II SA/PO 337/25

II SA/Po 337/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Izabela Paluszyńska
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 37 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody W. z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 24 maja 2019 r. P. Ł. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący" albo "inwestor") zwrócił się do Starosty [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w K., przy ul. [...], gmina [...] na działce nr ew. [...], w granicy z działkami nr ew. [...], [...] i [...].
Postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości. Pismem z 8 lipca 2019 r. P. Ł. uzupełnił braki i przedstawił stosowne wyjaśnienia.
Pismem z 17 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją i wypowiedzenia się co do niej. W związku z powyższym, pismem z 24 lipca 2019 r., sprzeciw wobec realizacji wskazanej inwestycji zgłosiła M. K., będąca stroną postępowania.
W dniu 8 sierpnia 2019 r. do Starosty wpłynęło pismo wnioskodawcy stanowiące uzupełnienie dokumentacji o analizę przesłaniania i zacienienia.
Decyzją z 9 sierpnia 2019 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.
W wyniku wniesionego przez M. K. odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji") decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Na wskazane wyżej rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej jako: "WSA w Poznaniu") wniosła M. K.. Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 141/20 oddalił skargę, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również jako: "NSA") wyrokiem z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 537/21, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r. oraz decyzję Wojewody z 23 grudnia 2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z 9 sierpnia 2019 r.
Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta [...] pismem z 19 marca 2024 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako: "PINB") o udzielenie informacji czy inwestor zgłosił zakończenie budowy przedmiotowego budynku. W odpowiedzi pismem z 25 marca 2024 r. PINB wskazał, że zgłoszenie zakończenia robót budowlanych wpłynęło do inspektoratu 10 marca 2020 r., natomiast 18 września 2020 r. wydane zostało przez PINB zaświadczenie o zakończeniu budowy. Organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku (pismo PINB z 25 marca 2024 r. w aktach organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia 26 marca 2024 r. Starosta poinformował strony postępowania o ponownym wszczęciu postępowania w związku z wyrokiem NSA z 22 listopada 2023 r., a postanowieniem z dnia 04 kwietnia 2024 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Inwestor pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. wyjaśnił, że w przedmiotowym przypadku nie ma potrzeby występowania o odstępstwo bowiem spełnione zostały wymagania dotyczące możliwości usytuowania budynku w granicy nieruchomości.
Decyzją nr [...] z 11 października 2024 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
Pismem z dnia 8 listopada 2024 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. K., żądając uchylenia decyzji Starosty w całości.
Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. 20 lutego 2025 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w całości. Przedstawiając motywy takiego rozstrzygnięcia stwierdził, że wobec faktu, iż postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem o pozwolenia na budowę z 24 maja 2019 r., właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy są przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa zmieniająca")
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że treść art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. nie przewidywała możliwości prowadzenia postępowania i w rezultacie wydania decyzji merytorycznej w przypadku zakończenia robót budowlanych, zmiana ta została wprowadzona dopiero po 19 września 2020 r. poprzez dodanie do przepisu art. 37 zdania w brzmieniu: "decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych".
Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji stwierdził, że w świetle mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów, w przypadku w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzi w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek, zostało już zrealizowane, postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę uznać należy za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").
Pismem z 8 kwietnia 2025 r. skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 105 oraz art. 138 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w całości, podczas gdy postępowanie objęte wnioskiem w okolicznościach sprawy nie stało się bezprzedmiotowe albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję w celu spowodowania pewności stanu prawnego;
2. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, nieuwzględnienie dotychczasowych wniosków i okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji odmiennej i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
3. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego zgodnie z wnioskiem, podczas gdy cały zgromadzony materiał dowodowy oraz stan prawny wskazuje na możliwość i konieczność wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji;
4. art. 25 ustawy zmieniajacej poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na uchylenie wyrokiem NSA z 22 listopada 2023 r. decyzji Wojewody z 23 grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącego z 24 maja 2019 r. nie zostało ostatecznie zakończone na moment wejścia w życie ww. ustawy, podczas gdy postępowanie to w dacie 19 września 2020 r. zostało ostatecznie zakończone, a tym samym do postępowania należy stosować przepisy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca, który to przepis zezwala na wydanie pozwolenia na budowę również w sytuacji zakończenia budowy;
5. art. 37 ust. 2 oraz art. 28 Prawa budowlanego poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że wobec faktu zakończenia przez skarżącego budowy nie ma prawnych możliwości wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy przepisy zezwalają na wydanie pozwolenia na budowę również w sytuacji zakończenia budowy;
6. art. 48 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 oraz że dopuszczalne jest prowadzenie postępowań naprawczych w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, podczas gdy nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a fakt zgłoszenia budynku do użytkowania, przy braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego, uniemożliwia prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowego, pismem z 29 czerwca 2025 r. swoje stanowisko przedstawiła M. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jak wskazuje analiza akt sprawy istotą zawisłego sporu pozostaje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wydana wcześniej decyzja została uchylona, a sama inwestycja została już zrealizowana.
Stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. w ustawie - Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. A contrario w stosunku do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej (19 września 2020 r.) zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji. Co więcej, zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia – przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę była decyzją ostateczną z dniem 29 grudnia 2019 r., a skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w dniu 10 marca 2020 r. Oznacza to, ze w niniejszej sprawie zastosowanie ma stan prawny obowiązujący przed wejściem w życie powyższej nowelizacji (co nastąpiło w dniem 19 września 2020 r.), albowiem decyzja ostateczna, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, wydana została 29 grudnia 2019 r.
W tak ustalonym stanie prawnym wskazać należy, że Wojewoda ma rację uznając, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie uniemożliwiał wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych także w przypadku stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 (według tego przepisu roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę).
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do stanu prawnego nieuwzględniającego nowelizacji wyrażone zostało stanowisko, że przepisowi art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, po zmianie wynikającej z wejścia w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), usuwającej dotychczas pojawiające się wątpliwości interpretacyjne, powinno być nadawane znaczenie pozwalające wydać na wniosek inwestora decyzję o pozwoleniu na budowę nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepis ten w omawianym brzmieniu nie prowadził jednak do objęcia zakresem swojego zastosowania sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, ponieważ dopiero w ustawie zmieniającej ustawodawca wprowadził w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu robót budowlanych, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2024/20, LEX nr 3591908, 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3187/19, LEX nr 3589017, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 461/19, LEX nr 3328320). Treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dokonanej w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. wyraźnie odwoływała się do pojęć rozpoczęcia i wznowienia budowy, nie zaś zakończenia budowy. Przepis ten nie miał więc zastosowania w przypadku zakończenia robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1834/19, LEX nr 3391197).
W tego rodzaju przypadku (po zakończeniu robót budowlanych) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadał kompetencji do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Regulacja prawna w tym zakresie uległa zmianie dopiero po wejściu w życie ustawy nowelizującej, co nastąpiło 19 września 2020 r.
Należy więc wskazać, że stanowisko powyższe jest powszechnie akceptowalne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 976/22 oraz 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1921/22, przyjął, że dopiero w art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r., ustawodawca wprowadził możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu budowy, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w omawianej materii podziela tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym stanie rzeczy za w pełni zasadny należy również pogląd Wojewody, że konieczne było umorzenie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zgodzić się, że w takim przypadku zastosowanie powinien znaleźć tryb naprawczy służący doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to toczyć się może tylko przed organami nadzoru budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie w sposób niewadliwy zostało ustalone, że inwestor zakończył roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego, w stosunku do którego udzielono pozwolenia na budowę. Zatem organy administracyjne w stanie prawnym, jaki miał w sprawie zastosowanie, nie miały już podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec tego zachodziły warunki do uznania prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe i wydania decyzji umarzającej wszczęte postępowanie administracyjne, na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.