II SA/Po 328/10

II SA/Po 328/10 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2010-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
art. 1 ust. 1 - 4, art. 2
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2010 r. sprawy ze skarg D. S. M. w P., Z. B., A. B., T. B., M. B., E. G.-B., P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] L.dz.[...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik
Uzasadnienie
II SA/Po 328/10
UZASADNIENIE
Wnioskodawcy P. N. - pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, M. i C. Z. - pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, E. G.-B. - pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, M. B. - pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Z. B. - pismem z dnia [...] maja 2009 roku oraz D. S. M. w P. - pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, wystąpili do Prezydenta Miasta P. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] przy ul. O. w P. Wnioskując o dokonanie przekształcenia wskazano, iż Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym od 1961 roku, zaś wnioskodawcom będącym osobami fizycznymi przysługuje prawo odrębnej własności 5 lokali mieszkalnych w wymienionym budynku.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Prezydent Miasta P. na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175 poz. 1459) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., oznaczonej geodezyjne jako działka nr [...] przy ul. O. w P., związanego z prawem własności wyodrębnionych w budynku nr [...] lokali: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], przysługującego D. S. M. w P. w udziale [...], Z., A. i T. B. w udziale [...], M. B. w udziale [...], P. N. w udziale [...], M. i C. Z. w udziale [...] oraz E. G.-B. w udziale [...], w prawo własności. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że przedmiotowy teren zabudowany jest budynkiem mieszkalnym wielomieszkaniowym, użytkownikami wieczystymi gruntu są Spółdzielnia oraz właściciele wymienionych w decyzji wyodrębnionych lokali mieszkalnych. W ocenie organu niemożliwe jest dokonanie przekształcenia na rzecz Spółdzielni, bowiem art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymaga, aby spółdzielnia była właścicielem całego budynku posadowionego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Ustanowienie przez spółdzielnię odrębnej własności lokalu wyklucza możliwość skutecznego żądania przez spółdzielnię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Żądane przekształcenie nie może się także dokonać w oparciu o art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy, gdyż właścicieli wyodrębnionych lokali (osoby fizyczne) nie można uznać za następców prawnych spółdzielni. Podstawą przekształcenia nie może być nadto przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ten co prawda pozwala osobom fizycznym i osobom prawnym składać wniosek o przekształcenie, lecz muszą one być właścicielami wyodrębnionych lokali - tego warunku nie spełnia natomiast spółdzielnia mieszkaniowa. W tym stanie rzeczy nie spełniły się żadne przesłanki, które uzasadniałyby dokonanie przekształcenia.
Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie przez E. G.-B., P. N., M. B., T. B., A. B., Z. B., M. i C. Z. Skarżący wskazali, że nie zgadzają się z rozstrzygnięciem i domagają się dokonania przekształcenia przysługujących im udziałów.
Odwołanie wniosła także D. S. M., zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy oraz wnosząc o uchylenie wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 roku oraz o przekształcenie przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Uzasadniając swoje odwołanie, D. S. M. podniosła, iż organ naruszył art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy poprzez odmowę przekształcenia tych udziałów, które przysługują osobom fizycznym, właścicielom wyodrębnionych lokali. W świetle powołanych przepisów można bowiem wystąpić ze stosownym wnioskiem także wtedy, gdy do nabycia odrębnej własności lokali doszło po 13 października 2005 roku. Sytuacja taka zaistniała w rozważanej sprawie, ponieważ wyodrębnienie lokali nastąpiło w latach 2008 - 2009 w związku z wejściem w życia ustawy z dnia 14 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125 poz. 873). D. S. M. oświadczyła ponadto, iż swoje żądanie wywodzi z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W jej ocenie, przepis ten bynajmniej nie nakłada na Spółdzielnię obowiązku legitymowania się prawem własności budynku mieszkalnego, w którym nie zostały wydzielone lokale stanowiące odrębną własność. Skarżąca wskazała ponadto, iż przedmiotowy budynek mieszkalny nabyła w wyniku podziału S. M. H. C. na dwie spółdzielnie w 1991 roku i od tego czasu jest jego właścicielem, czym świadczy treść księgi wieczystej nr KW [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. Organ II instancji wyjaśnił, iż Spółdzielnia musi być właścicielem całego budynku lub garażu, znajdującego się na gruncie, oddanym w użytkowanie wieczyste. Wymóg ten wynika z art. 1 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustanowienie przez spółdzielnię odrębnej własności lokalu wyklucza zatem możliwość skutecznego żądania przez spółdzielnię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie wymienionego przepisu. W razie wyodrębnienia lokali stosowną podstawę stanowi natomiast art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, po spełnieniu wymienionych w nim warunków. Warunki te nie zostały jednak w niniejszej sprawie spełnione. Na mocy zawartych w latach 2008 - 2009 aktów notarialnych, wyodrębniono lokale na rzecz Z. B., A. B. i T. B., M. B., P. N., M. i C. Z., E. G.-B. Nie można jednak uznać wymienionych osób fizycznych za następców prawnych Spółdzielni, zaś Spółdzielnia, jakkolwiek jest osobą prawną, to jednak nie przysługuje jej prawo własności odrębnych lokali. Organ odwoławczy podkreślił, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy całości tego prawa, a w konsekwencji musi objąć wszystkich współużytkowników wieczystych, którzy stają się współwłaścicielami nieruchomości. Jeżeli co do jednego ze współużytkowników wieczystych nie byłoby dopuszczalne przekształcenie, wyklucza to możliwość przekształcenia w stosunku do wszystkich współużytkowników. W tej sytuacji podzielić należało stanowisko organu I instancji o niemożności dokonania w niniejszej sprawie żądanego przekształcenia.
Od decyzji organu II instancji wniesiono następujące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: D. S. M. -pismem z dnia [...] kwietnia 2010 roku, zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Po 328/10, Z. B., A. B. i T. B. -pismem z dnia [...] marca 2010 roku, zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Po 329/10, M. B. - pismem z dnia [...] marca 2010 roku, zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Po 330/10, E. G.-B. - pismem z dnia [...] marca 2010 roku, zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Po 331/10, P. N. -pismem z dnia [...] marca 2010 roku, zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Po 332/10. Skarżący zgodnie zarzucili obu decyzjom naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wnosząc o ich uchylenie. W treści swoich skarg powołali się na argumenty podniesione wcześniej przez D. S. M. w jej odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2009 roku.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Sąd zarządził połączenie wszystkich wyżej wymienionych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Po 328/10.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym - jak wynika z treści art. 145 § 1 - Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175 poz. 1459). Według art. 1 ust. 1 tej ustawy, osoby fizyczne, które w dniu wejścia w życia ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 roku, były użytkownikami wieczystymi terenów zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia swojego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Kluczowe znaczenie dla rozważanej sprawy ma jednak art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, gdyż jak ustalono w toku postępowania, do ustanowienia odrębnej własności lokali, a zatem także do nabycia udziału w prawie użytkowania wieczystego przez skarżących, będących osobami fizycznymi, doszło w latach 2008 - 2009. W świetle powołanego przepisu, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, mogą także wystąpić: (1) osoby fizyczne i prawne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; (2) spółdzielnie mieszkaniowe, będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z odpowiednim wnioskiem mogą również wystąpić na podstawie art. 1 ust. 3 tejże ustawy następcy prawnymi wymienionych podmiotów. Ustawodawca nakazał ponadto w art. 1 ust. 4 stosowanie powołanych przepisów także w odniesieniu do osób, które swoje prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie nabyły dopiero po wejściu w życie ustawy.
Odnosząc dotychczasowe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd nie podzielił argumentacji wyrażonej w zaskarżonych decyzjach. Organy administracji publicznej w toku instancji konsekwentnie opierały swoje stanowisko na literalnej wykładni art. 1 ust. 2 powoływanej ustawy. Prezentowały one po pierwsze pogląd, w świetle którego spółdzielnia mieszkaniowa występująca z wnioskiem o przekształcenie powinna była dysponować prawem własności do całego budynku. Tymczasem w treści przywołanego przepisu mowa jest jedynie o byciu "właścicielem budynku mieszkalnego lub garażu", a zatem bez wskazywania, że prawo to ma się rozciągać na całość danego obiektu. Zwrócić należy wobec tego uwagę, iż taka interpretacja prowadzi do naruszenia zasady legę non distiguente, zakładającej, iż jeżeli ustawodawca sam nie dokonał wspomnianego rozróżnienia, to tym bardziej nie jest do tego uprawniony podmiot stosujący ustawę. Dopuszczalne wydaje się natomiast przyjęcie, iż przez zwrot "właściciel" należy także rozumieć współwłaściciela, gdyż zakres znaczeniowy ostatniego z tych pojęć zawiera się w zakresie znaczeniowym pierwszego wyrazu.
Po drugie, organy administracji publicznej twierdziły zgodnie, iż wymienione w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy podmioty mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem o przekształcenie jedynie oddzielnie: bądź to na podstawie pkt 1 tego przepisu, bądź też w oparciu o jego pkt 2. Trzeba jednak zauważyć, że rezultat takiej interpretacji nie daje się w ogóle pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Jeżeli bowiem z wnioskiem mogą wystąpić z jednej strony osoby fizyczne - właściciele odrębnych lokali, z drugiej natomiast spółdzielnie mieszkaniowe, do których należy budynek mieszkalny, to trudno jest znaleźć powody, dla których prawodawca miałby zamykać możliwość skorzystania z przepisów ustawy, gdy z takim żądaniem występują oba te podmioty łącznie. Konkluzja ta znajduje swoje oparcie także w redakcji rozważanego przepisu, który wymienione przypadki traktuje wspólnie, umieszczając je w jednej jednostce tekstu prawnego.
Wykładnia poszczególnych przepisów ustawy nie powinna zresztą przebiegać w oderwaniu od całości konkretnego aktu normatywnego. Należy zatem odnotować w szczególności art. 2 powoływanej ustawy, na gruncie którego istotną rolę odgrywa wystąpienie z wnioskiem przez wszystkich uprawnionych. Prowadzi to w efekcie do konkluzji, że kluczowe znaczenia dla dokonania przedmiotowego przekształcenia ma zachowanie tożsamości zmienianego prawa. Innymi słowy, nabycie prawa własności możliwe jest jedynie wtedy, gdy wstępuje ono w miejsce całego prawa użytkowania wieczystego. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie pośredniego lub mieszanego prawa do gruntu, na którym posadowiony jest obiekt mieszkalny. Nie można zatem w myśl tej wskazówki interpretacyjnej z góry wykluczyć skutecznego złożenia wniosku łącznie przez osoby fizyczne - właścicieli odrębnych lokali, jak i przez spółdzielnię mieszkaniową, do której należy budynek z pozostałymi lokalami, o ile tylko podmioty te reprezentują wszystkich współuprawnionych.
Przeciwko stanowisku organów administracji publicznej przemawiają również względy celowościowe i funkcjonalne. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do projektu tejże ustawy, sporządzonego w dniu 10 stycznia 2005 roku (http://orka.sejm.gov.pl/ Druki4ka.nsf/wgdruku/3668/$file/3668.pdf) wolą ustawodawcy było przede wszystkim umożliwienie w jak najszerszym zakresie zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wychodząc zatem z założenia o konsekwencji jego ocen, należy dojść do wniosku, iż funkcje i cele rozważanych przepisów nie uprawniają w sposób niebudzący wątpliwości do zakładania, iż prawodawca dążył do ograniczenia zakresu podmiotowego ustawy. Ten społeczno-gospodarczy cel omawianych uregulowań prawnych nie został jednak uwzględniony przez organy administracji w toku rozważanej sprawy. Kierując się w tej sytuacji wskazówką in dubio pro libertate, nakazującą rozstrzygać wątpliwości na korzyść uprawnienia lub wolności, należy opowiedzieć się raczej za dopuszczeniem możliwości dokonania przedmiotowego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wspólnie przez właścicieli lokali i spółdzielnię mieszkaniową, przy oczywistym wzięciu pod uwagę dotychczasowych zastrzeżeń. Konkluzję tę wzmacnia ponadto fakt, iż w ocenie Sądu nie zaistniały w niniejszej sprawie żadne okoliczności, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowej w zależności od stopnia wyodrębnienia lokali w jej budynkach.
W świetle zatem przeprowadzonej analizy nie powinno ulegać wątpliwości, iż w rozważanej sprawie, wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, istniała możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez właścicieli odrębnych lokali oraz D. S. M. Stwierdzenie to znajduje również swoje potwierdzenie w zasadzie praworządności, zgodnie z którą organom administracji publicznej wolno czynić to, na co ustawa wyraźnie zezwala, obywatelom natomiast to, czego ustawa im nie zakazuje.
W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2010 roku z uwagi na naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji powinien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku.
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono z uwagi na brak zgłoszenia stosownych wniosków przez skarżących.
/-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ T.Świstak