II SA/Po 336/25

II SA/Po 336/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Sentencja
Dnia 30 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 roku sprawy ze skargi J. B. i R. B. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie wpisu nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta polegającej na włączeniu karty adresowej budynku położonego w P. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], II. zasądza od Prezydenta Miasta solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. B. i R. B. (zwanych dalej "skarżącymi") na czynność Prezydenta Miasta (zwanego dalej "Prezydentem") polegającą na wpisaniu nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] (zwanej dalej "GEZ"). Czynność ta została podjęta w ramach zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...]. Zaskarżona czynność miała zostać podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Decyzją z dnia 20 marca 2017 r., nr [...], znak: [...], Prezydent udzielił skarżącym pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P.. Skarżący nie przystąpili do rozbiórki.
Zarządzeniem z dnia 17 października 2019 r., nr [...], Prezydent przyjął GEZ. Wśród zabytków Miasta [...] znalazł się budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...]. O fakcie wydania ww. zarządzenia skarżący dowiedzieli się po kilku latach, kiedy procedowany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prezydent poinformował wówczas o objęciu budynku przy ul. [...] ochroną konserwatorską.
Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – ad W. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, kwestionując wpis nieruchomości przy ul. [...] w P. do GEZ. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tejże czynności, ewentualnie o uchylenie jej. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, a ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedstawionych dokumentów. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, zwanej dalej "u.o.z.o.z."), przez ich zastosowanie, bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego, zabytkowego charakteru budynku położonego w P. przy ul. [...], których budynek ten nie posiada, co potwierdza w szczególności fakt, iż przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wydano w stosunku do tego obiektu pozwolenie na rozbiórkę;
2) art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwym było nadanie ww. budynku charakteru zabytkowego, mimo braku istnienia na dzień włączenia budynku do wykazu zabytków, należycie sporządzonej dokumentacji, w oparciu o którą możliwym było przesądzenie o istnieniu przedmiotowych cech, a w konsekwencji przyjęcie rozszerzającej interpretacji wskazanej regulacji ustawowej, umożliwiającej włączenie do GEZ, co do których na dzień wpisu nie istniała wymagana przepisami prawa dokumentacja umożliwiająca dokonanie wpisu, co więcej, w dacie dokonania wpisu i wydania zarządzenia istniała dokumentacja potwierdzająca brak zabytkowego charakteru budynku przy ul. [...];
3) § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56, zwanego dalej "rozporządzeniem") przez włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego w postaci budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. do GEZ bez sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie są zgodne ze stanem faktycznym – podczas gdy budynek ten nie posiada cech zabytku;
4) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-4 w związku z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") przez dokonanie zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżących, pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła – poprzez w szczególności wydanie zaskarżonego zarządzenia bezpodstawnie – bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego, zabytkowego charakteru budynku przy ul. [...] w P.; - skarżącym odmówiono możliwości wypowiedzenia się w kwestii wpisania ich obiektu do GEZ.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżącym nie zapewniono udziału w postępowaniu o wpisanie ich obiektu do GEZ. Skarżący zaprzeczają, jakoby budynek, będący ich własnością, miała charakter zabytkowy. Co więcej budynek ten jest w złym stanie technicznym i w związku z tym w 2017 r. Prezydent wydał pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu. Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że przy ul. [...] tylko dwa obiekty są wpisane do GEZ. Pozostałe, które zdaniem skarżących są zbudowane o wiele dawniej, nie są wpisane do GEZ.
Skarżący konsekwentnie uważają, że ich obiekt nie spełnia żadnych wymogów do uznania za zabytek. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18 stwierdził zakresową niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., tj. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Jeżeli więc pozbawia się skarżących udziału w postępowaniu o wpis ich obiektu do GEZ, to ogranicza się ich prawo własności, co sąd konstytucyjny dyskwalifikuje.
Budynek przy ul. [...] w P. nie jest zabytkiem, co zresztą stwierdził sam Prezydent, kiedy w 2017 r. udzielił skarżącym pozwolenie na rozbiórkę. Naruszono § 16 rozporządzenia, ponieważ nie sprawdzono uprzednio czy istnieją dokumenty pozwalające na dokonanie wpisu obiektu do GEZ. Kardynalne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego także zostały naruszone. W dalszej części uzasadnienia zacytowano zasadniczą większość ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent, reprezentowany przez pełnomocnika – r. M. – wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Prezydent zwrócił uwagę na fakt, że w dniu 5 listopada 2024 r. Rada Miasta [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]". Plan miejscowy stanowił następnie podstawę do tego, aby Prezydent, w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków (zwany dalej "MKZ" lub "Konserwatorem") odmówił skarżącym wykreślenia ich budynku mieszkalnego z GEZ. Taka próba była podjęta w listopadzie 2024 r., kiedy skarżący mieli powziąć wiadomość o fakcie wpisania ich nieruchomości do GEZ.
Skarżący, od pierwszej połowy 2024 r. musieli wiedzieć o wpisaniu ich nieruchomości do GEZ, a najpóźniej od dnia 16 października 2024 r., bowiem wtedy żądano usunięcia jej z GEZ. Zdaniem Prezydenta, upłynął termin do wniesienia skargi na zarządzenie.
Niezależnie od ww. twierdzeń, Prezydent uważa, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wbrew temu co twierdzą skarżący, były podstawy do wpisania ich nieruchomości do GEZ. Budynek ten stał się zabytkiem nie przez wzgląd na założenie dla niego karty zabytku, ale z powodu "nabrania" cech zabytku. Stanowi on świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym z uwagi na posiadają wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Każda decyzja podjęta w tej sprawie ma w zasadzie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
Prezydent zaprzeczył twierdzeniom o bardzo złym stanie zabytku. Jest wręcz przeciwnie, co wynika z karty zabytku. Poza tym skarżący nie dowiedli tego złego stanu. Argumentacja o braku walorów zabytku jest nie do przyjęcia, ponieważ pozwolenie na rozbiórkę zapadło przed wpisaniem obiektu do GEZ. Wówczas nikt nie badał istnienia walorów zabytkowych, bowiem nie było takiej potrzeby. Nie było konieczności pytania o zdaniem MKZ. Zły stan techniczny nie wyklucza możliwości wpisania do GEZ. Nie ma to żadnego znaczenia dla sprawy.
Cała działka skarżących, a więc i zabytek, została objęta ochroną w planie miejscowym przyjętym w listopadzie 2024 r. MKZ stwierdził jasno, że budynek przy ul. [...] posiada walory pozwalające uznać go za zabytek, a to wiązało się z koniecznością ujęcia go w GEZ.
Prezydent odniósł się do cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sytuacja prawna właściciela nieruchomości nie zmienia się, ponieważ i tak jest on właścicielem zabytku, podlegającym ochronie prawnej. Wydanie karty zabytku i wprowadzenie jej do GEZ nie czyni niczego nowego, jedynie organy konserwacji zabytków muszą zajmować stanowisko w przypadku podjęcia prac związanych z zabytkiem. Prezydent stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie sprawia, że GEZ przestaje obowiązywać.
Prezydent dołączył do odpowiedzi na skargę pismo MKZ do skarżących z dnia 14 listopada 2024 r., w którym im wyjaśnił dlaczego nie ma podstaw do usunięcia budynku przy ul. [...] z GEZ. Budynek ten wraz z sąsiednimi ma zachowany układ urbanistyczny, co tworzy przestrzeń willową. Budynek ten jest świadectwem budownictwa w minionej epoce – styl modernistyczny. Poza tym Prezydent dołączył do odpowiedzi na skargę uzasadnienie do uchwały nr [...] r. Rady Miasta [...] z dnia 5 listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r. poz. [...]). W tymże planie ustanawia się przeznaczenie działki skarżących na cele mieszkaniowe jednorodzinne lub usługowe, jednakże sam budynek jest objęty ochroną konserwatorską.
Pismem z dnia 17 października 2025 r. Prezydent nadesłał do akt sądowych kopię karty zabytku przy ul. [...] w P..
Na rozprawę w dniu 23 października 2025 r. stawiła się pełnomocnik skarżących. Pełnomocnik Prezydenta nie stawił się, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i wszystkie jej wnioski. Jej zdaniem, budynek przy ul. [...] w P. nie jest zabytkiem – nie ma on takich cech. Ponadto skarżący zostali pozbawieni możliwości udziału w procedurze "wpisowej". Po zamknięciu rozprawy Sąd zdecydował się odroczyć termin ogłoszenia wyroku. Wyznaczono termin na dzień 30 października 2025 r.
Dnia 27 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej przesłała do Sądu pismo, do którego załączono wyroki sądów administracyjnych odpowiadających tezom stawianym przez skarżącą.
Na posiedzenie jawne w dniu 30 października 2025 r. stawił się pełnomocnik substytucyjny skarżącej – apl. r. K.. Pełnomocnik Prezydenta nie stawił się. Wyrok został ogłoszony na tymże posiedzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, pomimo niezasadności wielu twierdzeń podniesionych w jej treści.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę czynności innych niż decyzje administracyjne i postanowienia, jakie podejmowane są przez podmioty administracji publicznej, a dotyczą wykonywania zadań publicznych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem czynności Prezydenta polegającej na ujęciu budynku przy ul. [...] w P. w GEZ. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona czynność nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do właściwych rozważań, należy odnieść się do twierdzeń podniesionych w odpowiedzi na skargę, które zmierzały do przekonania Sądu o konieczności odrzucenia skargi. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona czynność odpowiada tej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to czynność, a właściwie władczy akt z zakresu administracji publicznej, przy czym nie stanowi to tak jak decyzja czy postanowienie aktu oświadczenia woli, mówiąc terminologią cywilistyczną, tylko akt oświadczenia wiedzy. Na skutek konsultacji prowadzonych z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], Prezydent podjął działanie, w myśl którego uznał obiekt-zabytek za podlegający włączeniu do GEZ. Od razu trzeba zaznaczyć, że to nie ujęcie obiektu budowalnego w GEZ statuuje tenże obiekt jako zabytek, tylko łączne wystąpienie cech określonych w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Tym samym, Prezydent "oświadczył", że zabytek przy ul. [...] w P. podlega włączeniu do GEZ [zob. szerzej: R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 42, a także B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2]. Innymi słowy, Prezydent na podstawie wiedzy uzyskanej od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], wydał akt władczy, bazujący na wspomnianej wiedzy, o wpisaniu budynku przy ul. [...] w P. do GEZ. Nie jest to decyzja administracyjna ani postanowienie, ponieważ Prezydent nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im żadnych uprawnień. Te wynikają z mocy prawa – ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i poniekąd z planu miejscowego.
Wobec tego, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". Prezydent podniósł w odpowiedzi na skargę, że skarżący dowiedzieli się o fakcie wydania zarządzenia nr [...] w październiku 2024 r., kiedy trwały prace nad planem miejscowym. Rzeczywiście to uzasadniałoby stwierdzenie, że skarżący mogli uchybić terminowi i tak w istocie sprawy było. Jednakże w zacytowanym wyżej przepisie zastrzeżone jest, iż sąd administracyjny może uznać uchybienie za zaistniałe bez winy skarżących i rozpoznać skargę. Sąd w składzie orzekającym uznał za zasadne dopuszczenie skargi do rozpoznania, bowiem orzecznictwo nad charakterem czynności wpisowej zabytku do GEZ jest dalece niejednolite i strony mogą mieć poważne wątpliwości co do prawidłowej kwalifikacji tej czynności. Sąd nie ma wątpliwości, że przedmiotem kontroli jest czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednakże nieobce są stanowiska, że przedmiotem skargi powinien być akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (na rzecz uznania czynności wpisu za czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przemawia argumentacja przedstawiona w wyroku NSA z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/18, zob. także glosę aprobującą P.. D. do tego wyroku, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2024, nr 1). Tym samym żądanie odrzucenia skargi, o ile mogło być uzasadnione, to Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na rozpoznanie.
Przechodząc do właściwych rozważań nad zasadnością skargi, należy przypomnieć, że skarżący są właścicielami budynku przy ul. [...] w P.. Budynek ten został wpisany do GEZ w dniu 17 października 2019 r. Skarżący nie mieli o tym wiedzy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18, musi skutkować stwierdzeniem bezskuteczności procedury wpisowej. Prezydent odrzuca tę argumentację. Sąd tylko częściowo zgadza się z twierdzeniami skargi.
W pierwszej kolejności, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, niezasadne są twierdzenia przedstawione w skardze oraz podczas rozprawy sądowej, że budynek przy ul. [...] w P. nie jest zabytkiem. Sąd nie ma oczywiście wiedzy co do tego, aby dokonać takiej oceny, ale posiada ją za to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]. Trzeba przypomnieć, że Prezydent, zanim jeszcze wydał zarządzenie nr [...], działał w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. Tenże Konserwator w piśmie z dnia 15 października 2019 r., nr [...], zaakceptował wszystkie obiekty budowlane, przeznaczone do wpisania do GEZ. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uznał, że obiekty z listy przedłożonej przez Prezydenta są zabytkami, bowiem wszystkie spełniają kumulatywne przesłanki z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. i zasługują na włączenie do GEZ. Oznacza to, że budynek przy ul. [...] w P. jest zabytkiem i nie można tego kwestionować, bowiem nikt poza [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], ewentualnie MKZ, nie posiada kompetencji do oceniania takich walorów (zob. uzasadnienie do zarządzenia nr [...]). Skarżący oraz ich pełnomocnik również nie posiadają.
Za całkowicie chybioną argumentację należy uznać to, że stan budynku wskazuje na brak przymiotów zabytku. Stan techniczny budynku jest okolicznością całkowicie nieistotną w tej sprawie. Skarżący muszą wiedzieć, że nawet ruiny budynku mogą mieć charakter zabytku, bowiem stanowią one świadectwo epoki, w jakiej powstał obiekt (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 823/23). Stanowisko Sądu potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny: "Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan zachowania. Oznacza to, że zły stan techniczny obiektu, a nawet jego częściowa ruina, nie stanowią samoistnej przesłanki do odmowy objęcia go ochroną. Dopóki obiekt istnieje w formie pozwalającej na odczytanie jego wartości zabytkowych, podlega on ochronie prawnej." (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1554/24). Korzystny w niniejszej sprawie wyrok dla skarżących nie sprawi, że budynek przy ul. [...] w P. przestanie być zabytkiem. Skarżący nadal będą obciążeni obowiązkami wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 737/24).
Przechodząc do rozważań, jakie przesądziły o konieczności uwzględnienia skargi, należy tylko przypomnieć treść sentencji wyroku sądu konstytucyjnego, jaki stał się kanwą do wywołania niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej – przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany powyżej wyrok polskiego sądu konstytucyjnego (o sygn. akt P 12/18) ma charakter zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje, tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego wysławiającego normę prawną, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może on stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Oznacza to, że przesłanka wynikająca z normy prawnej, która została uznana za niekonstytucyjną, staje się przesłanką nieistotną, nie mogącą odnieść skutku prawnego. Nie zmienia tego fakt, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma właściwie charakter wyroku o zaniechaniu prawodawczym (zob. M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Warszawa 2016, s. 217-218, a także postanowienie SN z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I CO 17/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 578128). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do odróżniania wyroków zakresowych Trybunału Konstytucyjnego od siebie, bowiem jest on związany przepisem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, co prowadzi do prokonstytucyjnej wykładni dążącej do uwzględniania aksjologii (postanowienie NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 241/13). "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter skuteczności erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej, jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20).
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18 eliminuje z obrotu prawnego zakres normy prawnej z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., w jakim ustawodawca nie przewidział procedury ochronnej przed wpisaniem obiektu budowlanego do GEZ. Sąd w składzie orzekającym musi to respektować, jednakże to nie oznacza, że z momentem prawomocnego stwierdzenia bezskuteczności czynności wpisowej obiekt budowlany wyłączony z GEZ przestaje być zabytkiem. To nie decyzja administracyjna, postanowienie, czy sama GEZ czyni obiekt zabytkiem, tylko kumulatywne zaistnienie cech z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. To zaś może stwierdzić kompetentny organ (tu: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]). Dlatego też za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Prezydent nie ma podstaw prawnych prowadzenia postępowania wyjaśniającego nad zabytkowym charakterem obiektu budowlanego. Sąd nie zgadza się ze wszystkimi twierdzeniami forsowanymi w orzecznictwie, że ustawodawca nie zapewnił właścicielom obiektów budowlanych zasady czynnego udziału w postępowaniu. Przypomnieć należy, że wspomniana zasada jest wyartykułowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, a procedura wpisowa z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. nie jest postępowaniem administracyjnym. Organ administracji publicznej wydaje decyzję, zgodnie z art. 6 k.p.a., kiedy przepis materialnego prawa administracyjnego tak nakazuje (np. "wójt, burmistrz [prezydent miasta] określi w drodze decyzji ..."). Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. wyłącza możliwość zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych samych względów również drugi i trzeci zarzut skargi jest niezasadny.
Ostatni z zarzutów skargi jest zasadny, ale nie w zakresie, w jakim dotyczy do naruszeń określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ta ustawa procesowa nie znajduje zastosowania w sprawie.
Podsumowując, budynek przy ul. [...] w P. jest zabytkiem, ale procedura ujęcia go w GEZ była wadliwa, co przesądził sąd konstytucyjny. Sąd w składzie orzekającym, z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, musi respektować wyrok o sygn. akt P 12/18. Nie oznacza to, że budynek przy ul. [...] w P. przestanie być zabytkiem po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie przesądza o tym, że obiekt objęty tym pozwoleniem nie jest zabytkiem. Skoro status ten potwierdził [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], to należy stwierdzić, że skarżący nadal będą zobowiązani do respektowania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także z prawa miejscowego. Obiekt ten, pomimo decyzji rozbiórkowej nadal jest zabytkiem (wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1115/11). Ustawodawca wprowadził procedurę, jakiej brak zarzucił Trybunał Konstytucyjny (§ 16 rozporządzenia). Dla prawidłowego stosowania art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. należy postępować według tej procedury.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo tego, że większość zarzutów okazała się chybiona. Prezydent wpisał budynek przy ul. [...] w P. do GEZ w sposób nieuprawniony, co z mocą wsteczną, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt P 12/18. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności wpisania budynku przy ul. [...] w P. do GEZ, co nastąpiło w drodze zarządzenia nr [...] (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 680 zł, na które złożyło się: 200 zł – wpis stały od skargi – oraz 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżących przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II sentencji wyroku).