II SA/Po 324/18

II SA/Po 324/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Elwira Brychcy
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1308/21 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 75 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia odwołania przez B. J. (dalej: inwestor; skarżący; zainteresowany) od decyzji Burmistrza [...] T. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia [...] 2017 r. znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Przedmiotową decyzją z dnia [...] 2017 r. Burmistrz, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odmówił inwestorowi uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów do odchowu piskląt kury nioski reprodukcyjnej, z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr. ewid.[...] z obrębu nr [...] T., gmina T., powiat turecki, województwo wielkopolskie.
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
B. J. (prowadzący [...] [...]) wystąpił do Burmistrza [...] i Miasta T. z wnioskiem z dnia 24 listopada 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów do odchowu piskląt kury nioski reprodukcyjnej, z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr. ewid.[...], obręb nr [...] [...], gmina T., powiat [...], województwo [...].
Burmistrz [...] T. decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, określił (uzgodnił) środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji określonej we wniosku zainteresowanego z dnia 24 listopada 2015 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji, uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] 2016 r., wskazując na naruszenia przepisów art. 29, art. 30, art. 33 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353) – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku; ustawa środowiskowa.
Burmistrz w trakcie ponownie prowadzonego postępowania uzyskał pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (dalej: PPIS w T. ) z dnia [...] 2017 r. oraz uzgodnienie z dnia [...] 2017 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ w P.; Regionalny Dyrektor).
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem społeczeństwa w dniu 6 marca 2017 r. Burmistrz powołał biegłego z zakresu ochrony środowiska i planowania przestrzennego w celu m.in. wyjaśnienia, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz czy rozmiary emisji będą szkodliwe dla środowiska i społeczeństwa. Opinię w tym przedmiocie, stwierdzającą niedopuszczalność lokalizacji przedsięwzięcia na terenie oznaczonych symbolami R i R/RL, sporządził mgr inż. M. L., który to dowód wpłynął do Urzędu w dniu 23 marca 2017 r. Nadto postanowieniem z dnia [...] 2017 r. organ I instancji powołał biegłego z zakresu prawa planowania przestrzennego i ochrony środowiska w celu sporządzenia ekspertyzy prawnej na potrzeby ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Opinię prawną w sprawie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym sporządził w dniu 31 maja 2017 r. r.pr. M. K..
W toku postępowania Burmistrz, czyniąc to w drodze stosownych obwieszczeń, informował strony o ich uprawnieniach oraz podejmowanych czynnościach organu, jak również realizował wobec społeczeństwa obowiązek informacyjny wynikający z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm.).
Decyzją z dnia [...] 2017 r. Burmistrz, powołując w podstawie prawnej m.in art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, odmówił zainteresowanemu uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W tym zakresie organ I instancji również zaznaczył, że "ponieważ organ orzekający, jak również organy opiniujące/uzgadniające (PPIS w T. i RDOŚ w P.) nie podnosiły powyższej okoliczności jako uniemożliwiającej realizację planowanego przedsięwzięcia", organ stwierdził potrzebę uzyskania w tej kwestii stanowiska niezależnego i profesjonalnego biegłego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 80 ust. 2, art. 81, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, a także art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 7a k.p.a. w zw. z art. 20 Konstytucji, a to poprzez odmowę uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych mimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji i "nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem [...] [RDOŚ] w P., w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie. Ponadto wskazał na niezastosowanie zasady in dubio pro libertate, w konsekwencji zaś rozstrzygnięcie ograniczające możliwość korzystania z umocowanego konstytucyjnie prawa własności i naruszenie zasady wolności gospodarczej. Podobnie jak wcześniej w postępowaniu, zakwestionował podstawy do sporządzenia opinii biegłego, jak i ustalenia zawarte w opinii prawnej, podkreślając zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, jak również wskazując na naruszenie przepisu art. 75 k.p.a. poprzez zlecenie przygotowania opinii biegłego co do okoliczności prawnych, a zatem co do kwestii, które nie mogą być przedmiotem dowodu przeprowadzanego w tym trybie.
W takich warunkach zainteresowany domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji środowiskowej zgodnie z postanowieniem RDOŚ w P..
Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie niewątpliwie zostało wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w konsekwencji czego realizacja planowanego przedsięwzięcia wymagała uzyskanie decyzji środowiskowej, co nie jest sporne w sprawie.
Wskazując na materialnoprawną podstawę wydanej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowi go art. 71 powołanej ustawy, zaś stosownie do art. 80 ust. 2 tej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli plan ten został uchwalony. Kolegium uznało, że zgodność przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu, które nie dotyczą niniejszej sprawy) podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ II instancji stwierdził, że co do zasady, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. W tym zakresie organ II instancji dodał, że tym samym zastosowanie art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 powołanej ustawy jest wyłączone przez przepis art. 80 ust. 2 tej ustawy, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przybliżając okoliczności faktyczne sprawy, organ odwoławczy odwołał się m.in. do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (i jego uzupełnień), zastrzegł, że szczegółowy opis planowanego przedsięwzięcia oraz wszelkich rozwiązań technicznych znajduje się tym opracowaniu i wskazał na to, że:
- całość instalacji składała się będzie z następujących elementów ("budynków i obiektów"): 4 obiektów o powierzchni hodowlanej każdego obiektu 2 088 m˛, a także obiektów towarzyszących: placów utwardzonych i ciągów komunikacyjnych, łącznika obiektów hodowlanych, wagi paszowej, wagi samochodowej, silosów paszowych o pojemności 24 Mg [ton] każdy, agregatu prądotwórczego o mocy do ok. 120 kW, zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, zbiornika na ścieki technologiczne, zbiorników na gaz płynny o poj. Do 6 400 l, "konfisaktora" i studni;
- działalność przedmiotowej instalacji wiązała się będzie z odchowem piskląt kur nioski reprodukcyjnej, z hodowlą na ściółce – o maksymalnej (łącznie) obsadzie na całej fermie w liczbie 75 168 szt. (300,672 DJP);
- tereny znajdujące się w najbliższym bliższym otoczeniu przyszłej instalacji – fermy drobiu, to obszary charakterystyczne dla krajobrazu rolniczego: najbliższe otoczenie terenu inwestycji od północy stanowi od północy działka nr [...], na której znajduje się droga, z której będzie odbywał się wjazd na przedmiotową działkę; dalej za droga rozciągają się tereny leśne i rolnicze; od strony wschodniej teren inwestycji przylega do działki nr [...] będącej w znacznej części gruntami rolnymi, a w części południowej niewielkim terenem leśnym; dalej na wschód rozciągają się tereny rolne; od strony południowej teren inwestycji przylega do działki nr [...], na której znajduje się droga gruntowa, a za tą drogą rozciągają się łąki, pastwiska i tereny leśne; od strony zachodniej działka objęta wnioskiem przylega do działki nr [...], która stanowi grunty rolne; dalej na zachód rozciągają się tereny rolnicze;
- dla terenu przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy T., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2003 r., zmieniony następnie uchwałami nr: [...] z dnia [...] 2005 r., [...] z dnia [...] 2007 r., [...] z dnia [...] 2009 r.;
- działka nr ewid.[...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolami R, MN i w nieznacznej części symbolem RL;
- dla terenów oznaczonych symbolem R przewidziano przeznaczenie pod uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy, dozwolona jest lokalizacja zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej; budynków mieszkalnych jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. z możliwością lokalizacji nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego;
- dla terenów oznaczonych symbolem MN przewidziano przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością lokalizacji nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego;
- dla terenów oznaczonych symbolem RL pod lasy w rozumieniu ustawy o lasach.
Kolegium zaznaczyło, że w takim stanie faktycznym należało dokonać wnikliwej analizy zgodności planowanej inwestycji z podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem R, gdyż praktycznie cała inwestycja będzie się mieścić na takim terenie. W tym względzie organ odwoławczy zgodził się z Burmistrzem co do negatywnej oceny możliwości realizacji inwestycji na terenie R. Podobnie organ odwoławczy podzielił zdanie organu I instancji, że działalność związana z odchowem piskląt kury nioski reprodukcyjnej jest działalnością typowo rolniczą jako jej dział specjalny. Dalej organ wyjaśnił, że działalność rolnicza – w tym także działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie upraw oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa – pozostaje jednocześnie działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, do której jednak z mocy art. 3 powołanej ustawy nie stosuje się przepisów tej ustawy. Ponadto organ II instancji odwołał się uzupełniająco do Polskiej Klasyfikacji Działalności. W konsekwencji stwierdził, że obiekty przeznaczone do odchowu piskląt kury nioski są zabudowaniami związanymi z tą działalnością, a zatem zabudowaniami rolniczymi, które mogłyby być realizowane na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem R, przy jednoczesnym zakazie lokalizacji takich obiektów na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami MN i RL. Kolegium podniosło jednak, że słusznie organ I instancji zauważył, że w planie miejscowym ustalona jest funkcja terenu oznaczona symbolem RU, dla której przewidziano zabudowę związaną z urządzeniami produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na wyodrębnienie w planie miejscowym terenów specjalnych RU, na których mogą być sytuowane obiekty związane z produkcją rolną i hodowlaną , to w tym właśnie przeznaczeniu mieszczą się obiekty do odchowu piskląt kury nioski reprodukcyjnej – "jako obiekty związane z hodowlą rolną".
Kolegium uznało, że przeznaczenie terenu specjalnie pod przemysłową działalność rolniczą, w tym hodowlaną, wyklucza możliwość sytuowania obiektów związanych z taką działalnością na terenach oznaczonych innymi symbolami.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który obejmuje powierzchnię 310 km˛ (str. 19 raportu), zaś tereny zlokalizowane w najbliższym otoczeniu przyszłej instalacji, to tereny charakterystyczne dla krajobrazu rolniczego; najbliższe otoczenie terenu inwestycji to tereny leśne i rolnicze, łąki i pastwiska. Stąd też organ odwoławczy zauważył, że inwestycja nie kwalifikuje się do zastosowania do niej zakazu wprowadzonego w rozdziale VI "§ 8 ust. 2 pkt 1" planu miejscowego, jednakże zaznaczył, że w rozdziale tym jednoznacznie wskazano, iż na obszarze chronionego krajobrazu obowiązują nakazy i zakazy, stanowiące zasady zagospodarowania konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich niszczeniem bądź utratą tych walorów. W tym względzie organ zauważył, że w § 8 ust. 1 pkt 1.1, dotyczącym zakresu przemysłu, urbanizacji i budownictwa zaznaczono, że "obowiązuje zakaz budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów, powodujących zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby lub też uciążliwych dla otoczenia jako źródło hałasu i wydzielania odrażających woni".
Kolegium podniosło, że planowane przedsięwzięcie przewidujące miejsce dla 75 168 sztuk do hodowli piskląt kury nioski reprodukcyjnej, niewątpliwie wiąże się z budową obiektów na skalę produkcyjną i przemysłową, na uzasadnienie czego organ odwołał się do przepisu pkt 6 załącznika nr I do Dyrektywy Rady Unii Europejskiej 96/61/EC z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, w którym zdefiniowano fermy przemysłowe jako instalacje do intensywnej hodowli drobiu wyposażone w więcej niż 40 000 miejsc dla drobiu. Zdaniem organu, o tym, że planowana inwestycja dotyczy działalności polegającej na hodowli drobiu na skalę produkcyjną, masową, przemysłową, niezbicie i w sposób oczywisty świadczy rozmiar inwestycji opisany w raporcie i przybliżony w wcześniej w uzasadnieniu tej decyzji.
Kolegium ponadto stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem zorganizowanej i niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz źródłem emisji technologicznej i pomimo przyjętych rozwiązań techniczno- technologicznych przedmiotowa ferma będzie źródłem emisji substancji odorowych, powstających podczas chowu w wyniku rozkładu produktów przemiany materii zwierząt.
W tym względzie organ zaznaczył przede wszystkim, że źródłem ciągłej emisji odorów do powietrza będą systemy wentylacyjne. Również odwołując się do treści raportu (str. 50), organ odwoławczy wskazał na to, że zasadniczo wielkość emisji związków odorotwórczych będzie niewielka i nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska, jednak może być uciążliwa z uwagi na koncentrację zapachu. Kolegium zgodziło się z inwestorem, że w polskim systemie prawnym – tak w przepisach prawa krajowego, jak i unijnego – nie ma obecnie określonych standardów, jakim powinny odpowiadać substancje zapachowe, jednakże kwestia rozważaną przez organ była okoliczność samego występowania woni (odorów), a nie ich standardy. Ponadto organ II instancji wskazał na inne źródła emisji (zorganizowanej i niezorganizowanej) zanieczyszczeń do powietrza (z systemów wentylacyjnych), spalin (z obsługi komunikacyjnej) oraz hałasu (z wentylatorów, poprzez ściany z budynków inwentarskich, a także z kontenera agregatu prądotwórczego).
Wobec tego organ II instancji uznał, że planowana inwestycja ze względu na swój przemysłowy charakter jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego, zawartymi w rozdziale VI, § 8 ust. 1 pkt 1.1. – a to ze względu na przewidywane zanieczyszczanie powietrza, uciążliwe dla otoczenia źródło hałasu i wydzielanie odrażających woni. Organ odwoławczy stwierdził w takiej sytuacji, że z całą pewnością hodowla zwierząt na skalę przemysłową nie będzie obojętna dla jakości i warunków życia ludzi mieszkających w bliskim sąsiedztwie fermy, głównie za sprawą uciążliwych odorów oraz hałasu. W tym względzie podniósł, że tereny tam położone posiadają walory wypoczynkowe i krajobrazowe, a zgodnie z planem miejscowym należy dołożyć wszelkich starań, by je ochronić przed niszczeniem bądź utratą tych walorów.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium powołało się na treść art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że zarzut dotyczący niedopuszczalnego posiłkowania się przez Burmistrza opinią biegłego nie znajduje uzasadnienia. Ponadto organ stwierdził, że przepis art. 7a k.p.a. nie może mieć zastosowania w sytuacji istnienia spornych interesów stron, zaś liczne sprzeciwy i protesty stron postępowania wskazują, że w przedmiotowej sprawie tego rodzaju spory istnieją, zatem organ administracji publicznej nie miał możliwości rozstrzygnięcia wątpliwości (jeśli takie istnieją) na korzyść strony, w tym przypadku – inwestora. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę na inne postanowienia planu miejscowego, które dodatkowo eliminują możliwość budowy obiektów do odchowu piskląt kury nioski na terenach oznaczonych symbolem R. W tym względzie organ odwoławczy wskazał na to, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b planu miejscowego, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R obowiązuje m.in. zasada i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą "zabudowa działki obiektami budowlanymi realizowanymi w zakresie planowanego przeznaczenia terenu odbywać się musi z uwzględnieniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustaleń niniejszej uchwały dotyczących terenów oznaczonych symbolem MR". Ponadto podkreślił, że zgodnie z § 11 ust. 1 lit. d planu gabaryty i charakter nowych obiektów muszą stanowić kontynuację formy architektonicznej i charakteru zabudowy w odniesieniu do obiektów zrealizowanych bądź realizowanych w sąsiedztwie. W tym kontekście organ podniósł, że planowana inwestycja winna stanowić kontynuację nie tylko co do formy architektonicznej, ale również co do charakteru zabudowy w odniesieniu do obiektów sąsiednich. Rozwijając tę myśl, Kolegium stwierdziło, że jeżeli zrealizowane lub realizowane obiekty sąsiednie mają jedynie charakter budynków inwentarskich rodzinnego gospodarstwa rolnego, to planowana inwestycja też powinna mieć taki charakter dla zrealizowania zasady określonej w § 11 ust. 1 lit. d planu miejscowego, stąd też zabudowania rolnicze służące do przemysłowej produkcji zwierzęcej mogłyby zostać usytuowane wyłącznie w sąsiedztwie zabudowań o takim właśnie charakterze. Posiłkowo organ powołał się w tym względzie również na sporządzoną w sprawie opinię mgr. inż. M. L..
Końcowo Kolegium podniosło, że skoro lokalizacja przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, to zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r. inwestor, kwestionując to orzeczenie w całości, zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie:
- art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez dowolne, wybiórcze i naruszające interes skarżącego stosowanie przepisów prawa, z pominięciem regulacji, które mają wpływ na wykładnię zastosowanych przepisów;
- art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – poprzez uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie narusza obowiązujący plan miejscowy;
- art. 80 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy – poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych mimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji;
- art. 77 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – poprzez pominięcie w prowadzonym postępowaniu stanowiska (uzgodnienia) inwestycji przez RDOŚ w P..
W uzasadnieniu skargi zainteresowany argumentował, że działka gruntu o nr. ew. [...] zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem R na rysunku obowiązującego planu miejscowego gminy [...]. Dalej podniósł, że w świetle przedstawionych rozważań organu odwoławczego co do charakteru przedsięwzięcia działalność polegająca na odchowie piskląt kury nioski reprodukcyjnej możliwa jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na tym terenie, gdyż obiekty związane z tą dzielnością są zabudową rolniczą. W tym względzie podkreślił, że teren wiejski narażony jest na podobne odory i zapachy, a raport dokładnie określa na jakich warunkach ma powstać planowana inwestycja, zaś dotrzymanie tych warunków jest podstawą funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia. Skarżący kwestionował również oparcie się w sprawie na dowodzie z opinii biegłego, stwierdzając, że opinia mgr. inż. M. L. jest jedną z możliwych interpretacji", a ponadto "osoba ta nie posiada przymiotu biegłego".
Przy tak przedstawionych zarzutach i argumentacji zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całością i zobowiązanie organu II instancji do wydania we wskazanym przez Sąd terminie decyzji uzgadniającej środowiskowe uwarunkowania dla zamierzonego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymując swoje stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
W toku postępowania jeden z jego uczestników (M. S.) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając w pełni stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze i dodał, że Burmistrz wydał w jego sprawie decyzję negatywną w związku z wyborami, "ponieważ bał się ludzi". Dodał, że zlecił wykonanie przyłącza energetycznego ze względu na wydanie wcześniejszej decyzji pozytywnej, która następnie została uchylona, i poniósł "koszty ok. 30 tys. zł, z powodu sprzeciwu sąsiadów". Podniósł również, że wydane później decyzje negatywne blokują rozwój jego gospodarstwa liczącego 30 ha słabych gruntów, co było powodem nastawienia się na produkcję kur, którą prowadzi w sąsiedniej gminie (obecnie ma 4 kurniki).
W odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W wyniku przeprowadzenia – w zakresie wynikającym z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) – kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r., Sąd uznał, że decyzja ta nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym również, z uwagi na zgodność rozstrzygnięcia i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji Burmistrza.
Rozważania merytoryczne w niniejszej sprawie trzeba rozpocząć od stwierdzania, że nie budziło żadnych wątpliwości zakwalifikowanie planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacznie oddziaływać na środowisko – co wynika z § 2 ust. 1 pkt 51 (chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza DJP) i § 3 ust. 1 pkt 37 (instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). To z kolei oznaczało, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 59 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z kolei dla oceny trafności (zasadności merytorycznej odmowy określenia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji) rozstrzygające znaczenie miał przepis art. 80 ust. 2 tej ustawy.
Przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W dalszej części tego przepisu wskazano wyjątki, którym w żadnej mierze nie odpowiada zamierzenie inwestora. Tę ostatnią kwestię odpowiednio naświetlił organ II instancji.
Niezależnie zatem od pozytywnych stanowisk organów współdziałających, tj. opinii PPIS w T. z dnia [...] 2017 r. oraz uzgodnienia RDOŚ w P. z dnia [...] 2017 r., przedsięwzięcie nie mogło zostać uzgodnione przez Burmistrza, jeżeli pozostawało w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Wynika to z tego, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2628/11 i powołane tam stanowisko orzecznictwa i doktryny – wyrok dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w pełni podzielił stanowisko organów co od tego, że planowane na działce nr [...] przedsięwzięcie nie było zgodne z planem miejscowym. Wniosek taki wynika z systemowego (całościowego) odczytania postanowień planu znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażono w tej kwestii pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie, że przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (zob. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2011/16,18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2408/16 – dostępne jw.). Zarazem jednak w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej, a poddanym następnie kontroli sądu administracyjnego, sąd nie może jednocześnie badać ustaleń planu miejscowego w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1898/15, dostępny jw.).
Szczegółowe rozważania dotyczące omawianej kwestii należy rozpocząć od wyjaśnienia, że planowana inwestycja ma być usytuowana na działce nr [...] (położonej w obrębie [...]), która to działka znajduje się w obrębie terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] symbolem R i MN oraz w nieznacznej części symbolem RL (§ ust. 1). Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że inwestor zamierza zrealizować swoje przedsięwzięcie zasadniczo w całości na tej części działki, która w planie miejscowym oznaczona jest symbolem R, który oznacza tereny przeznaczone pod uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy, z dozwoloną lokalizacją zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej. Teren MN dotyczy zaś przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną z możliwością lokalizacji nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem RL przewidziano przeznaczenie pod lasy. Inwestycja skarżącego w sposób oczywisty nie może powstać na terenie oznaczonym symbolem MN ora RL, ponieważ nie jest to działalność usługowa i nie może stanowić uzupełnienia funkcji dla zabudowy jednorodzinnej. Skarżący nie zaprzecza temu w żadnej mierze, a przy tym planuje lokalizację przedsięwzięcia na części działki objętej przeznaczeniem określonym symbolem R. Dalsze omawianie kwestii dotyczących zgodności planowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego w zakresie dotyczącymi terenów oznaczonych symbolami MR i RL jest zatem niecelowe, a zagadnienia z tym związane zostaną pominięte w dalszej części uzasadnienia.
Sąd zauważa też, że podzielił stanowisko organów co od tego, że odchów piskląt kury nioski reprodukcyjnej jest działalnością typowo rolniczą jako jej dział specjalny – i nie ma potrzeby kwestii tej bliżej omawiać. Osobną uwagę należy jednakże zgłosić względem poglądu organu, że skoro działalność rolnicza pozostaje jednocześnie działalnością gospodarczą zgodnie z definicją zawartą art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, do której jednak z mocy art. 3 powołanej ustawy nie stosuje się przepisów tej ustawy, to obiekty przeznaczone do hodowli kur są zabudowaniami związanymi z działalnością gospodarczą. Zdaniem Sądu treść przepisów planu miejscowego wyraźnie wskazuje na to, że tereny oznaczone symbolami TAG lub TAG1 w ogóle nie zostały przeznaczone pod działalność rolniczą. Kwestia ta jest jednakże w zasadzie pomijalna przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a została wspomniana gwoli zadośćuczynienia rzetelności sprawozdawczej.
Z uwagi na wyraźne wprowadzenie w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem R pod uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy (dozwolona lokalizacja zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej), a terenów oznaczonych symbolem RU pod zabudowę związaną z urządzeniami produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej – według Sądu nie jest możliwe uznanie, że taka sama zabudowa, jak przewidziana dla terenów oznaczonych RU, może być realizowana na terenach oznaczonych symbolem R. Przyjęty sposób oznaczenia terenów w planie miejscowym wyraźnie wskazuje na to, że produkcja rolnicza (produkcja zwierzęca) o charakterze przemysłowym nie została przewidziana na terenach oznaczonych symbolami R czy MR.
Co do kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia jako produkcji zwierzęcej (hodowli drobiu) na skalę przemysłową (por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/16, dostępny jw.), Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, które zostało odpowiednio odniesione do obowiązujących przepisów, w tym w szczególności Dyrektywy Rady Unii Europejskiej 96/61/EC z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 257 z dnia 10 października 1996 r., s. 26). Warto wspomnieć, że aktualnie obowiązuje dyrektywa 2008/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 24 z dnia 29 styczeń 2008 r., s. 8), która jest ujednoliconą wersją dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r.
Z uwagi na to, że plan miejscowy przewiduje tereny przeznaczone pod działalność rolniczą, należało przyjąć, iż przedsięwzięcia dotyczące działalności typowo rolniczej mogą być usytuowane tylko na tych terenach, a nie na terenach przeznaczonych pod zabudowę związaną z szeroko pojętą działalnością gospodarczą. Co więcej, plan różnicuje również te tereny, gdyż tereny przeznaczone na prowadzenie działalności rolniczej oznaczone są symbolami: R, RO RL, R/RL, MR, MRJ i R, przy czym – jak już wspomniano – tereny oznaczone symbolem RU są specjalnie przeznaczone pod zabudowę związaną z urządzeniami produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej.
Sąd podzielił w tym względzie zaaprobowane przez organ I instancji stanowisko (wyrażone również w opiniach prawnych pozyskanych w toku postępowania administracyjnego), że tylko w przypadku terenów oznaczonych tymi symbolami można sytuować obiekty związane z działalnością rolniczą, po spełnieniu innych warunków określonych w planie miejscowym – np. kontynuacji funkcji zabudowy i charakteru nowych obiektów z już istniejącymi w sąsiedztwie (§ 11 ust. 1 lit. d). Wobec tego sytuowanie obiektów inwentarskich do chowu piskląt kury nioski reprodukcyjnej na terenie oznaczonym symbolem R jest niedopuszczalne.
Co się zaś tyczy stanowiska Kolegium co do potrzeby uwzględnienia również faktu, że przedsięwzięcie planowane jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak i charakterystyki otoczenia terenu inwestycji (krajobrazu rolniczego), Sąd zauważa, że kwestie te miały w zasadzie jedynie charakter uzupełniający, dodatkowy względem podstawowego ustalenia co od niezgodności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem R. Niemniej jednak warto wskazać na to, że organ odwoławczy powołał się w tym względzie na konkretne uwarunkowania przedstawione przez inwestora w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stąd też w ocenie Sądu organ zasadnie powołał się na postanowienia planu miejscowego określone w § 8 ust. 1 pkt 1.1. Była to jednakże, jak już wspomniano, kwestia wtórna, uzupełniająca jedynie to podstawowe stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne w kształcie wynikającym z wniosku inwestora (scharakteryzowane w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko) nie może być realizowane na działce wskazanej przez inwestora. Jeszcze raz przypomnieć zatem warto, że działka ta stanowi tereny przeznaczone w planie miejscowym pod inny rodzaj zagospodarowania – przede wszystkim teren oznaczony symbolem R (w części zaś symbolem MN, a w niewielkiej części symbolem RL), a inwestycja skarżącego mogłaby być realizowana na terenach oznaczonych symbolem RU.
Co się tyczy opinii pozyskanych przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postepowaniu administracyjnym, Sąd przyznaje, że przedmiotem opinii biegłego, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., są co do zasady okoliczności dotyczące stanu faktycznego. Opinia biegłego nie powinna zatem dotyczyć stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt I FSK 1978/14, dostępny jw.). Niemniej jednak kwestie te były w niniejszej sprawie pozbawione doniosłości prawnej. Niezależnie bowiem od warunków, w jakich pozyskano przedmiotowe opinie, z których druga była typową opinią prawną, a które obiektywnie nie mogły być uznane za opinię biegłego w rozumieniu przywołanego przepisu, tego rodzaju opracowania prawne były dla organu I instancji istotną pomocą w wykładni prawa miejscowego i finalnie doprowadziły Burmistrza do trafnych wniosków.
Sąd nie doszukał się po stronie organów naruszenia przepisów postępowania, w tym szczególnie powołanych w skardze przepisów art. 6, art. 7 i art. 7a oraz art. 8 k.p.a. Postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób pobieżny, zaś ocena zebranego materiału dowodowego była prawidłowa, a w konsekwencji stan faktyczny sprawy został odpowiednio ustalony. Organy działały w sprawie na podstawie przepisów prawa (na podstawie i w granicach prawa, jak to ujmuje art. 7 Konstytucji), w tym interpretowały i stosowały prawo miejscowe. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w sposób oczywisty występowały w niej sporne interesy stron i interesy osób trzecich (lokalnej społeczności), na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ, co też odpowiednio wyjaśnił organ II instancji. Poza tym w sprawie przed jej rozstrzygnięciem nie istniały już wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w postanowieniach planu miejscowego. Nie można bowiem utożsamiać "powstania" takich wątpliwości, które następnie organ usuwa w drodze wykładni, z "pozostawaniem" tego rodzaju wątpliwości pomimo przeprowadzenia odpowiednich zabiegów interpretacyjnych przez organ.
Być może rozstrzygnięcia organów nie wzbudziły w skarżącym zaufania do organów władzy publicznej, jednak w ocenie Sądu sposób działania organów w niniejszej sprawie nie mógł stanowić obiektywnych podstaw do takiego wniosku.
Co się zaś tyczy zarzutów naruszenia przepisów art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyjaśnić stronie należy, że jak to już zostało zaznaczone we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia – fakt uzyskania w toku postępowania pozytywnych stanowisk organów współdziałających, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, tj. uzgodnienia RDOŚ w P. z dnia [...] 2017 r. i opinii PPIS w T. z dnia [...] 2017 r., nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Niezależnie od kwestii, czy i jaki jest zakres związania organu właściwego tego rodzaju stanowiskami, należy podkreślić, że nie mogły one być dla organu wiążące na płaszczyźnie art. 80 ust. 2 powołanej ustawy, tj. co od oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Przepis art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazuje organowi przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wziąć pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Nie ma jednakże żadnych podstaw ustawowych do stwierdzenia, że pozytywne stanowisko organów współdziałających co do warunków opiniowanego przedsięwzięcia determinuje konieczność przyjęcia, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W konsekwencji nie można było podzielić stanowiska skarżącego, że pozytywne opinie organów współdziałających miałyby przesądzić o zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego.
Na koniec Sąd jeszcze wyjaśnia, że podniesione przez skarżącego argumenty na rozprawie nie mogły w ogóle stanowić przedmiotu rozważań Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę. Nie mieściły się on bowiem w jej granicach i Sąd nie był uprawniony do badania ewentualnych szkód, jakie inwestor mógł ponieść ze względu na wydanie określonych decyzji w niniejszej sprawie, opierających się przy tym na postanowieniach planu miejscowego. Sąd nie mógł też badać zgodności zamierzenia z prawem miejscowym w innym zakresie niż określony przez dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Jeżeli zaś inwestor uważa, że na skutek działań organów poniósł z ich winy szkodę majątkową, właściwą drogą do obrony jego praw będzie postępowanie cywilne. Natomiast jeżeli konkretne postanowienia planu są dla inwestora niekorzystne i niezgodne z prawem, to pod warunkiem wykazania naruszenia jego interesu prawnego (związanego z terenem znajdującym się na obszarze objętym działaniem planu miejscowego) może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego, nie stwierdzając w ustalonych okolicznościach sprawy po stronie organu II instancji naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji (lub wyeliminowanie jej w inny sposób z obrotu prawnego), Sąd uznał za zasadne oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji.