II SA/PO 336/22

II SA/Po 336/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 566/23 - Wyrok NSA z 2025-08-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 2, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4, § 8, § 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 2 lit. a, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 § 1, art. 107 § 3, art. 107 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2022 r., [...], [...],[...],[...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 marca 2022 r., [...], [...],[...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania H. G., T. G., D. K. i M. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 14 października 2021 r., [...] o ustaleniu dla M. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z częścią usługową, na terenie położonym w O. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki [...] i [...], obręb [...].
Decyzje zapadły w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem z dnia 18 lutego 2019 r. M. P. zwróciła się do Prezydenta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla powyżej opisanej inwestycji. W toku postępowania organ uzyskał informację z WodKan Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w O. , że działki posiadają dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). E. S.A. oświadczyła, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową we wskazanej powyżej lokalizacji (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Prezydent decyzją z dnia 22 lipca 2019 r., [...] odmówił M. P. ustalenia warunków zabudowy (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Na skutek odwołania wnioskodawczyni, Kolegium decyzją z dnia 19 września 2019 r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Wyjaśniło, że należy prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) oraz przeprowadzić ponownie analizę funkcji planowanej zabudowy w kontekście informacji, że na obszarze analizowanym występować miałaby zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r., [...], [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1948 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p.") odmówił M. P. ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnił, że wedle ustaleń analizy wysokość planowanej zabudowy oraz wartość wskaźnika zabudowy nie stanowią kontynuacji funkcji zabudowy wobec działek sąsiednich.
Decyzją z dnia 9 kwietnia 2020 r., [...] Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy. Zdaniem organu odwoławczego obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony wokół działek inwestycyjnych. Ustalono, że nie występuje tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Inwestycja nie spełniła także wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej. Nie było także podstaw do zastosowania odstępstw w tym zakresie.
Od powyższej decyzji skargę wniosła M. P..
Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium. W motywach orzeczenia Są akcentował, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wywodził, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.
Odnosząc się do kwestii sposobu określenia parametrów nowej zabudowy Sąd przywołał pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy należy postrzegać jako ogólną i wstępną. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.
Następnie Sąd dokładnie opisał procedurę ustalania warunków zabudowy. Przenosząc poczynione ustalenia prawne na realia sprawy wskazał, że "z mapy załączonej do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w zasadzie wszystkie działki w terenie analizowanym są zabudowane, a działki niezbudowane stanowią tereny rekreacyjne, zatem w istocie gołosłowne są zarzuty skarżącej, że nie uwzględniono wszystkich zabudowanych budynkami działek na terenie analizowanym, a tylko te które są wykazane na mapach". Dalej Sąd wywodził, że w sprawie nie uzasadniono z jakich powodów rozszerzono obszar analizowany, odstępując od zasady trzykrotności szerokości frontowej działki inwestycyjnej przyjętej dla wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 r.s.s.u.w.). Przy czym Sąd nie kwestionował, że wyznaczenie większego obszaru nie jest dopuszczane, tylko brak jest wystarczającego uzasadnienia dla takiego rozszerzenia.
Sąd ustalił na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że "wyznaczony obszar jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. W obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz obiekty związane z obsługą tego rodzaju zabudowy, tj. budynki gospodarcze i garażowe, a także zabudowa usługowa i handlowa (hurtowania, mieszalnia farb, budynek ZUS, szkoły podstawowej). Tereny niezabudowane użytkowane są jako tereny rekreacyjne.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie zgodził się z organami, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy z obszaru analizowanego. Zdaniem składu orzekającego "projektowana funkcja stanowi bowiem także funkcję mieszkaniową i to zbieżną z funkcją ustaloną na obszarze analizowanym. Nie można bowiem mówić o braku kontynuacji funkcji mieszkaniowej tylko z tego powodu, że na terenie analizowanym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a projektowana zabudowa dotyczy funkcji mieszkalnej wielorodzinnej".
Odnosząc się do treści samej analizy urbanistycznej Sąd wskazywał, że "analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy powinna określać w sposób jasny i konkretny, np. w formie tabeli, wskazane w § 5 do § 8 rozporządzenia parametry występujące na wszystkich zabudowanych działkach, na terenie analizowanym by wskazać parametry średnie zgodnie z rozporządzeniem. Parametry dla nowej zabudowy wyznacza się bowiem co do zasady w oparciu o wartości średnie z dopuszczalnymi odstępstwami. W ocenie Sądu takiego zastawienia w analizie zabrakło, co nie pozwala na pełną i bezsporną weryfikację średnich wartości parametrów przyjętych w części tekstowej analizy, a następnie kontrolę, że nowa zabudowa parametry te przekracza, jak przyjęły organy w zaskarżonych decyzjach. Rolą organu odwoławczego będzie uzupełnienie takiego zestawienia parametrów wszystkich zabudowanych działek z ustaleniem wartości średnich, pozwalającego na weryfikację ustaleń co do parametrów przyjętych dla nowej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu".
Odnosząc się do sposobu prowadzenia postępowania Sąd wyjaśniał, że "organy związane są treścią wniosku o wydanie warunków zabudowy określonych przez inwestora". Gdy "wskazane we wniosku wymagania odbiegają od przyjętych przez organy dopuszczalnych wskaźników zabudowy, to organy nie mogą wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy". "Jakkolwiek, jeżeli w toku postępowania dochodzą do wniosków odmiennych niż o to wnosił inwestor, organy winny zwrócić się do niego z informacją celem umożliwienia inwestorowi modyfikację wniosku i dostosowanie parametrów nowej zabudowy do cech i parametrów zabudowy istniejącej na całym terenie analizowanym, czego także zabrakło w niniejszej sprawie".
Sąd podkreślił, że w sprawie sporne było przede wszystkim prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia. Wskazał przy tym, że zgodnie z § 5 ust. 2 r.s.s.u.w. "dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie z zasadą określona w § 5 ust. 1 r.s.s.u.w., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prezydent w swojej decyzji ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na terenie analizowanym od 0 do 53 %, średnia wielkość to 20,9 %, a wnioskowana inwestycja odnosiła się do 55 %, zatem jak słusznie wskazały organy wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza nie tylko średni wskaźnik, ale i maksymalny, co musiało skutkować stwierdzeniem, że projektowana zabudowa w tym zakresie nie kontynuuje parametrów zabudowy". Sąd wywodził dalej, że "odwoławczy zobowiązany będzie do wykazania zestawiania tego parametru na wszystkich zabudowanych działkach, celem weryfikacji przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy. Nadto zwróci się do inwestora, czy dopuszcza modyfikację wniosku i zmniejszenie wskaźnika powierzchni zabudowy".
Zdaniem Sądu "podobnie odnieść należy się do zarzutu dotyczącego wysokości elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). W części tekstowej organ powinien wskazać wysokości elewacji frontowej zabudowanych działek istniejące na terenie analizowanym, celem zweryfikowania wysokości przyjętej w decyzji, której nie spełnia projektowana zabudowa, skoro inwestor wnioskował o dopuszczenie zabudowy o wysokości 16 m, a zabudowa mieszkaniowa na terenie analizowanym charakteryzuje się maksymalnie wysokością do 11,5 m". Sąd jednak zaznaczył, że "z treści § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika bowiem, że jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich tworzy uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).
Sąd zgodził się z organem, że z § 7 ust. 1 r.s.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona zostaje dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd zauważył dalej, że w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z analizy wynika, że jest to do 10,5 m dla zabudowy mieszkaniowej, gdy inwestorka wnioskowała o wysokość do 16 m, co przekracza nawet maksymalną wysokość zabudowy mieszkalnej na terenie analizowanym (11,5 m). Zaznaczył, że rolą organu odwoławczego będzie ponowne szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia w tym zakresie w odniesieniu do wskazań, jakie wynikają z § 7 ust. 1, 3 i 4 r.s.s.u.w.
Wykonując wyrok Sądu IV SA/Po IV SA/Po [...] Kolegium zwróciło się do Prezydenta o nadesłanie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten nadesłano przy piśmie z dnia 16 kwietnia 2021 r., [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dalej Kolegium skierowało do M. P. pismo datowane na 22 kwietnia 2021 r., [...], w którym wskazało inwestorce, że wedle wyników analizy wskaźnik intensywności zabudowy wynosi maksymalnie 53 %, a średnia wielkość to 20,9 %. Organ odwoławczy zwrócił się do M. P. o nadesłanie informacji, czy ta dopuszcza modyfikację wniosku i zmniejszenie wskaźnika intensywności zabudowy. Podobne wyjaśnienie Kolegium wystosowało w związku z kwestią wysokości zabudowy zaznaczając, że na sąsiednich działkach wynosi ona 11,5 m.
W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni odpowiedziała, że jest gotowa zmodyfikować wniosek (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 7 maja 2021 r., [...] Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że należy wezwać inwestorkę do doprecyzowania projektowanego wskaźnika intensywności zabudowy oraz określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Otrzymawszy akta administracyjne Prezydent pismem z dnia 21 maja 2021 r., [...] wezwał M. P. do korekty wniosku w zakresie parametru intensywności zabudowy oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Następnie po wymianie pism i ponownym wezwaniu M. P. do doprecyzowania wniosku (pismo z dnia 9 lipca 2021 r. na k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) inwestorka określiła wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 21 %, szerokość elewacji frontowej wyznaczyła jako 14,5 m z tolerancją do 20 %, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określiła jako 7,5 m, natomiast geometrię dachu opisała jako dach płaski lub strony, dwu lub wielospadkowy, o kącie nachylenia połaci dachowych do 40 % (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W dniu 2 sierpnia 2021 r. odbyło się spotkanie pełnomocnika inwestorki między z urbanistą i przedstawicielami organu, gdzie uzgodniono, że parametr wysokości elewacji frontowej może być ustalony na poziomie 7,5 m na podstawie art. 7 ust. 4 r.s.s.u.w., zważając na fakt, że obiekt o takiej wysokości znajduje się na pobliskiej działce [...] Pozostałe parametry określono jako odpowiadające ustaleniom analizy urbanistycznej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Następnie uprawniony urbanista przygotował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z analizą, wynikami analizy, częścią graficzną do decyzji oraz załącznikiem graficznym do wyników analizy (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Zważając na ustalenia analizy urbanistycznej w piśmie z dnia 21 września 2021 r. M. P. wniosła o ustalenie szerokości elewacji frontowej do maksymalnego poziomu 18 m (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Do akt dalej włączono kolejny projektu decyzji uwzględniający fakt modyfikacji wniosku przez inwestorkę (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 października 2021 r., [...], [...] Prezydent ustalił na rzecz M. P. warunki zabudowy zgodne z wnioskiem (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. K., T. K., H. G., T. G., D. K. oraz M. K.. Wszyscy odwołujący się zwracali uwagę na specyfikę projektowanej zabudowy, stanowiącej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie kontynuuje funkcji zabudowy w otoczeniu, która jest zabudową mieszkalną jednorodzinna.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 2 marca 2022 r., [...], [...],[...],[...] Kolegium umorzyło postępowanie z odwołań M. K. i T. K., natomiast po rozpoznaniu odwołań H. G., T. G., D. K. i M. K. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W odniesieniu do odwołań pierwszych z wymienionych odwołujących się organ odwoławczy wyjaśnił, że nie są oni właścicielami działek bezpośrednio graniczących z działkami inwestycyjnymi [...] i [...], jak też nie wykazali swojego interesu prawnego. Rozpatrując natomiast merytorycznie odwołania pozostałych osób, to jest H. G., T. G., D. K. i M. K. Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania przed Prezydentem prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w promieniu 90 metrów od terenu inwestycji, co jest trzykrotnością frontu działek inwestycyjnych wynoszącego 30 m. Obszar analizy został nieco poszerzony, co pozwoliło uwzględnić układ ulic i kształt nieruchomości. Kolegium następnie szczegółowo zweryfikowało prawidłowość ustalenia kontynuacji funkcji oraz parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy względem zabudowy zastanej na obszarze analizowanym. W szczególności organ zwrócił uwagę na fakt, że ustalona intensywność zabudowy odpowiada wartości średniej, co jest zgodne z § 5 ust. 1 r.s.s.u.w. Gdy chodzi o szerokość elewacji frontowej, to organ ustalił, że średnia wartość na obszarze analizowanym wynosi 10,50 m z tolerancją 20 %, co daje wartość od 8,4 do 12,6 m. Jednak z analizy wynika, że można zastosować odstępstwo w trybie § 6 ust. 2 r.s.s.u.w. z uwagi na rozpiętości parametru szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowany od 3 do 25 m. Wartość rozważanego parametru ustalono na poziomie 18 m, co znajduje umocowanie w analizie urbanistycznej. Jest to także wartość odpowiadająca szerokości niektórych budynków w otoczeniu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 7 ust. 4 r.s.s.u.w. zważając na fakt, że budynki na działkach sąsiednich charakteryzują się w tym kontekście wysokością 3,5, 6,5, 7,5, 10,5, 3,5 i 3,0 m. Na całym obszarze analizowanym rozpiętość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej waha się od 2,0 do 17,0 m. Zdaniem organu możliwe było ustalenie więc rozważanego parametru na poziomie 7,5 m. Znalazło to odzwierciedlenie w przygotowanej analizie.
Odnosząc się do odwołań, w których akcentowano kwestię dysharmonii pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a projektowaną zabudową wielorodzinną, Kolegium zwróciło uwagę, że w ustawie nie wyodrębnia się funkcji zabudowy mieszkaniowej z podziałem na jednorodzinną i wielorodzinną. Zatem nawet jeżeli projektowana zabudowa wielorodzinna nie jest tożsama z zabudową jednorodzinną w jej otoczeniu, to w zakresie kontynuacji funkcji nie godzi w zastany stan rzeczy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł T. G. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 r.s.s.u.w. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku precyzyjnego i konkretnego określenia w decyzji parametrów technicznych planowanego zamierzenie. Określono jedynie wartości maksymalne i minimalne, w konsekwencji czego decyzja jawi się jako niekompletna i nie spełniająca wymagań określonych przez przepisy prawa.
Zdaniem skarżącego naruszono też art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1-3 K.p.a. i § 7 ust. 4 r.s.s.u.w. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono jako odstępstwo, którego zastosowanie nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Niezależnie skarżący zwrócił uwagę też na całkowity brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji zasady dobrego sąsiedztwa.
Mając na uwadze powyższe T. G. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Merytoryczną ocenę skargi na decyzję Kolegium z dnia 2 marca 2022 r., [...], [...],[...],[...] należy poprzedzić przypomnieniem, że sprawa z wniosku M. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z częścią usługową, na terenie położonym w O. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki [...] i [...], była już raz przedmiotem kontroli legalności ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nastąpiło to w uwzględniającym skargę wyroku z dnia 27 października 2020 r., IV SA/Po [...].
W przywołanym orzeczeniu zawarto ocenę prawną sprawy oraz liczne wskazania co do dalszego postępowania. Te mają istotne znaczenie, gdyż po pierwsze były wiążące dla organów i są wiążące dla Sądu obecnie rozpatrującego sprawę zgodnie z art. 153 P.p.s.a., a po drugie dotyczą między innymi tych kwestii, które zostały aktualnie podniesione w skardze przez T. G..
W wyroku IV SA/Po [...] Sąd zaaprobował pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zaznaczając, że decyzję o warunkach zabudowy należy postrzegać jako ogólną i wstępną. Zdaniem Sądu dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. W tym miejscu można dodać, że w wyroku II OSK 72/13 dopuszczono między innymi określenie warunków zabudowy w formule tak zwanych widełek, czyli wartości "od – do".
W aktualnie rozpatrywanej skardze T. G., motywując zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 r.s.s.u.w., kwestionuje właśnie posłużenie się przez organy metodą "widełek" co do szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz akcentuje, że przyjęte parametry nie zostały należycie uzasadnione. Sąd orzekający w tej sprawie z taką oceną się nie zgadza. W decyzji Prezydenta z dnia 14 października 2021 r., [...], a konkretnie w stanowiących jej integralny załącznik wynikach analizy wyjaśniono, że zakres szerokości elewacji frontowej od 6,5 do 18 m wyznaczono w oparciu o § 6 ust. 2 r.s.s.u.w. nawiązując do maksymalnych i minimalnych szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Przedstawiono także powody, dla których wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto na poziomie od 3,5 od 7,5 m. Wynikało to z odniesienia tego parametru do wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną. Wbrew zarzutom skarżącego omawiane kwestie dokładnie przenalizowało również Kolegium, które wskazało ona rozpiętość (8,4 do 12,6 m) wynikającą z marginesu tolerancji w stosunku do średniej (10,50 m) szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym. Zarazem organ odwoławczy dostrzegł, że szerokość elewacji frontowych kształtuje się pomiędzy 3,0 do 25 m. W konsekwencji, opierając się na wnioskach analizy urbanistycznej, doszedł do przekonania, że zastosowanie "widełek" od 6,5 m do 18 m jawi się jako dopuszczalne i usprawiedliwione. Kolegium zresztą przywołało konkretne działki, z ich numeracją, na których znajdują się budynku odpowiadające wartościom przyjętych dla widełek (5,0, 6,5 m; 18 i 18 m). Kolegium wiele uwagi na stronie 9 uzasadnienia decyzji poświęciło też kwestii ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy. Zwróciło uwagę, że na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną znajdują się dwa budynki o wysokości elewacji na poziomie 3,5 m oraz 7,5 m. Zdaniem organu możliwe było zatem wyznaczenie "widełek" w granicach od 3,5 m do 7,5 m. Nastąpiło to na zasadzie odstępstwa z § 7 ust. 4, jednakże było do odstępstwo znajdujące poparcie w analizie urbanistycznej.
Kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia grupy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1-3 K.p.a. i § 7 ust. 4 r.s.s.u.w. ma podobny charakter. T. G. twierdzi, że doszło do ich obrazy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono jako odstępstwo, którego zastosowanie nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zarzut ten jest nietrafny. Jak już zaznaczono, organ pierwszej instancji wyjaśnił powody, dla których ustalił określoną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej we wskazanych widełkach. Wynikało to z nawiązania do odpowiadających parametrów budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną.
Podsumowując Sąd stwierdza, że po pierwsze określenie parametrów dla nowej zabudowy można było określić "widełkowo", zwłaszcza, że dopuścił do Sąd w poprzednio wydanym i wiążącym w zakresie oceny prawnej wyroku IV SA/Po [...]. Po drugie wreszcie, organy obu instancji uzasadniły powody przyjęcia określonych kryteriów. Gdy chodzi natomiast o określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa, to przyjęty parametr także został przekonująco uzasadniony.
W skardze odrębnie T. G. zarzuca też brak uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co wyraża się (jak wynika z uzasadnienia skargi) w dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej z usługami w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej. Zarzut ten nie może być uwzględniony. We wspomnianym wyroku IV SA/Po [...] Sąd wypowiadał się na temat tej kwestii, jako że był to jeden z powodów, dla których warunków zabudowy uprzednio odmówiono. Sąd (IV SA/Po [...]) wywodził, że "projektowana funkcja stanowi bowiem także funkcję mieszkaniową i to zbieżną z funkcją ustaloną na obszarze analizowanym. Nie można bowiem mówić o braku kontynuacji funkcji mieszkaniowej tylko z tego powodu, że na terenie analizowanym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a projektowana zabudowa dotyczy funkcji mieszkalnej wielorodzinnej". W ocenie obecnie orzekającego Sądu ocena prawna, taka jak cytowana wyżej, nakazuje uznać, że projektowana przez M. P. zabudowa, choć nie identyczna z zabudową zastaną, bo wielorodzinna, to jednak kontynuuje dotychczasową zabudowę w zakresie funkcji i musi być dopuszczona.
Sąd nie znalazł, ponad zarzuty i wnioski skargi, także innych naruszeń, które mogłyby stać się podstawą uwzględnienia skargi. W szczególności należy zwrócić uwagę, że prawidłowo wyznaczono promień obszaru analizowanego (trzykrotność frontu działki), co pozostaje w zgodności z § 3 ust. 2 r.s.s.u.w. Dopełniono nadto warunków formalnych charakterystycznych dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy – projekt decyzji, zawierającej wszystkie wymagane załączniki tekstowe i graficzne (§ 9 r.s.s.u.w.) – przygotował uprawniony urbanista, czyniąc zadość wymogowi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu na obecnym etapie sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona rzetelnie. Podano wszystkie dane dotyczące działek i budynków, w wymaganym zakresie uśredniono je w tabeli. Z kolei odstępstwa (§ 6 ust. 2, § 7 ust. 4 r.s.s.u.w.) zostały przekonująco uzasadnione.
Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do podważenia pozytywnej decyzji Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 14 października 2021 r., [...] jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia 2 marca 2022 r., [...], [...],[...],[...].
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).