starosta" albo "organ I instancji") decyzją z dnia 15 października 2008 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił "X. " spółce jawnej K. B., P. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]).
W dniu 30 listopada 2017 r. do organu wpłynął wniosek D. M. z żądaniem stwierdzenia wygaśnięcia opisanej powyżej decyzji, ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, tj. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecny tekst jedn. Dz. U.
z 2023 r., poz. 682 ze zm.).
Decyzją z 23 kwietnia 2018 r. Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jednakże Wojewoda decyzją z dnia 06 czerwca 2018 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że Starosta nie zbadał, czy zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nie przytoczył też żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 22 sierpnia 2018 r., znak: [...], Starosta po raz kolejny odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 05 października 2018 r. Wojewoda utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ocenie organów roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata, lecz były kontynuowane - na co wskazują wpisy w dzienniku budowy - 4 listopada 2014 r., kiedy to miało miejsce wytyczenie obiektu oraz 15 września i 14 października 2016 r., kiedy wykonano przebudowę rozdzielni elektrycznej [...], montaż tablicy rozdzielczej [...] i wyłącznika przeciwpożarowego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. podnosząc, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny, bowiem wbrew wpisowi w dzienniku budowy w 2014 r. nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego, a wykonane w 2016 r. roboty elektryczne nie były objęte projektem i zostały wykonane niezależnie od wydanego pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 05 października 2018 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Sąd podzielił też ocenę prawną przedstawioną przez organy i uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby skutecznie podważyć treść wpisów w dzienniku budowy, które są klarowne i logiczne. Wskazał, że skoro na podstawie wpisów w dzienniku budowy organ mógł dokonać jednoznacznej kwalifikacji stanu faktycznego pod kątem weryfikacji przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę, to dokonywanie innych ustaleń dowodowych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Zdaniem Sądu sytuacja mogłaby wyglądać odmiennie gdyby skutecznie podważono prawidłowość tych wpisów za pomocą przedłożonej dokumentacji, w tym wyroków sądowych, wyników postępowań dyscyplinarnych czy decyzji administracyjnych.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł D. M..
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II OSK [...], uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] oraz decyzję Wojewody z dnia 5 października 2018 r, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2018 r.
Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dni 09 kwietnia 2015 r. oddalającego skargę D. M. na decyzję Wojewody z 27 października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z 15 października 2008 r. Oznacza to, że w rozpoznawanej obecnie sprawie należało wziąć pod rozwagę - przy badaniu przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - okres po wydaniu decyzji z 27 października 2014 r.
W przedmiotowej sprawie podstawowym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji był dziennik budowy, którego wpisy odzwierciedlają przebieg robót budowlanych. Nie jest on jedynym środkiem dowodowym, na podstawie którego organ ocenia wystąpienie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę, gdyż organ administracji architektoniczno-
budowlanej może ustalać tę okoliczność wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi, wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym oględzinami miejsca budowy, dokumentacją fotograficzną czy zeznaniami świadków. Dowód z treści dziennika budowy podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i tak jak inne dowody może być podważany.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organy nie zbadały w sposób prawidłowy wystąpienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ustaliły w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zgodny z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a."), tego, jakie działania zostały faktycznie podjęte przez inwestora ani czy mieszczą się one w zakresie robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na rozbudowę budynku handlowo-usługowego. Organy ustaliły jedynie, że wpisy w dzienniku budowy obejmują wytyczenie obiektu - wpis z 4 listopada 2014 r., a także wykonanie przebudowy rozdzielni elektrycznej [...] oraz montażu tablicy rozdzielczej [...] i wyłącznika przeciwpożarowego - wpisy z 15 września i 14 października 2016 r. Nie dokonały jednak oceny, czy powyższe wpisy świadczą o kontynuowaniu prac zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. Nie zbadano, czy zakres prac, których dowodem jest dziennik budowy, mieści się w zakresie realizacji udzielonego pozwolenia. Organy nie odniosły się w ogóle do treści pozwolenia na budowę i nie zbadały, jakie czynności wchodzą w zakres robót nim objętych, a co za tym idzie, czy w tym zakresie mieszczą się roboty elektryczne wymienione w dzienniku budowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skarżący skutecznie podważył prawdziwość dokonanych wpisów, jak również to, czy dotyczą robót objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Twierdzenia skarżącego nie są jedynie polemiką, albowiem znajdują potwierdzenie w załączonej do skargi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 9 października 2018 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że: ,,(...) obecnie inwestor nie zrealizował jeszcze części inwestycji polegającej na "rozbudowie" istniejącego obiektu, co powoduje, że aktualnie nie było
potrzeby wytyczania tej nowej części obiektu w terenie, który graniczyłby z działką nr
[...] (działką skarżącego). Aktualnie w granicy nie powstał żaden nowy obiekt budowlany. Roboty budowlane zostały wykonane tylko w obrębie istniejącego budynku handlowo-usługowego, (...). Co oznacza, że skoro fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego nie było potrzeby dołączania do dziennika budowy oryginału szkicu tyczenia, skoro część inwestycji dotycząca rozbudowy nie została zrealizowana". Powiatowy Inspektor wprost stwierdził zatem - w decyzji wydanej 4 lata po dokonaniu wpisu w dzienniku budowy - że nie doszło do wytyczenia obiektu. Ponadto w powyższej decyzji przywołano fragment pisma A. B. (wg wskazań skarżącego - kierownika robót elektrycznych) z lipca 2018 r., z którego wynika, że: "(...) dokonane zmiany w 2016 r. podczas robót elektrycznych w zakresie wykonania dodatkowej instalacji wraz z dodatkowym wyłącznikiem P. Poż. przy głównym wejściu do budynku (na zewnątrz budynku) zostały wprowadzone w celu dostosowania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów (...)". Wprawdzie w decyzji wskazano, że w powyższym piśmie A. B. zakwalifikował tę zmianę w instalacji jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak nie ulega wątpliwości, że kwestia ta powinna zostać zbadana przez organy w toku niniejszego postępowania.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność ustalenia, przez organy administracji publicznej, w sposób jednoznaczny, jakie działania (i w jakim czasie) faktycznie zostały podjęte przez inwestora, nie ograniczając się w tym celu jedynie do jednego środka dowodowego, jakim jest dziennik budowy (jako że prawidłowość wpisów została podważona i budzi wątpliwości). Następnie organy powinny zbadać, czy podjęte czynności mieszczą się w zakresie objętym udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. Kwestia ta również wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza w odniesieniu do robót elektrycznych - organy powinny szczegółowo zbadać, czy rzeczywiście zostały przewidziane projektem, czy były wykonane niezależnie od realizowanej rozbudowy obiektu, z uwagi _na konieczność dostosowania istniejącego, użytkowanego obiektu do wymagań obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta wezwał A. B. (projektant), S. P. (geodeta), G. K. (projektant) iw charakterze świadka do stawienia się 27 stycznia 2023 r. w Starostwie Powiatowym w [...], celem złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.
W dniu 27 stycznia 2023 r. wezwani stawili się w Starostwie i złożyli wyjaśnienia, potwierdzając zgodność dokonanych wpisów w dzienniku budowy dotyczących czynności wykonanych w dniu 14 listopada 2014 r., odnoszących się do wytyczenia obiektu budowlanego, jak również zgodność dokonanych wpisów w dzienniku budowy dotyczących czynności wykonanych w dniach 15 września 2016 r. i 14 października 2016 r. odnoszących się do wykonania tablicy rozdzielczej [...].
Następnie Starosta decyzją z dnia 09 marca 2023 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z 15 października 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, iż nie było przerwy w prowadzeniu robót budowlanych uprawniających do wygaszenia przedmiotowej decyzji. Roboty budowlane wykonane przez inwestora mieszczą się w zakresie projektu branży elektrycznej zatwierdzonego decyzją z 15 października 2008 r. Wszyscy przesłuchani uczestnicy biorący udział w budowie potwierdzili prawidłowość dokonanych wpisów, a geodeta przedłożył kopię szkicu tyczenia obiektu z dnia 04 listopada 2014 r. na działce nr [...] w K.. Dokonane nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego branży elektrycznej dokładnie wyjaśnione w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 09 października 2018 r., znak: [...] oraz w piśmie z 19 lipca 2018 r. A. B. (projektanta branży elektrycznej) wynikało z konieczności dostosowania rozbudowywanego od 2008 r. obiektu do warunków technicznych. Stąd organ I instancji stwierdził brak przesłanek z tytułu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 15 października 2008 r.
Odwołanie od powyższej decyzji, wniósł D. M..
Wojewoda decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 09 marca 2023 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania, organ I instancji słusznie wezwał inwestora do przedłożenia wszelkich protokołów odbioru, rachunków, dziennika budowy, jak również przesłuchał uczestników budowy celem ustalenia, czy w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. W związku z powyższym uznać należy, że w celu ustalenia okoliczności o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego Starosta [...] nie ograniczył się jedynie do jednego środka dowodowego, jakim jest dziennik budowy.
Następnie Wojewoda wskazał, że z sentencji decyzji Starosty [...] z 23 czerwca 2008 r., znak: [...] wynika jednoznacznie, że zatwierdza ona projekt budowlany i udziela na rzecz "X." Spółka Jawna K. B., P. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], przy ul. [...] nr [...] w K..
Z materiału dowodowego wynika, że: załącznikiem (nr [...]) do ww. decyzji z 23 czerwca 2008 r. była opieczętowana przez Starostę [...] dokumentacja projektowa branży architektonicznej i konstrukcyjnej opracowana przez projektantów: M. J. oraz G. K.; załącznikiem (nr [...]) do ww. decyzji z dnia 23 czerwca 2008 r. była opieczętowana przez Starostę [...] dokumentacja projektowa branży elektrycznej wykonana przez projektantów A. B. i J. H. (co wynika również z pkt 8.1 opisu technicznego branży architektoniczno-konstrukcyjnej pt. "pozostałe opracowania projektowe - projekt wewnętrznej instalacji elektrycznej"), załącznikiem (nr [...]) do ww. decyzji z 23 czerwca 2008 r. była opieczętowana przez Starostę [...] dokumentacja projektowa branży sanitarnej wykonana przez projektanta M. T..
W pkt 9 opisu do projektu zagospodarowania działki, wskazano, że zaopatrzenie w energię elektryczną powstanie poprzez rozbudowę wewnętrznej linii zasilającej z istniejącego przyłącza. Z opisu technicznego instalacji elektrycznej zamieszczonego w projekcie budowlanym branży elektrycznej wynika, że w celu zasilania projektowanych pomieszczeń należy wyprowadzić linię zalicznikową z istniejącej tablicy [...] do projektowanej tablicy [...] przewodem YDY 5x10 o długości 8 m. Tablicę [...] wyposażyć dodatkowo w rozłącznik tablicowy [...] oraz ochronniki przepięć stopień B i C. Na tablicy [...] umieścić rozłącznik tablicowy FR [...], ochronnik przepięć stopień "C", wyłączniki różnicowoprądowe oraz nadmiarowoprądowe. Dla ochrony od przepięć zastosować ochronniki przepięć zabezpieczone wyłącznikiem nadmiaroprądowym. Ochronę przeciwpożarową należy zrealizować zgodnie z [...] Schemat instalacji wg rysunków nr 1 i 2.
Zgodnie z art. 47d Prawa budowlanego za prowadzenie dziennika budowy zgodnie z przepisami ustawy odpowiada kierownik budowy. Wpisów w dzienniku budowy datowanych na dzień 15 września 2016 r. i 14 października 2016 r. dokonała osoba uprawniona tj. A. B. (uprawniony projektant i kierownik budowy bez ograniczeń w specjalności, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych). W pkt 3 dziennika budowy wskazano kierownika budowy do pełnienia tej funkcji w zakresie robót elektrycznych. Ponadto z wpisów w dzienniku budowy wynika, że wykonano przebudowę rozdzielni elektrycznej [...], montażu tablicy rozdzielczej [...] oraz wyłącznika przeciwpożarowego zgodnie z założeniami projektu budowlanego. Na dowód wykonania ww. robót budowlanych przedłożono certyfikaty, materiał zdjęciowy (karta nr [...] i [...] akt organu I instancji) oraz fakturę nr [...] (karta nr [...] akt organu I instancji) wystawioną na dzień 07 października 2016 r. z wykonania usługi pt. instalacja elektryczna.
Z powyższego zatem wynika, iż roboty budowlanego polegające na przebudowie rozdzielni elektrycznej [...], montażu tablicy rozdzielczej [...] oraz wyłącznika przeciwpożarowego zostały przewidziane w projekcie branży elektrycznej (zob. rys. nr [...] oraz opis techniczny instalacji elektrycznej), a zatem podjęte roboty budowlane mieściły się w zakresie udzielonego inwestorowi pozwolenia na rozbudowę powyższego budynku.
Potwierdzeniem dokonanych wpisów w dzienniku budowy są także zeznania świadków, a zarazem uczestników budowy (protokoły z 27 stycznia 2023 r.) tj. A. B., S. P., G. K., którzy potwierdzili zgodność dokonanych wpisów w dzienniku budowy dotyczących czynności wykonanych 4 listopada 2014 r., odnoszących się do wytyczenia obiektu budowlanego, jak również zgodność dokonanych wpisów w dzienniku budowy dotyczących czynności wykonanych 15 września 2016 r. i 14 października 2016 r., odnoszących się do wykonania tablicy rozdzielczej [...] oraz to, że tablica ta była objęta projektem rozbudowy ww. obiektu. Ponadto z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 09 października 2018 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych objętych decyzją z 15 października 2008 r. wynika, iż kontrola PINB [...] nie kwestionowała zakresu wykonanych robót budowlanych oraz dokonanych wpisów w dzienniku budowy. Z kolei, kopia potwierdzenia szkicu tyczenia obiektu budowlanego z 4 listopada 2014 r. przedłożona została przy piśmie z 3 lutego 2023 r. przez geodetę S. P., co potwierdza wykonanie czynności z 4 listopada 2014 r., odnoszących się do wytyczenia obiektu budowlanego.
W związku z powyższym z zebranego materiału dowodowego wynika, iż roboty budowlane, które objęte były zatwierdzoną przez organ I instancji dokumentacją techniczną, nie zakończyły się w dniu 04 listopada 2014 r. na "wytyczeniu obiektu zgodnie z dokumentacją projektową", lecz były kontynuowane dnia 15 września 2016 r. i 14 października 2016 r., tak jak wynika to z przedłożonej kopii dziennika budowy (karta nr [...] akt organu I instancji) oraz zebranego materiału dowodowego i zeznań świadków. Zatem pomiędzy robotami budowlanymi, wskazanymi w dzienniku budowy prowadzonym dla powyższej inwestycji, a zarazem wynikającymi z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wystąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata.
Odnosząc się do zarzutów, że jeżeli roboty budowlane zostały wykonane z odstępstwami to charakter tych odstępstw (istotne, czy nieistotne) powinien dokonać organ nadzoru budowlanego, przez co organ winien w tej sprawie zwrócić się do PINB [...] o zajęcie stanowiska, czy organ nadzoru prowadził postępowanie w takim zakresie, wskazać należy, że zgodnie z art. 36 a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wyroku z dnia 12 października 2022 r., w dniu 12 stycznia 2023 r. doręczono skarżącemu pismo, którym wezwano pełnomocnika D. M. do przedłożenia wszelkich protokołów odbioru, rachunków, dzienników budowy lub innych dowodów celem udokumentowania wykonania lub nie robót budowlanych zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Wezwanie to było całkowicie bezzasadne i powinno być skierowane do inwestora.
Następnie, w dniu 28 stycznia 2023 r. zostało skarżącemu doręczone zawiadomienie znak: [...] z dnia 27 stycznia 2023 r. o nowym terminie załatwienia sprawy, a w dniu 14 lutego 2023 r. zostało doręczone zawiadomienie z art. 10 K.p.a. W dniu 11 marca 2023 r. została skarżącemu doręczona decyzja z dnia 09 marca 2023 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia.
Jak wynika z sekwencji powyższych okoliczności w okresie od otrzymania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego do wydania kolejnej decyzji o odmowie wygaśnięcia pozwolenia na budowę Starosta [...] nie przeprowadził ani jednego dowodu z udziałem skarżącego z poszanowaniem zasad określonych w art. 79 K.p.a., co przesądza o wadliwości podjętych czynności. Skarżącemu uniemożliwiono zadawania pytań, co powoduje, że zeznania te nie mogą stanowić dowodu w sprawie.
Następnie skarżący podniósł, że jako jedyny dowód ponownie przywołano fakturę nr [...] z dnia 07 października 2016 r. Zastrzeżenia do tej faktury skarżący zgłosił już w poprzedniej skardze, podnosząc, że została wystawiona przez sprzedawcę "B. P. P."" z siedzibą przy ul. [...], [...] K. w dniu 07.10.2016 r. Tymczasem z oficjalnej Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że firma powstała 01 lipca 2014 r. i stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej była siedziba spółki "X" przy ul. [...] w K., a zatem usługę wykonano w miejscu działalności firmy. Zmiana miejsca wykonywania działalności nastąpiła dopiero w dniu 17 października 2016 r., a więc 10 dni po wystawieniu faktury. Tym samym w fakturze potwierdzono nieprawdę co do miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto z opisu robót nie wynika, iż przedmiotem usługi był montaż tablic elektrycznych (rozdzielnic) [...] i [...] oraz wyłącznika pożarowego. Wartość usługi jest niewspółmierna do wartości faktycznej. Sama obudowa jednej tablicy (bez wyposażenia) kosztuje więcej niż [...] zł. Niewątpliwie dowodem w tej sytuacji powinien być dowód z zakupu dwóch tablic, ich wyposażenia oraz z zakupu wyłącznika pożarowego.
Konsekwentnie, w ocenie skarżącego, do tej pory nie zostały przywołane jakiekolwiek dowody obiektywnie sprawdzalne. Wszystkie przywołane do tej pory okoliczności są związane z uczestnikami procesu budowlanego, którzy są zainteresowani rozstrzygnięciem korzystnym dla inwestora. Dlaczego do tej pory, jako dowodu w sprawie, nie przedstawiono jakiejkolwiek faktury bądź rachunku na zakup materiałów budowlanych z okresu 2014-2017. Ponadto skarżący dopytałby w czasie przesłuchania (gdyby tylko miał taką możliwość): Kiedy została opłacona przedmiotowa faktura? W jaki sposób została opłacona (dokument przelewu)? W jaki sposób faktura ta została zaksięgowana itp.?
Ponadto nie została definitywnie rozstrzygnięta kwestia wytyczenia budynku (pozwolenie obejmowało rozbudowę budynku). Raz jeszcze należy podkreślić, że PINB [...] w decyzji z dnia 09 października 2018 r. jednoznacznie stwierdził, iż,, fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego". Szkic tyczenia nie jest żadnym obiektywnym dowodem, gdyż mógł być sporządzony w dowolnym czasie i dlaczego tego dowodu nie ujawniono przed organem nadzoru budowlanego? Skarżący mając bezpośredni "wgląd" na działkę Inwestora nie dostrzegł tego, iżby w latach 2014-2017 na działce sąsiedniej istniały jakiekolwiek namacalne dowody fizycznego wytyczenia budynku pod rozbudowę np. ławy drutowe. Skarżący wskazał, że w tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, jak do twierdzenia PINB [...] o braku fizycznego wytyczenia ma się wpis w dzienniku budowy z dnia 04 listopada 2014 r. geodety S. P..
W ocenie skarżącego wiarę należy dać pierwotnym wyjaśnieniom projektanta, a zarazem kierownika robót elektrycznych, zawartym w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r., że stanowią one nieistotne odstępstwo, a co za tym idzie nie były objęte zatwierdzonym projektem (w załączeniu decyzja PINB znak: [...] z dnia 09 października 2018 r).
Tym samym organy i to obu instancji, nie wyjaśniły w żaden sposób wątpliwości skarżącego co do terminu i zakresu wykonania robót geodezyjnych i elektrycznych. W dalszym ciągu brak jest wystarczającego i wiarygodnego dowodu potwierdzającego brak przerwy w budowie powodującej, że pozwolenie na budowę nie wygasło.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego _ w Poznaniu z dnia 02 czerwca 2021 r, wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327).
Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II OSK [...]. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do -rjcr dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II OSK [...], wskazał na konieczność ustalenia, przez organy administracji publicznej, w sposób jednoznaczny, jakie działania (i w jakim czasie) faktycznie zostały podjęte przez inwestora, nie ograniczając się w tym celu jedynie do jednego środka dowodowego, jakim jest dziennik budowy (jako że prawidłowość wpisów została podważona i budzi wątpliwości). Następnie organy powinny zbadać, czy podjęte czynności mieszczą się w zakresie objętym udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. Kwestia ta również wymagała wyjaśnienia, zwłaszcza w odniesieniu do robót elektrycznych - organy powinny szczegółowo zbadać, czy rzeczywiście zostały przewidziane projektem, czy były wykonane niezależnie od realizowanej rozbudowy obiektu, z uwagi na konieczność dostosowania istniejącego, użytkowanego obiektu do wymagań obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.
Konsekwentnie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji musiały być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w powołanym powyżej wyroku.
Jak wskazuje analiza akt sprawy w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji wezwał do złożenia wyjaśnień A. B., S. P., G. K.. Co ważne, w treści decyzji organu I instancji wskazano, że zostali oni przesłuchani jako świadkowie, co miały potwierdzać protokoły z dnia 27 stycznia 2023 r. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że . osoby powyższe nie były przesłuchane, lecz złożyły jedynie oświadczenia, a znajdujące się aktach dokumenty stanowią notatki służbowe. W tych okolicznościach
faktycznych należy przyznać rację skarżącemu, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w jego ramach powinien mieć on co najmniej zagwarantowaną możliwość udziału w czynnościach procesowych, w tym możliwości zadania pytania osobom, których wyjaśnienia stanowiły podstawę wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Naruszona została tym samym podstawowa gwarancja procesowa strony, jaką jest zasada czynnego udziału w postępowaniu, potwierdzona następnie zasadnie przywołanym w treści skargi art. 79 § 2 K.p.a., gwarantującym stronie prawo brania udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom. Sąd podkreśla, że zachowanie wymagań art. 79 niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności, jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy. Już z tego tylko powodu wydane w sprawie rozstrzygnięcia uznać należało za przedwczesne.
Sąd podziela również zarzuty skargi, że nie została definitywnie rozstrzygnięta kwestia wytyczenia budynku (pozwolenie obejmowało rozbudowę budynku). Choć Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że PINB [...] w decyzji z dnia 09 października 2018 r. jednoznacznie stwierdził, iż, fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego, to jednak organ dał wiarę przedłożonej w dniu 3 lutego 2023 r. kopii potwierdzenia szkicu tyczenia obiektu budowlanego z dnia 04 listopada 2014 r. Istnieje więc sprzeczność pomiędzy ustaleniami PINB, a oświadczeniami geodety, co jednak nie zostało w jakikolwiek sposób rozstrzygnięte przez organy prowadzące postępowanie, a co ma szczególne znaczenie w świetle twierdzeń skarżącego, że szkic tyczenia nie jest żadnym obiektywnym dowodem, gdyż mógł być sporządzony w dowolnym czasie i nie został ujawniony przed organem nadzoru budowlanego.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 697;- zł, na co złożyło się: 200 zł tytułem wpisu od skargi, 480;- zł - opłata za czynności radcy prawnego oraz 17;- zł zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.