II SA/PO 331/25

II SA/Po 331/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1073
art. 2 pkt 2 i 9a, art. 10 ust. 2, art. 19 ust. 2, art. 76 ust. 2
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 lutego 2025 r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB" lub "organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania S. D. oraz odwołania A. B. (dalej jako: "Skarżący") od decyzji z 15 listopada 2024 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji"), którą nakazano inwestorowi - A. B., rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcje gospodarcze, położonego na parceli nr [...] o wymiarach w planie 205 cm x 340 cm i wysokości 230 cm, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gm. T. P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 12 maja 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę zabudowy na działce nr ewidencyjny [...] podczas, której ustalili, że realizacja obiektów ok 68 należy do S. D.
Pismem z 19 maja 2023 r. PINB wezwał S. D. do przedłożenia danych inwestorów każdego z obiektów zrealizowanych na terenie działki nr ewidencyjny [...] w L. , gmina T. P. z przypisaniem do danej działki, na której znajduje się obiekt w szczególności nr [...] w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania.
W odpowiedzi na powyższe pismo S. D. przysłało wykaz inwestorów z przypisaniem nr działek.
W dniu 17 października 2024 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolne nieruchomości dot. parceli nr [...], z których wynikło, że na jej terenie zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji szkieletowej, ściany i dach wykonane z płyty warstwowej tzw. domek holenderski. Obiekt posiada podwozie i koła. Nie posiada ubezpieczenia komunikacyjnego i rejestracji. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych oraz pełni funkcję rekreacyjną (altana działkowa). Obiekt powstał w 2020 r. a jego inwestorem jest A. B.. Obiekt posiada wymiary w palnie 900cm na 370 cm i wysokość 320 cm, w tylnej części posiada drewniany taras o wymiarach 400 cm x 295 cm. Na terenie nieruchomości znajduje się również naczepa samochodowa posadowiona na bloczkach betonowych, która pełni funkcję gospodarczą. Naczepa posiada wymiary w palnie 205 cm x 340 cm, wysokość 230 cm i powstała w 2024 r. a inwestorem jest A. B..
Decyzją z 15 listopada 2024 r. PINB nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcje gospodarcze, położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 205 cm x 340 cm i wysokości 230 cm, zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w L. , gmina T. P. .
Odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyli Inwestor oraz S. D..
Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając wskazaną na wstępie decyzję podniósł, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej: P.b.): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."
Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD").
Dalej stwierdzono, że przez altanę - zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy ROD, należy rozumieć "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛".
Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ROD na terenie działki nie może znajdować się 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.
Wskazano również, że przepis art. 2 pkt 2 ustawy ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji.
Z kolei za budynek w myśl art. 3 pkt. 2 P.b. należy natomiast rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W odniesieniu do powyższych przepisów organ II instancji wskazał, że przedmiot niniejszego postępowania jest obiektem budowlanym, ponieważ jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach i fundamenty.
Jednocześnie Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że trwałość związania z gruntem należy definiować w taki sposób, że obiekty są odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. W przedmiotowej sprawie obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą od roku jest posadowiony na działce ROD zatem jest trwale związany z gruntem i spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 P.b. Obiekt budowlany ma wymiary w planie 205 cm x 370 cm (łączna powierzchnia zabudowy wynosi: 7,585 m 2) i wysokości od 230 cm i nie przekracza powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 oraz 4 m wskazanej w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy ROD. Wobec powyższego, organ II instancji wyjaśnił, że PINB słusznie uznał, że budowa obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b.).
Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. objęty jest zapisami uchwały nr LXXI/696/2010 Rada Gminy z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora [...] (dalej: m.p.z.p.). Jednocześnie wskazał, że z § 4 pkt 2a powyższego m.p.z.p. wynika, że w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z § 10 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się zakaz lokalizacji budynków.
W ocenie Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów m.p.z.p. i prawidłowo ustalił, że wykonany budynek narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego.
Zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji, co do posadowienia obiektu na parceli [...] w L. wdrożył prawidłowe postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 P.b., ponieważ jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. " (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OSP 1/16 LEX nr 2116795).
Mając na względzie powyższe organ II instancji wyjaśnił, że należało przeprowadzić postępowanie naprawcze, gdyż jego celem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa.
Ponadto Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały już wykonane, w związku z czym powiatowy organ I instancji nie miał obowiązku wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Wyjaśnił, że powyższe uzasadnia szerokie orzecznictwo z zakresu prawa budowlanego wskazujące na to, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli roboty budowlane zostały już zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. W takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne.
W ocenie Inspektora Nadzoru Budowlanego , powiatowy organ nadzoru budowlanego słusznie uznał, że usunięcie powyższego stanu niezgodności z przepisami jest jedynie możliwe poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego wskazanego w decyzji z z 15 listopada 2024 r. Wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynym możliwym rozwiązaniem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-2 P.b., który de facto doprowadza zaistniałe naruszenie prawa do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji podkreślił, że nie będzie nim usunięcie bloczków betonowych bądź wykonanie czynności posadowienia obiektu w innym miejscu – co wskazała Skarżąca w pkt 10 odwołania - bowiem w dalszym ciągu obiekt budowlany w ocenie organu będzie miał cechy budynku, którego posadowienie na działce jest sprzeczne z przepisami m.p.z.p.
Wskazując na treść art. 52 k.p.a. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji właściwie również wybrał adresata obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił również, że pomimo, iż obowiązujący m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, to nie eliminuje podstawowej funkcji ROD, tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia uprawy przez danego działkowca (zaspokajanie potrzeb socjalnych - prawo do uprawy żywności w celu podreperowania budżetu domowego) jak również nie umożliwia mu prowadzenia czynności rekreacyjnych na danym ogrodzie działkowym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Skarżący, zarzucając jej naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy ROD poprzez ich niezastosowanie, mimo powielenia treści przepisów w procesie weryfikacji zgodności posadowionego obiektu gospodarczego na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. P.;
b) art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 P.b., poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" "budowli", bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego błędnie uznano, że przedmiotowy domek narzędziowy jest budynkiem;
c) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy P.b., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy PB, w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;
d) art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym;
e) art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie obiektów gospodarczych jako szczególnego rodzaju obiektów;
f) § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętym rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęły obowiązywać po wydaniu m.p.z.p., (2) przepisy m.p.z.p. uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, (3) przepisy m.p.z.p. mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę ROD oraz ustawę P.b., które to weszły w życie z datą późniejszą niż m.p.z.p.;
g) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa o m.p.z.p.) w zw. z art. 33 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie przez organ I jak i II instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;
h) art. 33 ustawy o m.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji m.p.z.p. do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ustawy ROD oraz P.b., który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego m.p.z.p.;
i) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;
j) art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy P.b. poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe do nakazania rozbiórki obiektu gospodarczego;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji;
b) art. 77 § 1 KPA poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego;
c) art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b KPA poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji PINB z dnia 31 maja 2024 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a w razie uznania przez Sąd ww. zarzutów za skuteczne, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z 28 lutego 2025 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazującą inwestorowi wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcje gospodarcze, położonego na parceli nr [...] zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w L. , gmina T. P..
Z ustaleń faktycznych wynika, że na ww. parceli znajduje się obiekt budowlany pełniący funkcje gospodarcze wymiarach w planie 2,05 m x 3,40 m i wysokości 2,30 m. Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane.
Ponadto przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest okoliczność, iż działka na której posadowiony przedmiotowy obiekt budowlany położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy nr LXXI/696/2010 z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2010 r., nr 192 dalej "m.p.z.p.").
Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia czy do rodzinnych ogródków działkowych, w świetle postanowień ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD"), znajdują zastosowanie przepisy m.p.z.p.
Kolejną kwestią sporną była kwalifikacja przedmiotowego obiektu w świetle postanowień ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej: P.b.) jak i zapisów ustawy ROD.
W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu tj. czy naczepa samochodowa posadowiona na bloczkach betonowych, która pełni funkcję gospodarczą jest obiektem budowlanym, obiektem tymczasowym, czy też innego rodzaju obiektem.
Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy ROD altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m2.
Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ustawy ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 P.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
Należy więc zgodzić się z poglądem organu II instancji, że w kontrolowanej sprawie sporny obiekt gospodarczy jest obiektem budowlanym. Spełnia on bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach.
Sąd orzekający podziela ocenę organu, że obiekt gospodarczy posiada fundamenty i jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
W ocenie Sądu przedmiotowego obiektu nie można kwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego, ponieważ zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 P.b., takim obiektem jest "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe".
W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt gospodarczy, ma cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ obiekt jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2477/15 (LEX nr 2417990), a który to pogląd Sąd w pełni podziela, "o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania."
Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 1327/17 (LEX nr 2681541), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że w sytuacji trwałego związania spornego obiektu gospodarczego z gruntem i wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie przez niego fundamentu i dachu jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
Wymienione wyżej przepisy nie pozwalają też na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie dokonano błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu gospodarczego jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
Definicja altany sformułowana w art. 2 pkt 9a ustawy ROD jasno wskazuje, że altana jest zasadniczo budynkiem rekreacyjno - wypoczynkowym lub innym obiektem budowlanym spełniającym taką funkcję. Literalna treść tego przepisu wprost stanowi się, że altana to budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub w dalszej kolejności innego rodzaju obiekt.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska Skarżących, iż bloczki betonowe pod budynkiem nie stanowią żadnego rodzaju fundamentu. Tym samym w niniejszej sprawie w przypadku obiektu gospodarczego mamy do czynienia z budynkiem, a nie budowlą, którą zgodnie z definicją zawartą w P.b. jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Wobec powyższego skoro przedmiotowe obiekty mieszczą się w ustawowej definicji budynku, to nie można ich traktować jako budowli. Dla dokonanej kwalifikacji bez znaczenia pozostają natomiast regulacje prawno-podatkowe, do których odwołali się Skarżący we wniesionej skardze.
Tym samym Zdaniem Sądu organy, co do wybudowanego budynku gospodarczego, słusznie wdrożyły postępowanie naprawcze, a samo postępowanie zasadnie prowadzono w oparciu o art. 50-51 P.b.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. obiekt gospodarczy, o którym mowa w ustawie ROD, nie wymaga wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, aby uzyskać przymiot legalności.
Tym samym nie ulega wątpliwości, iż na realizację przedmiotowego obiektu inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia budowlanego oraz zgłoszenia.
Powyższe nie oznacza jednak niedopuszczalności stosowania do tego obiektu przepisów P.b. Fakt dopuszczenia realizacji przedmiotowego obiektu bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie oznacza, iż obiekt ten stanowi, jak ujęli to Skarżący, "inny obiekt budowlany".
Jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt: II OSP 1/16 LEX nr 2116795).
Inaczej mówiąc dany obiekt, pomimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, może być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami m.p.z.p. (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024, poz. 1130, dalej jako u.p.z.p), "plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego", co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje.
Wobec powyższego w świetle zarzutów skargi wyjaśnić należy, że do terenów rodzinnych ogródków działkowych jak najbardziej znajdują zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o czym pośrednio przesądza, art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy ROD.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 22.
Ponadto w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków tj. funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując powyższej oceny należy również mieć na względzie art. 13b ustawy ROD wyłączający możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych. Powyższe ma istotne znaczenie gdyż w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p.
Z powyższych względów podzielić należy stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 21/21 (wydane w tożsamej sprawie ale obejmując inną parcelę), iż przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych.
Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na kolejny aspekt, tj. wynikający z art. 10 ust. 2 ustawy ROD obowiązek gminy doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD.
Tym samym powstanie ROD wiąże się dla gmin z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Z tych tez względów gmina ma prawo w drodze m.p.z.p. kształtować tak politykę przestrzenna aby z jednej strony tworzyć warunki dla rozwoju ROD (art. 6 ustawy ROD), a z drugiej mając na uwadze wynikające z ustawy ROD obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego.
Z tych tez względów w ślad za wyżej przytoczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom inwestora.
Zasadniczo normy planistyczne do doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. To istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych.
Z powyższych względów zaznaczyć należy, iż zapisy m.p.z.p. na równi z postanowieniami przepisów ustaw kształtują prawo wolności budowlanej. Z tych też względów wszelka argumentacja Skarżących, z której wynika jakoby przepisy ustawy ROD miały pierwszeństwo przed postanowieniami m.p.z.p. jest bezzasadna.
Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność uchwalenia m.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy ROD. Rozdział 7 ustawy o ROD (Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierały żadnych regulacji nakazujących zmianę m.p.z.p.
Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do kwestionowania przez organy nadzoru budowlanego postanowień m.p.z.p. Jak wskazano wyżej plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący organ nadzoru budowlanego jak i Sąd. Natomiast przewidziany w art. 32 omawianej ustawy obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny aktualności aktów planowania przestrzennego w żadnej mierze nie pozwala na ignorowanie obowiązujących m.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy trafnie przyjęły, że budowa ww. budynku gospodarczego nastąpiła niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci planu miejscowego.
Jak wskazano wyżej, teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. . objęty jest zapisami uchwały nr nr LXXI/696/2010 Rady Gminy z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora [...]. Ww. nieruchomość oznaczona została symbolem [...].
Z § 3 pkt 1 uchwały wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami [...] i [...] ". W § 13 pkt 1 uchwalono, że: "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...], ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Zapis § 4 pkt 2 lit. a uchwały stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak § 10 uchwały stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych".
Reasumując powyższe Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego m.p.z.p. i prawidłowo ustaliły, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego, co słusznie doprowadziło organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na brak możliwości legalizacji tego obiektu.
Tym samym zarzut skargi naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że sam fakt, iż m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi.
Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Również wskazywane w skargach względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej nie mają znaczenia. W omawianym zakresie sąd administracyjny ocenia zgodność decyzji administracyjnej z prawem. Dla tej oceny ma zaś znaczenie zasada legalizmu (wyrażona w art. 6 K.p.a.), a nie względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, które to kategorie nie funkcjonują na gruncie prawa administracyjnego.
W ocenie Sądu organy - wbrew zarzutom Skarżących - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy tj. w sytuacji kiedy wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione, brak było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.