II SA/Łd 176/04

II SA/Łd 176/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Wiktor Jarzębowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 7 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Łd 176/04
Uzasadnienie
Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] powołując się m.in. na art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1 i 2 oraz na art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) odmówił W.K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu rekreacyjnego oraz przyłączy wodociągowego i elektrycznego na działce o numerze ewidencyjnym 297/31 położonej w miejscowości J..
W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą nr 112/88 Gminnej Rady Narodowej w Bolimowie w dniu 24 marca 1988 w/w działka przeznaczona jest pod tereny działek rekreacyjnych z dopuszczeniem zabudowy letniskowej. Jednakże w toku postępowania administracyjnego ustalono także, że przedmiotowa działka w całości położona jest na obszarze chronionego krajobrazu wyznaczonym rozporządzeniem nr 36 Wojewody Skierniewickiego z dnia 28 lipca 1997 r., co wyklucza możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń o charakterze turystyczno-wypoczynkowym za wyjątkiem kąpielisk, przystani, pomostów i hangarów na sprzęt wodny w odległości mniejszej niż 60 m od linii brzegowej wód powierzchniowych. Z tej przyczyny nie było możliwości uwzględnienia wniosku zainteresowanego.
W odwołaniu od tej decyzji W.K. stwierdził, że jest ona błędna gdyż:
- ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują przeznaczenie działki nr 297/31 na rekreację z dopuszczeniem zabudowy letniskowej, a odwołujący się zamierza postawić na swej działce budynek letniskowy. Przed zakupem działki upewnił się w Urzędzie Gminy, że planowana przez niego inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego,
- planowany przez odwołującego się mały budynek letniskowy z przeznaczeniem na pobyt jednej rodziny nie jest obiektem o charakterze turystyczno-wypoczynkowym, o którym mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Wojewody Skierniewickiego,
- w bliższym i dalszym sąsiedztwie, na innych działkach jest szereg obiektów podobnych do planowanego i nie naruszają one żadnych przepisów dotyczących obszaru chronionego oraz nie stwarzają żadnego zagrożenia dla otoczenia,
- planowana inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Dyrekcję Bolimowskiego Parku Krajobrazowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, co następuje:
- sprawa niniejsza zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów wcześniejszej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999 r. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem wniosek o wydanie stosownej decyzji wpłynął przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- zgodnie z art. 40 ust. 1 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast stosownie do art. 43 tej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem pozytywna decyzja uzależniona jest nie tylko od zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ale także od zgodności z pozostałymi przepisami prawa. Działka nr 297/31 położona jest zarówno w granicach Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, jak też w granicach chronionego krajobrazu pn. "Bolimowsko-Radziejowski z doliną środkowej Rawki". Na terenie tym obowiązuje powołane wyżej rozporządzenie Wojewody Skierniewickiego oraz rozporządzenie Wojewody nr 31 z dnia 19 czerwca 1995 r. w sprawie Bolimowskiego parku Krajobrazowego.
- według § 2 pkt 4 w/w rozporządzenia nr 36 na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się lokalizowania obiektów i urządzeń o charakterze turystyczno-wypoczynkowym za wyjątkiem kąpielisk, przystani, pomostów i hangarów na sprzęt wodny w odległości mniejszej niż 60 m od linii brzegowej wód powierzchniowych. Z załączonej do akt mapy wynika, że cały obszar przedmiotowej działki położony jest w odległości 43 m od rzeki R. Nie jest zatem możliwa taka sytuacja, aby jakikolwiek możliwy do zabudowy planowanym budynkiem fragment działki znajdował się w minimalnej odległości 60 m od linii brzegowej rzeki R. Planowana inwestycja jest niezgodna z powołanym wyżej przepisem, a zatem zaistniała określona w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczności tej nie może zmienić opinia Dyrektora Bolimowskiego Parku Krajobrazowego powoływana w odwołaniu.
W skardze na powyższą decyzję W.K. zarzucił naruszenie art. 40 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przez błędną interpretację oraz art. 43 tej ustawy przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podnoszone w odwołaniu. Dodał, że obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia "obiekt turystyczno-wypoczynkowy". W świetle wykładni gramatycznej opartej na słownikowym rozumieniu tych wyrażeń nie można przyjąć, iż budynek letniskowy przeznaczony na czasowy pobyt jednej rodziny odpowiada określonemu w powołanym rozporządzeniu Wojewody "obiektowi turystyczno-wypoczynkowemu". Poza tym sporny przepis rozporządzenia nie zabrania wznoszenia na chronionym terenie dużych obiektów turystycznych i wypoczynkowych. Muszą być one jednak lokalizowane w odległości większej, niż 60 m od linii brzegowej wód powierzchniowych. Natomiast w bezpośredniej bliskości wód może być lokalizowana infrastruktura towarzysząca tym obiektom. Zatem należy przyjąć, iż rozporządzenie to nie obejmuje swym zakresem budynków letniskowych przeznaczonych na pobyt jednej rodziny. Powołany w decyzji przepis rozporządzenia nr 36 Wojewody nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Poza tym z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie można odmówić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami planu, a taka właśnie sytuacja występuje w tej sprawie. Decydujące znaczenie ma plan zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie dotyczy tej sprawy, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji wydanej na podstawie obowiązujących przepisów szczególnych. Odmowa ustalenia skarżącemu warunków zabudowy terenu nastąpiła wbrew obowiązującemu na danym terenie miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Poza tym decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez SKO, pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do kwestii przyłączy wodociągowych i elektrycznych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i argumenty stwierdzając, że decyzje organów obu instancji odnoszą się do obiektu polegającego na budowie domu rekreacyjnego wraz z przyłączami, czyli do obiektu stanowiącego w myśl przepisów prawa budowlanego całość techniczno-użytkową i dlatego dom i przyłącza nie mogły być traktowane w prowadzonym postępowaniu jako odrębne inwestycje.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie należy wskazać, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podlegał rozpatrzeniu według przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co zresztą nie było przedmiotem sporu. Należy też stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił treść normy prawnej - art. 43 tej ustawy, mającej zastosowanie w tej sprawie. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 marca 2001 r. przewidywał, ze nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że wystarczającym warunkiem uwzględnienia jego wniosku była zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania Gminy B.. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w chwili rozstrzygania wniosku skarżącego obowiązywały w/w rozporządzenia Wojewody Skierniewickiego. Akty te zawierały przepisy prawa ograniczające lokalizację pewnych inwestycji na obszarze chronionego krajobrazu lub na obszarze Bolimowskiego Parku Krajobrazowego. Ograniczenie takie wynikało m.in. z § 2 pkt 4 powołanego wcześniej rozporządzenia nr 36 Wojewody.
Należy jednak zgodzić się ze skarżącym, że organy dokonały błędnej wykładni tego przepisu rozporządzenia, a to miało bezpośredni wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia. Odmawiając skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu rekreacyjnego oraz przyłączy wodociągowego i elektrycznego organ powołał się na niezgodność planowanej inwestycji z § 2 pkt 4 rozporządzenia dochodząc do wniosku, że określony przez stronę we wniosku dom rekreacyjny mieści się w pojęciu "obiektu o charakterze turystyczno-wypoczynkowym".
Analizując treść tego przepisu należy zauważyć, że nie jest on poprawnie sformułowany. Brak znaku przestankowego (przecinka) po słowach "wypoczynkowym" oraz "wodny", przy zastosowanym szyku wyrazów powoduje, że z przepisu wynika, iż na obszarze chronionego krajobrazu nie można nigdzie lokalizować obiektów o charakterze turystyczno-wypoczynkowym, za wyjątkiem wymienionych czterech kategorii obiektów, lokalizowanych w odległości mniejszej, niż 60 m od linii brzegowej wód powierzchniowych. Takie rozumienie przepisu prowadzi jednak do absurdalnego rezultatu. Wymienione kategorie obiektów ze względu na swe przeznaczenie są związane z wodami powierzchniowymi. Lokalizowanie np. pomostów, przystani nie bezpośrednio przy linii wody byłoby bezsensowne. Poza tym są to obiekty towarzyszące zwykle innym obiektom o charakterze turystyczno-wypoczynkowym, jak np. stanice wodne, ośrodki wypoczynkowe i kempingowe. Jeżeli twórcy rozporządzenia chodziło o wykluczenie możliwości lokalizowania obiektów turystyczno-wypoczynkowych w odległości mniejszej, niż 60 m od linii brzegowej wód powierzchniowych, poza czterema wyraźnie wymienionymi kategoriami obiektów funkcjonalnie związanych z wodą, to należało albo zastosować w zdaniu znaki przestankowe albo zmienić szyk wyrazów w zdaniu. Za takim rozumieniem przepisu opowiedział się organ odwoławczy. Przyjęcie takiego rozumienia normy jest konieczne dla nadania przepisowi logicznego sensu.
Niezależnie jednak od powyższych dylematów interpretacyjnych przepis ten o tyle będzie miał zastosowanie w tej sprawie, o ile planowany przez skarżącego obiekt będzie można uznać za obiekt o charakterze turystyczno-wypoczynkowym. Pojęcie obiektu turystyczno-wypoczynkowego nie zostało zdefiniowane w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r., Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ani w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ostatnio wymienionym akcie, w § 3 pkt 7, zawarta jest definicja budynku rekreacji indywidualnej, którym jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Brak legalnej definicji spornego pojęcia powoduje, iż należy w pierwszej kolejności dokonać wykładni językowej, a dopiero, gdyby nie prowadziła ona do jednoznacznego ustalenia treści normy prawnej, możliwe byłoby szukanie właściwego znaczenia przepisu poprzez zastosowanie innych rodzajów wykładni.
Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego Kolegium uznało, że planowany przez skarżącego dom rekreacyjny, jak strona określiła zamierzoną inwestycję we wniosku z dnia 7 maja 2003 r., jest obiektem o charakterze turystyczno-wypoczynkowym, choć z treści odwołania wynika, że jest to punktem sporu. Wobec tego należy uznać, że decyzja organu odwoławczego w tym zakresie nie zawiera właściwego uzasadnienia, a zatem naruszony został art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium dokonało wykładni spornego pojęcia ale nie jest ona prawidłowa. Kolegium skupiło się bowiem na analizie terminu "wypoczynkowy", pomijając fakt, że sporny termin złożony jest z dwóch słów - "turystyczno-wypoczynkowy". Według Słownika Języka Polskiego pod red. Prof. dr Mieczysława Szymczaka, PWN, Warszawa 1981 - turystyczny – to dotyczący turystyki, turysty; służący celom turystyki, stosowany w turystyce; rajd turystyczny, szlak turystyczny, schronisko turystyczne. Turystyka zaś – to zorganizowane zbiorowe lub indywidualne wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, wędrówki po obcym terenie, mające cele krajoznawcze lub będące formą czynnego wypoczynku.
Zatem obiekt turystyczno-wypoczynkowy, wymieniony w § 2 pkt 4 rozporządzenia nr 36 Wojewody, to taki obiekt, który ma zarówno cechy obiektu turystycznego, jak i wypoczynkowego, a więc musi to być obiekt związany z formami czynnego wypoczynku, krajoznawstwem, wędrówkami lub podróżami. Takiego charakteru nie ma dom wypoczynkowy, czy też rekreacyjny służący na stałe do wypoczynku jednej osobie lub rodzinie.
Posiłkowo jedynie, na poparcie przedstawionej wyżej wykładni spornego pojęcia "obiekt turystyczno-wypoczynkowy", może służyć analiza rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Akt ten wydany został na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej i służy m.in. do klasyfikowania obiektów budowlanych. Klasyfikacja ta także nie operuje pojęciem "obiektu turystyczno-wypoczynkowego". Jednakże wynika z niej, że klasa budynków mieszkalnych jednorodzinnych (1110) obejmuje m.in. wille, domki wypoczynkowe, rezydencje wiejskie, domy letnie itp. Skarżący określił we wniosku planowaną inwestycję, jako dom rekreacyjny, a zatem jest to jeden z obiektów tej klasy. Natomiast dział 12 – budynki niemieszkalne - obejmuje w klasie 1211 m.in. hotele, motele, gospody, pensjonaty i podobne budynki oferujące zakwaterowanie, a w klasie 1212 - budynków zakwaterowania turystycznego - obejmuje schroniska młodzieżowe, schroniska górskie, domki kampingowe, domy wypoczynkowe oraz pozostałe budynki zakwaterowania turystycznego.
Cechy obiektu turystyczno-wypoczynkowego nakazują klasyfikować go wśród obiektów budowlanych w dziale 12 PKOB, a zatem według PKOB w innej klasie, niż dom wypoczynkowy, czy też dom letni służący dla własnej, indywidualnej rekreacji.
Powołanie się na odmienny sposób klasyfikowania według PKOB, obiektów mających charakter domu rekreacyjnego na własne potrzeby i obiektów mających cechy turystyczno-wypoczynkowych ma wyłącznie charakter posiłkowy, co jeszcze raz należy podkreślić, choćby ze względu na fakt, że PKOB nie istniała w chwili wydawania przez Wojewodę Skierniewickiego cyt. wyżej rozporządzenia nr 36. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wykładnia językowa spornego pojęcia. Należy jednak zwrócić uwagę, że według wcześniej obowiązującej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (KOB), także różnie grupowano obiekty mające charakter własnego domu wypoczynkowego i różne budynki związane z grupowym wypoczynkiem i turystyką. Wynika to z klucza powiązań między PKOB i KOB.
Z powyższych względów należało uznać, że organy obu instancji naruszyły art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne zastosowanie oraz § 2 pkt 4 cyt. wyżej rozporządzenia Wojewody przez błędną interpretację i zastosowanie, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Mając na względzie fakt, że przyczyną uwzględnienia skargi było naruszenie prawa materialnego przez wadliwą interpretację i zastosowanie przez organy obu instancji Sąd objął wyrokiem także decyzję organu I instancji, stosując w tym zakresie art. 135 cyt. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.