II SA/Po 323/18

II SA/Po 323/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Elwira Brychcy
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1336/21 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 75 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia odwołania przez B. J. (dalej: inwestor; skarżący; zainteresowany) od decyzji Burmistrza [...] Gminy T. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia [...] 2017 r. znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Przedmiotową decyzją z dnia [...] 2017 r. Burmistrz odmówił inwestorowi uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich do hodowli kury nioski reprodukcyjnej na działce o nr. ewid. [...] z obrębu [...], gmina Tuliszków, P. T., województwo wielkopolskie.
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
B. J. (prowadzący [...], [...]) wystąpił do Burmistrza [...] T. z wnioskiem z dnia 27 grudnia 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich do hodowli kury nioski reprodukcyjnej na działce o nr. ewid. [...] obręb [...] w gminie T..
Burmistrz w trakcie prowadzonego postępowania uzyskał pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (dalej: PPIS w T. ) z dnia [...] 2017 r. oraz uzgodnienie z dnia [...] 2017 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ w P.; Regionalny Dyrektor). Nadto postanowieniem z dnia [...] 2017 r. organ I instancji powołał biegłego z zakresu prawa planowania przestrzennego i ochrony środowiska w celu sporządzenia ekspertyzy prawnej na potrzeby ustalenia, czy "planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Opinię prawną w sprawie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym sporządził w dniu 31 maja 2017 r. r.pr. M. K..
W toku postępowania Burmistrz, czyniąc to w drodze stosownych obwieszczeń, informował strony o ich uprawnieniach oraz podejmowanych czynnościach organu, jak również realizował wobec społeczeństwa obowiązek informacyjny wynikający z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm.) – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku; ustawa środowiskowa.
Decyzją z dnia [...] 2017 r. Burmistrz odmówił zainteresowanemu uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, stwierdzając, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a zatem nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym zakresie organ I instancji również zaznaczył, że "ponieważ organ orzekający, jak również organy opiniujące/uzgadniające (PPIS w T. i RDOŚ w P.) nie podnosiły powyższej okoliczności jako uniemożliwiającej realizację planowanego przedsięwzięcia", organ stwierdził potrzebę uzyskania w tej kwestii stanowiska niezależnego i profesjonalnego biegłego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenie: art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 80 ust. 2, art. 81, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, a także art. 7a k.p.a. w zw. z art. 20 Konstytucji poprzez odmowę uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych mimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji i "nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem [...] [RDOŚ] w P., w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie. Ponadto wskazał na niezastosowanie zasady in dubio pro libertate, w konsekwencji zaś rozstrzygnięcie ograniczające możliwość korzystania z umocowanego konstytucyjnie prawa własności i naruszenie zasady wolności gospodarczej. Podobnie jak wcześniej w postępowaniu, zakwestionował ustalenia zawarte w przedmiotowej opinii, podkreślając zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, jak również wskazując na naruszenie przepisu art. 75 k.p.a. poprzez zlecenie przygotowania opinii biegłego co do okoliczności prawnych, a zatem co do kwestii, które nie mogą być przedmiotem dowodu przeprowadzanego w tym trybie.
W takich warunkach zainteresowany domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji środowiskowej zgodnie z postanowieniem RDOŚ w P..
Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie niewątpliwie zostało wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 ust. 1 pkt 37 i 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w konsekwencji czego realizacja planowanego przedsięwzięcia wymagała uzyskanie decyzji środowiskowej, co nie jest sporne w sprawie.
Wskazując na materialnoprawną podstawę wydanej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowi go art. 71 powołanej ustawy, zaś stosownie do art. 80 ust. 2 tej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli plan ten został uchwalony. Kolegium uznało, że zgodność przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu, które nie dotyczą niniejszej sprawy) podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ II instancji stwierdził, że co do zasady, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. W tym zakresie organ II instancji dodał, że tym samym zastosowanie art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 powołanej ustawy jest wyłączone przez przepis art. 80 ust. 2 tej ustawy, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przybliżając okoliczności faktyczne sprawy, organ odwoławczy odwołał się m.in. do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (jego uzupełnień) i wskazał na to, że:
- całość instalacji składała się będzie z następujących elementów: 4 obiektów o powierzchni hodowlanej do 115x16 m każdego obiektu, a także obiektów towarzyszących: 6 silosów paszowych o pojemności do 50 mł każdy, łączników między halami, 4 zbiorników na gaz płynny o poj. 6 400 l każdy, jednego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o poj. do 5 mł, agregatu prądotwórczego o mocy do ok. 120 kW, "konfisaktora", ujęcia wody (studni);
- działalność przedmiotowej instalacji wiązała się będzie z chowem kur niosek i kogutów ras mięsnych utrzymywanych w systemie gniazdowym automatycznym na ściółce – o łącznej, docelowej obsadzie obiektów inwentarskich w liczbie 58 000 szt. (232 DJP) i cyklu produkcyjnym trwającym około 40 tygodni;
- tereny znajdujące się w bliższym i dalszym otoczeniu działki to obszary charakterystyczne dla krajobrazu rolniczego: od północy i zachodu teren inwestycji graniczy z działką o nr. ewid. [...], na której znajdują się tereny upraw rolniczych; od wschodu teren przedsięwzięcia graniczy z działką o nr. ewid. [...], na której znajduje się pas ziemi należący do pasa drogowego, dalej znajduje się droga asfaltowa, a za drogą rozciągają się tereny upraw rolniczych; od południa teren przedsięwzięcia graniczy z działką o nr. ewid.[...], na której znajduje się droga, z której będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji, zaś dalej na południe znajdują się grunty rolne;
- dla terenu przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy T., przyjęty uchwałą nr [...] Rady [...] w T. z dnia [...] 2003 r., zmieniony następnie uchwałami nr: [...] z dnia [...] 2005 r., [...] z dnia [...] 2007 r., [...] z dnia [...] 2009 r.;
- działka nr ewid. [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolami MR oraz TAG,
- dla terenów oznaczonych symbolem MR przewidziano zabudowę mieszkaniową i gospodarcza związaną z gospodarką rolną, z możliwością lokalizacji nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego;
- dla terenów oznaczonych symbolem TAG ustalono przeznaczenie pod zabudowę związaną z działalnością gospodarcza nieuciążliwą, dozwolona jest lokalizacja budynków mieszkalnych jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego.
Kolegium zaznaczyło, że w takim stanie faktycznym należało dokonać wnikliwej analizy zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu określonego symbolami MR oraz TAG. W tym względzie organ odwoławczy zgodził się z Burmistrzem co do oceny możliwości realizacji inwestycji na terenie MR, gdyż nie jest to inwestycja stanowiąca zabudowę mieszkaniową związaną z gospodarką rolną ani nieuciążliwy zakład rzemieślniczy albo usługi stanowiące uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Podobnie organ odwoławczy podzielił zdanie organu I instancji, że hodowla kury nioski reprodukcyjnej jest działalnością typowo rolniczą jako jej dział specjalny. Dalej organ wyjaśnił, że działalność rolnicza – w tym także działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie upraw oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa – pozostaje jednocześnie działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, do której jednak z mocy art. 3 powołanej ustawy nie stosuje się przepisów tej ustawy. Ponadto organ II instancji odwołał się uzupełniająco do Polskiej Klasyfikacji Działalności. W konsekwencji stwierdził, że obiekty przeznaczone do hodowli kur są zabudowaniami związanymi z działalnością polegającą na hodowli kury nioski reprodukcyjnej, która "jest działalnością stricte rolniczą, a tym samym gospodarczą", co potwierdzałoby możliwość usytuowania obiektów do hodowli kury nioski na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem TAG.
Ponadto Kolegium podniosło, że skoro plan miejscowy rozróżnia tereny z przeznaczeniem pod działalność rolniczą, to znaczy, że przedsięwzięcia dotyczące działalności typowo rolniczej mogą być sytuowane tylko na tych terenach, zatem w tym wypadku nie istnieje możliwość lokalizacji inwestycji na terenie oznaczonym MR, dla którego przewidziano funkcję zabudowy gospodarczej związanej z gospodarką rolną ani na terenach przeznaczonych pod zabudowę związaną z szeroko pojętą działalnością gospodarczą.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że w planie miejscowym ustalona jest funkcja terenu oznaczona symbolem RU, dla której przewidziano zabudowę związaną z urządzeniami produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej, wobec tego sytuowanie obiektów inwentarskich przeznaczonych do hodowli kury nioski reprodukcyjnej na terenie oznaczonym symbolem TAG oraz MR, ze względu na wyodrębnienie terenów specjalnych RU, jest wykluczone. Kolegium uznało, że przeznaczenie terenu pod przemysłową działalność rolniczą, w tym hodowlaną, wyklucza możliwość sytuowania obiektów związanych z taką działalnością na terenach oznaczonych innymi symbolami.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który obejmuje powierzchnię 310 km˛ (str. 19 raportu), zaś tereny zlokalizowane w najbliższym otoczeniu przyszłej instalacji, to tereny charakterystyczne dla krajobrazu rolniczego; najbliższe otoczenie terenu inwestycji to tereny upraw rolniczych. Stąd też organ odwoławczy odniósł się również do postanowień "Rozdziału VI § 8" planu miejscowego, gdzie jednoznacznie wskazano, iż na obszarze chronionego krajobrazu obowiązują nakazy i zakazy, stanowiące zasady zagospodarowania konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich niszczeniem bądź utratą tych walorów. W tym względzie organ zauważył, że w § 8 ust. 1 pkt 1.1, dotyczącym zakresu przemysłu, urbanizacji i budownictwa zaznaczono, że "obowiązuje zakaz budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów, powodujących zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby lub też uciążliwych dla otoczenia jako źródło hałasu i wydzielania odrażających woni".
Kolegium podniosło, że planowane przedsięwzięcie, przewidujące miejsce dla 58 000 sztuk do hodowli kury nioski, niewątpliwie wiąże się z budową obiektów na skalę produkcyjną i przemysłową, na uzasadnienie czego organ odwołał się do przepisu pkt 6 załącznika nr I do Dyrektywy Rady Unii Europejskiej 96/61/EC z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, w którym zdefiniowano fermy przemysłowe jako instalacje do intensywnej hodowli drobiu wyposażone w więcej niż 40 000 miejsc dla drobiu. Zdaniem organu, o tym, że planowana inwestycja dotyczy działalności polegającej na hodowli drobiu na skalę produkcyjną, masową, przemysłową, niezbicie i w sposób oczywisty świadczy to, że w ramach realizacji przedsięwzięcia inwestor przewiduje wykonanie 4 obiektów o powierzchni hodowlanej każdego obiektu (pow. hodowlana do 115x16 m) oraz takich obiektów towarzyszących, jak: łączniki obiektów hodowlanych, 6 silosów paszowych o pojemności do 50 mł każdy, 4 zbiorniki na gaz płynny o pojemności 6400 l każdy, dwa zbiorniki na ścieki technologiczne o poj. do 10 mł każdy, jeden zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o poj. do 5 mł, agregat prądotwórczy o mocy do ok. 120 kW, "konfisaktor", ujęcie wody (studnia).
Kolegium ponadto stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem zorganizowanej i niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz źródłem emisji technologicznej i pomimo przyjętych rozwiązań techniczno- technologicznych przedmiotowa ferma będzie źródłem emisji substancji odorowych, powstających podczas chowu w wyniku rozkładu produktów przemiany materii zwierząt.
W tym względzie organ zaznaczył przede wszystkim, że źródłem ciągłej emisji odorów do powietrza będą systemy wentylacyjne. Również odwołując się do treści raportu (str. 50), organ odwoławczy wskazał na to, że zasadniczo wielkość emisji związków odorotwórczych będzie niewielka i nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska, jednak może być uciążliwa z uwagi na koncentrację zapachu. Kolegium zgodziło się z inwestorem, że w polskim systemie prawnym – tak w przepisach prawa krajowego, jak i unijnego – nie ma obecnie określonych standardów, jakim powinny odpowiadać substancje zapachowe, jednakże kwestia rozważaną przez organ była okoliczność samego występowania woni (odorów), a nie ich standardy. Ponadto organ II instancji wskazał na inne źródła emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza (z systemów wentylacyjnych) i emisji energetycznej (z nagrzewnic), a także hałasu (komunikacyjnego, powierzchniowego z budynków inwentarskich, a także z systemu wentylacji – 68 wentylatorów) oraz emisji niezorganizowanej (spalin pojazdów obsługujących działalność fermy).
Wobec tego organ II instancji uznał, że planowana inwestycja ze względu na swój przemysłowy charakter jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego, zawartymi w rozdziale VI, § 8 ust. 1 pkt 1.1. – a to ze względu na przewidywane zanieczyszczanie powietrza, uciążliwe dla otoczenia źródło hałasu i wydzielanie odrażających woni. Organ odwoławczy stwierdził w takiej sytuacji, że z całą pewnością hodowla zwierząt na skalę przemysłową nie będzie obojętna dla jakości i warunków życia ludzi mieszkających w bliskim sąsiedztwie fermy, głównie za sprawą uciążliwych odorów oraz hałasu. W tym względzie podniósł, że tereny tam położone posiadają walory wypoczynkowe i krajobrazowe, a zgodnie z planem miejscowym należy dołożyć wszelkich starań, by je ochronić przed niszczeniem bądź utratą tych walorów.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium powołało się na treść art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że zarzut dotyczący niedopuszczalnego posiłkowania się przez Burmistrza opinią biegłego nie znajduje uzasadnienia. Ponadto organ stwierdził, że przepis art. 7a k.p.a. nie może mieć zastosowania w sytuacji istnienia spornych interesów stron, zaś liczne sprzeciwy i protesty stron postępowania wskazują, że w przedmiotowej sprawie tego rodzaju spory istnieją, zatem organ administracji publicznej nie miał możliwości rozstrzygnięcia wątpliwości (jeśli takie istnieją) na korzyść strony, w tym przypadku – inwestora.
Końcowo Kolegium podniosło, że skoro lokalizacja przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, to zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] inwestor, kwestionując to orzeczenie w całości, zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie:
- art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez dowolne, wybiórcze i naruszające interes skarżącego stosowanie przepisów prawa, z pominięciem regulacji, które mają wpływ na wykładnię zastosowanych przepisów;
- art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – poprzez uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie narusza obowiązujący plan miejscowy;
- art. 80 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy – poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych mimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji;
- art. 77 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – poprzez pominięcie w prowadzonym postępowaniu stanowiska (uzgodnienia) inwestycji przez RDOŚ w P..
- art. 136 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję [w pierwszej instancji].
W uzasadnieniu skargi zainteresowany argumentował, że teren planowanej inwestycji – działka gruntu o nr. ew. [...] zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolami MR oraz TAG na rysunku obowiązującego planu miejscowego gminy T.. Dalej podniósł, że w świetle przedstawionych rozważań organu odwoławczego co do charakteru przedsięwzięcia hodowla kury nioski reprodukcyjnej i związane z tym urządzenia techniczne (kurniki i inne obiekty niezbędne do hodowli) są możliwe do usytuowania na tej działce. Stąd też skarżący stwierdził, że w takim stanie sprawy należało określić uwarunkowania środowiskowe dla jego inwestycji. Podkreślił również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sprzeczność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić żadnych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć odpowiednie działania, żeby te wątpliwości wyjaśnić. Skarżący zarzucił, że w tym konkretnym przypadku Burmistrz ograniczył się tylko do zasięgnięcia opinii na okoliczność zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym – i to pochodzącej od radcy prawnego związanego zawodowo z Urzędem Gminy [...], który wykonuje na rzecz tego urzędu inne prace zlecone. Z tej przyczyny inwestor podniósł, że opinia ta może budzić wątpliwości co do jej bezstronności.
Z kolei organowi odwoławczemu skarżący zarzucił, że organ ten ograniczył się do ustaleń dowodowych organu I instancji, nie podejmując żadnej próby w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym inwestor ponownie zaznaczył, że "symbol »TAG« - tereny aktywacji gospodarczej, nie wyklucza możliwości sytuowania tam obiektów inwentarskich do hodowli kury nioski jako działalności gospodarczej". Ponadto inwestor podniósł, że Kolegium nie wyjaśniło i nie ustaliło jak daleko sięga [...] Obszar Chronionego Krajobrazu i czy obejmuje swoim zasięgiem przedmiotową inwestycję, a także z czego wynika zakaz lokalizacji przedmiotowej inwestycji w otoczeniu tego obszaru, gdyż tego rodzaju rozważania powinny mieć uzasadnienie i oparcie w materiale dowodowym. Ponadto podkreślił, że warunki, na jakich może powstać inwestycja, zostały uzgodnione organami powołanymi ustawowo do takich uzgodnień, tj. PPIS w T. oraz RDOŚ w P., dlatego też wnioski Kolegium skarżący uznał za pozbawione jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym i za daleko idące. W tym względzie podkreślił, że produkcja rolnicza i uprawy polowe są niewątpliwie związane z emisją substancji odorowych, jak i ze źródłem ewentualnego hałasu, "tym samym lokalizacja przedmiotowej inwestycji na tym terenie jest rzeczą normalną". Podsumowując, inwestor stwierdził, że stanowisko Kolegium nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i nie zostało wsparte miarodajnymi ustaleniami w tym zakresie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niekompletny, zaś rozstrzygnięcie zostało oparte tylko na wątpliwych dowodach przywołanych przez organ I instancji.
Przy tak przedstawionych zarzutach i argumentacji zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całością i zobowiązanie organu II instancji do wydania we wskazanym przez Sąd terminie decyzji uzgadniającej środowiskowe uwarunkowania dla zamierzonego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze i piśmie uzupełniającym. Dodał, że tereny o symbolu RU należą do Skarbu Państwa, a w związku z tym skarżący nie może na tych terenach czynić żadnych przedsięwzięć, gdyż są one dla niego niedostępne. Zarzucił też, że w planie miejscowym gminy T. tereny oznaczone symbolem RU są zbyt małe, co uniemożliwia rozwój również innym rolnikom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W wyniku przeprowadzenia – w zakresie wynikającym z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) – kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 31 stycznia 2018 r., Sąd uznał, że decyzja ta nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym również, z uwagi na zgodność rozstrzygnięcia i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji Burmistrza.
Rozważania merytoryczne w niniejszej sprawie trzeba rozpocząć od stwierdzania, że nie budziło żadnych wątpliwości zakwalifikowanie planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacznie oddziaływać na środowisko – co wynika z § 2 ust. 1 pkt 51 (chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza DJP) i § 3 ust. 1 pkt 37 (instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin) i 70 (urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 37, o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 mł na godzinę) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). To z kolei oznaczało, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 59 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z kolei dla oceny trafności (zasadności merytorycznej odmowy określenia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji) rozstrzygające znaczenie miał przepis art. 80 ust. 2 tej ustawy.
Przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W dalszej części tego przepisu wskazano wyjątki, którym w żadnej mierze nie odpowiada zamierzenie inwestora. Tę ostatnią kwestię odpowiednio naświetlił organ II instancji.
Niezależnie zatem od pozytywnych stanowisk organów współdziałających, tj. opinii PPIS w T. z dnia [...] 2017 r. (wraz z pismem uzupełniającym z dnia [...] 2017 r.) oraz uzgodnienia RDOŚ w P. z dnia [...] 2017 r., przedsięwzięcie nie mogło zostać uzgodnione przez Burmistrza, jeżeli pozostawało w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Wynika to z tego, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2628/11 i powołane tam stanowisko orzecznictwa i doktryny – wyrok dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w pełni podzielił stanowisko organów co od tego, że planowane na działce nr [...] przedsięwzięcie nie było zgodne z planem miejscowym. Wniosek taki wynika z systemowego (całościowego) odczytania postanowień planu znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażono w tej kwestii pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie, że przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (zob. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2011/16,18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2408/16 – dostępne jw.). Zarazem jednak w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej, a poddanym następnie kontroli sądu administracyjnego, sąd nie może jednocześnie badać ustaleń planu miejscowego w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1898/15, dostępny jw.).
Szczegółowe rozważania dotyczące omawianej kwestii należy rozpocząć od wyjaśnienia, że z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że działka objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze, który w planie miejscowym (§ 2 ust. 1) oznaczony jest symbolami:
- MR, czyli tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczą związaną z gospodarką rolną, z możliwością lokalizacji nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego;
- TAG, czyli tereny przeznaczone terenu pod zabudowę związaną z działalnością gospodarczą nieuciążliwą, dozwolona jest lokalizacja budynków mieszkalnych jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego.
Ponadto należy wskazać na to, że w pobliżu działki objętej zamierzeniem inwestora znajdują się też tereny oznaczone symbolem R, co oznacza tereny przeznaczone pod uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy, z dozwoloną lokalizacją zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd zauważa też, że podzielił stanowisko organów co od tego, że hodowla kury nioski reprodukcyjnej jest działalnością typowo rolniczą jako jej dział specjalny – i nie ma potrzeby kwestii tej bliżej omawiać. Osobną uwagę należy jednakże zgłosić względem poglądu organu, że skoro działalność rolnicza pozostaje jednocześnie działalnością gospodarczą zgodnie z definicją zawartą art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, do której jednak z mocy art. 3 powołanej ustawy nie stosuje się przepisów tej ustawy, to obiekty przeznaczone do hodowli kur są zabudowaniami związanymi z działalnością gospodarczą. Zdaniem Sądu treść przepisów planu miejscowego wyraźnie wskazuje na to, że teren oznaczony symbolem TAG w ogóle nie został przeznaczony pod działalność rolniczą. Organy w tym względzie przyjęły stanowisko korzystniejsze dla strony, jednakże nawet przy tego rodzaju zabiegu interpretacyjnym nie można było znaleźć podstaw do stwierdzania zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym.
Z uwagi na wyraźne wprowadzenie w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem R pod uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy (dozwolona lokalizacja zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej), a terenów oznaczonych symbolem RU pod zabudowę związaną z urządzeniami produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej – według Sądu nie jest możliwe uznanie, że taka sama zabudowa, jak przewidziana dla terenów oznaczonych RU, może być realizowana na terenach oznaczonych symbolem MR lub TAG. Trzeba mieć w tym względzie na uwadze w szczególności to, że tereny MR wskazują na zabudowę jedynie uzupełniającą względem gospodarki rolnej, zaś tereny TAG zostały przeznaczone pod zabudowę związaną z działalnością gospodarczą – i to nieuciążliwą. Przyjęty sposób oznaczenia terenów w planie miejscowym wyraźnie wskazuje na to, że produkcja rolnicza (produkcja zwierzęca) o charakterze przemysłowym nie została przewidziana na terenach oznaczonych symbolami MR i TAG.
Co do kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia jako produkcji zwierzęcej (hodowli drobiu) na skalę przemysłową (por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/16, dostępny jw.), Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, które zostało odpowiednio odniesione do obowiązujących przepisów, w tym w szczególności Dyrektywy Rady Unii Europejskiej 96/61/EC z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 257 z dnia 10 października 1996 r., s. 26). Warto wspomnieć, że aktualnie obowiązuje dyrektywa 2008/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 24 z dnia 29 styczeń 2008 r., s. 8), która jest ujednoliconą wersją dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r.
Z uwagi na to, że plan miejscowy przewiduje tereny przeznaczone pod działalność rolniczą, należało przyjąć, iż przedsięwzięcia dotyczące działalności typowo rolniczej mogą być usytuowane tylko na tych terenach, a nie na terenach przeznaczonych pod zabudowę związaną z szeroko pojętą działalnością gospodarczą. Co więcej, plan różnicuje również te tereny, gdyż tereny przeznaczone na prowadzenie działalności rolniczej oznaczone są symbolami: R, RO RL, R/RL, MR, MRJ i R, przy czym – jak już wspomniano – tereny oznaczone symbolem RU są specjalnie przeznaczone pod zabudowę związaną z urządzeniami produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej.
Sąd podzielił w tym względzie zaaprobowane przez organ I instancji stanowisko zawarte w opinii prawnej pozyskanej w toku postępowania administracyjnego, że tylko w przypadku terenów oznaczonych tymi symbolami można sytuować obiekty związane z działalnością rolniczą, po spełnieniu innych warunków określonych w planie miejscowym – np. kontynuacji funkcji zabudowy i charakteru nowych obiektów z już istniejącymi w sąsiedztwie (§ 11 ust. 1 lit. d). Wobec tego sytuowanie obiektów inwentarskich do hodowli kury nioski reprodukcyjnej na terenie oznaczonym symbolem TAG jest niedopuszczalne. Również co do możliwości lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na terenie oznaczonym symbolem MR należało zgodzić się z przywołaną opinią, że planowana inwestycja nie jest instalacją stanowiącą zabudowę mieszkaniową związaną z gospodarką rolną ani też inną dopuszczoną do realizacji na tym terenie (jak nieuciążliwy zakład rzemieślniczy albo usługi stanowiące uzupełnienie przeznaczenia podstawowego).
Co się zaś tyczy kwestionowanego stanowiska Kolegium co do potrzeby uwzględnienia również faktu, że przedsięwzięcie planowane jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak i charakterystyki otoczenia terenu inwestycji (krajobrazu rolniczego), Sąd zauważa, że organ odwoławczy wskazał w tym względzie na konkretne źródło takiego ustalenia, tj. przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (str. 19). Stąd też w ocenie Sądu organ zasadnie powołał się na postanowienia planu miejscowego określone w § 8 ust. 1 pkt 1.1. Była to jednakże kwestia wtórna, uzupełniająca jedynie to podstawowe stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne w kształcie wynikającym z wniosku inwestora (scharakteryzowane w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko) nie może być realizowane na działce wskazanej przez inwestora. Jeszcze raz przypomnieć zatem warto, że działka ta stanowi tereny przeznaczone w planie miejscowym pod inny rodzaj zagospodarowania (tereny MR i TAG), a inwestycja skarżącego mogłaby być realizowana na terenach oznaczonych symbolem RU.
Sąd nie doszukał się w postępowaniu i rozumowaniu organów naruszenia przepisów powołanych w skardze, w szczególności nie miało miejsca dowolne, wybiórcze i naruszające interes strony zastosowanie przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został odpowiednio ustalony i nie było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Kolegium na podstawie art. 136 k.p.a. Ewentualna wcześniejsza współpraca instytucjonalna z organem I instancji autora opinii prawnej przygotowanej na zlecenie tego organu nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia. Organ mógł równie dobrze posłużyć się w tym celu opinią prawną etatowego pracownika obsługi prawnej Urzędu (o ile takie stanowisko było przewidziane w Urzędzie). Istotne było to, czy przedstawiona przez organ wykładnia prawa miejscowego była trafna, a w konsekwencji, czy uzasadnione było wydanie decyzji odmownej z uwagi na brzmienie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Sąd przyznaje, że przedmiotem opinii biegłego, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., są co do zasady okoliczności dotyczące stanu faktycznego. Opinia biegłego nie powinna zatem dotyczyć stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt I FSK 1978/14, dostępny jw.). Niemniej jednak kwestie te były w niniejszej sprawie pozbawione doniosłości prawnej. Niezależnie bowiem od warunków, w jakich pozyskano przedmiotową opinię prawną, która obiektywnie nie mogła stanowić opinii biegłego w rozumieniu przywołanego przepisu, tego rodzaju opracowanie prawne było dla organu I instancji istotną pomocą w wykładni prawa miejscowego i finalnie doprowadziło Burmistrza do trafnych wniosków.
Sąd nie doszukał się po stronie organów naruszenia przepisów postępowania, w tym szczególnie powołanych w skardze przepisów art. 6, art. 7 i art. 7a oraz art. 8 k.p.a. Organy działały w sprawie na podstawie przepisów prawa (na podstawie i w granicach prawa, jak to ujmuje art. 7 Konstytucji), w tym interpretowały i stosowały prawo miejscowe. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w sposób oczywisty występowały w niej sporne interesy stron i interesy osób trzecich (lokalnej społeczności), na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ, co też odpowiednio wyjaśnił organ II instancji. Poza tym w sprawie przed jej rozstrzygnięciem nie istniały już wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w postanowieniach planu miejscowego. Nie można bowiem utożsamiać "powstania" takich wątpliwości, które następnie organ usuwa w drodze wykładni, z "pozostawaniem" tego rodzaju wątpliwości pomimo przeprowadzenia odpowiednich zabiegów interpretacyjnych przez organ.
Być może rozstrzygnięcia organów nie wzbudziły w skarżącym zaufania do organów władzy publicznej, jednak w ocenie Sądu sposób działania organów w niniejszej sprawie nie mógł stanowić obiektywnych podstaw do takiego wniosku.
Co się zaś tyczy zarzutów naruszenia przepisów art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyjaśnić stronie należy, że jak to już zostało zaznaczone we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia – fakt uzyskania w toku postępowania pozytywnych stanowisk organów współdziałających, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, tj. uzgodnienia RDOŚ w P. z dnia [...] 2017 r. i opinii PPIS w T. z dnia [...] 2017 r., nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Niezależnie od kwestii, czy i jaki jest zakres związania organu właściwego tego rodzaju stanowiskami, należy podkreślić, że nie mogły one być dla organu wiążące na płaszczyźnie art. 80 ust. 2 powołanej ustawy, tj. co od oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Przepis art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazuje organowi przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wziąć pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Nie ma jednakże żadnych podstaw ustawowych do stwierdzenia, że pozytywne stanowisko organów współdziałających co do warunków opiniowanego przedsięwzięcia determinuje konieczność przyjęcia, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W konsekwencji nie można było podzielić stanowiska skarżącego, że pozytywne opinie organów współdziałających miałyby przesądzić o zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego.
Na koniec Sąd jeszcze wyjaśnia, że podniesiony przez skarżącego na rozprawie zarzut, że tereny oznaczone w planie miejscowym gminy T. symbolem RU są zbyt małe i uniemożliwią rozwój także innym rolnikom, nie mógł w ogóle stanowić przedmiotu rozważań Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę. Nie mieścił się on bowiem w jej granicach i Sąd nie był uprawniony do badania przepisów planu miejscowego w innym zakresie niż określony przez dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Jeżeli zaś inwestor uważa, że konkretne postanowienia planu są dla niego niekorzystne i niezgodne z prawem, to pod warunkiem wykazania naruszenia jego interesu prawnego (związanego z terenem znajdującym się na obszarze objętym działaniem planu miejscowego) może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego, nie stwierdzając w ustalonych okolicznościach sprawy po stronie organu II instancji naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji (lub wyeliminowanie jej w inny sposób z obrotu prawnego), Sąd uznał za zasadne oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji.