II SA/Po 322/06

II SA/Po 322/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-09-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Andrzej Zieliński /przewodniczący/
Elwira Brychcy
Małgorzata Górecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 205/07 - Wyrok NSA z 2008-03-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki "A" S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ M.Górecka
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 40 ust. 1, art. 42 i 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku spółki "A" SA z siedzibą w P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], ark. 41, obręb G., położonej w P. przy ul. [...]. W decyzji wskazano warunki wynikające z przepisów szczególnych w tym m.in. - z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1054 ze zm.).
W zakresie warunków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, wskazano, że "dopuszcza się realizację zabudowy na granicy z działkami sąsiednimi, przy ul. [...] (dz. nr [...], ark 41, obręb G.) i [...] (dz. nr geod. [...], ark. 41, obręb G.), co zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) jest dopuszczalne ze względu na rozmiary działki budowlanej". W zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, decyzja stwierdza, iż projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazano też, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne określono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji (k. 29 - 31 akt administracyjnych drugiej instancji).
W oparciu o w/w prawomocną decyzję inwestor – spółka "A" SA w P. wystąpił z wnioskiem z dnia [...]r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...]ark. 41, obręb G. położonej przy ul. [...] w P.
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].
W uzasadnieniu wskazano m.in., że w dniu [...]r. przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku przy ul. [...] w Wydziale Urbanistyki i Architektury została złożona do akceptacji koncepcja urbanistyczno-architektoniczna dla zabudowy działek położonych przy ul. [...],[...] i [...]. Koncepcja ta zakładała na terenie wymienionych nieruchomości zabudowę szeregową ze ścianami w granicach bocznych działek. Nadto projekt budowlany dotyczący ul. [...], zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...]r. obejmował pierwszy etap docelowej zabudowy szeregowej. Wskazano, że dla zabudowy szeregowej na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r. Zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy oraz z koncepcją urbanistyczno-architektoniczną z [...]r., w związku z tym nie można żądać, by projektowany na działce przy ul. [...] obiekt odsunąć od granicy na odległość 1,5 m. (k. 35-36 akt administracyjnych)
Odwołania od powyższej decyzji złożyli E.P. i Z.G., K.L., M.G., K.P. i M.P., którzy wnieśli o jej uchylenie i wskazali, że istniejący budynek przy ul. [...] jest odsunięty od granicy o 35 cm, ma wykończoną elewację z gzymsem, posiada okno dachowe i doświetlenie pomieszczenia za pomocą pustaków szklanych. Zdaniem odwołujących konserwacja tej części elewacji wymaga odsunięcia nowej zabudowy o min. 1,5 m (k. 42 - 45 akt administracyjnych)
Odwołanie wnieśli także C.J. i H.S., którzy podnieśli, że projektowana zabudowa zasłoniłaby ich okna, od strony budowy znajdują się drzwi i oszklona weranda, które straciłyby swoje znaczenie. Nadto budynek straciłby na wartości (k. 38-39 akt administracyjnych drugiej instancji)
Wojewoda decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wprawdzie inwestor spełnił podstawowe warunki do uzyskania pozwolenia na budowę (w tym określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego), jednak nie uwzględnił zasady równego traktowania stron i nie przeprowadził analizy badania zgodności zagospodarowania nieruchomości z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zasada wzajemności może być zachowana - zdaniem tego organu - przez oddalenie projektowanego budynku od granicy na odległość taką, na jaką jest oddalony budynek odwołujących się. Odsunięcie projektowanego budynku od granicy, zgodnie z zasadą niedyskryminacji, nie spowoduje - w ocenie organu odwoławczego - naruszenia zasad zabudowy szeregowej. Dalej organ dokonał interpretacji pojęcia "lokalizacji przy granicy" stwierdzając, iż pojęcie to może być rozumiane, jako lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości w styku z granicą geodezyjną, jak i lokalizacja w niewielkiej od niej odległości. Organ drugiej instancji wskazał nadto, że należy ustalić, czy projektowany budynek jest segmentem środkowym, czy skrajnym zabudowy szeregowej. Stwierdził, iż taki stan będzie może być uwzględniony po uzyskaniu deklaracji właścicieli nieruchomości przy ul. [...] o przewidywaniu dalszej zabudowy na tej nieruchomości do granicy. Po takim ustaleniu, wystarczającym będzie - w ocenie organu odwoławczego - uzupełnienie materiału dowodowego o analizę nasłonecznienia i wykazanie, że budowa przy tej granicy nie spowoduje naruszenia przepisów o nasłonecznieniu. Jeżeli takie uzgodnienie nie zostanie sformułowane, to wówczas zachowanie zasady niedyskryminacji, wymagać będzie zachowania odległości określonej w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Organ podkreślił, że dalsze postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie spowoduje złamania zasady wiążącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 60 – 62 akt administracyjnych drugiej instancji).
Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor- "A" SA żądając jej uchylenia w całości, ewentualnie - stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazał, że przepis ten statuuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jako akt o charakterze związanym. W związku z tym ustalenie przez organ, że skarżący spełnia warunki określone prawem budowlanym przy jednoczesnym zakazie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę "wydaje się nosić znamiona naruszenia rażącego". W związku z powyższym - zdaniem strony skarżącej - niedopuszczalne było wydanie decyzji kasacyjnej. Skarżący podniósł także, iż na skutek niedopatrzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej budynek odwołujących się posadowiony został niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zdaniem strony skarżącej Wojewoda uchylając decyzję Prezydenta Miasta błędnie ukierunkował dalsze postępowanie wskazując, iż pojęcie lokalizacji przy granicy może być rozumiane jako lokalizacja bezpośrednio przy granicy w styku z granicą geodezyjną, jak i lokalizacja w niewielkiej od niej odległości, a takie stanowisko jest sprzeczne z § 12 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 rozporządzenia. Nakazanie Prezydentowi przez Wojewodę dokonywania ustaleń, czy projektowany przez skarżącą budynek stanowi skrajny segment zabudowy szeregowej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem takie ustalenie mogło nastąpić na podstawie dostępnej Wojewodzie dokumentacji. Skarżący podniósł także, iż Wojewoda błędnie zobowiązał Prezydenta Miasta do tego, by uzależnił treść przyszłego rozstrzygnięcia od przesłanek nieprzewidzianych przepisami prawa, to jest od zachowań osób trzecich (deklaracji właścicieli nieruchomości przy ul. [...] o przewidywaniu dalszej zabudowy do granicy).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Podkreślił, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Podniósł, że przepis art. 32 ust 4 pkt 1 i 2 nie jest wystarczający do wydania pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie zastępuje w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i w związku z tym zaskarżona decyzja, nie powinna być postrzegana, jako decyzja wydana na niekorzyść inwestora, zgodnie z nadrzędną konstytucyjną zasadą równego traktowania stron. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu mogą zostać uwzględnione interesy prawne wszystkich stron postępowania, w tym władającej nieruchomością przy ul. [...] w zakresie dotyczącym oświetlenia i nasłonecznienia (§ 13 i 57-60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ podkreślił, że zasada jawności, przejrzystości i czytelności działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie sprowadza się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, w tym dotyczących uwzględniania uzasadnionych interesów prawnych wszystkich stron postępowania. Zgodnie z § 9 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1333), organ ma prawo podjąć czynności do uzupełnienia projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego celem poprawienia jego czytelności. Organ odwoławczy wskazał, że takie uprawnienia przysługują na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (k. 9-11 akt sądowych).
W piśmie procesowym z dnia [...]r. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego (k. 20-24 akt sądowych), który to wniosek nie został przez Sąd uwzględniony, czemu dał Sąd wyraz postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...]r. (k. 91 akt).
Wojewoda w piśmie procesowym z dnia [...]r. podniósł, że sprawa sposobu lokalizacji budynku na działce przy ul. [...] wykracza poza zakres orzekania zaskarżoną decyzją. Nadto kwestia ta została ustalona decyzją ostateczną, która korzysta z domniemania prawidłowości. Organ podkreślił także, iż ściana budynku z oknami przy ul. [...] zlokalizowana jest w odległości około 4 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...] i wzgląd na zasadę równego traktowania stron i niedyskryminacji może powodować, iż faktycznie od strony nieruchomości przy ul. [...] minimalna odległość 1,5 m od granicy może być wymagana w sytuacji, gdy w sposób bezsporny zostaną przedstawione warunki naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia. Stwierdził też, że sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy może być rozumiane w tej sprawie, jako lokalizacja w niewielkiej odległości przy uwzględnieniu również warunku zapisanego w punkcie 1e decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego harmonizacji architektury budynku z otoczeniem (k. 29-30 akt sądowych).
W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestniczka postępowania E.P. wniosła o oddalenie skargi (k. 83 akt sądowych).
Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. skarżąca spółka podniosła, iż w następstwie skarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji, organ pierwszej instancji wydał już nową decyzję, w której odmówił pozwolenia na budowę. Ta decyzja została zaskarżona do Wojewody, który utrzymał ją w mocy orzeczeniem z dnia [...]r. (k. 91-92 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.
W tym aspekcie podkreślić trzeba, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może być oceniana w takim zakresie jak na wcześniejszym etapie postępowania inwestycyjnego – wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: u.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, czy – w razie braku planu – przepisów szczególnych (przy czym przez przepisy szczególne określone w art. 40 ust. 1 u.z.p. należy rozumieć ustawy inne niż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące problematyki mającej zastosowanie w zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowej inwestycji jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi), to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: Rozporządzenie) wydane zostało w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.; dalej: Prawo budowlane). Przepisy wymienionego rozporządzenia znajdują zatem zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy to normy prawne wynikające z Prawa budowlanego znajdą zastosowanie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 1998 r. (IV SA 1584/96, ONSA z 2000 r. nr 1 poz. 15, Palestra z 1999 r. nr 3-4 str. 222, Glosa z 2000 r. nr 6 str. 32, Ochrona Środowiska z 2001 r. nr 2 str. 62) warunki wynikające z przepisów szczególnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być jedynie ewidencjonowane. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 u.z.p.) oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów. To bowiem pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę.
Rozpatrując niniejszą sprawę przez pryzmat powyższych rozważań należało zatem zaaprobować pogląd organu drugiej instancji o konieczności rozważenia odległości planowanego budynku od granic sąsiednich działek (w tym - analizy badania zgodności projektu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).
Podzielić przy tym należy pogląd, iż respektowanie zasady wzajemności jest obowiązkiem organów administracji w toku postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę i to w toku tego postępowania organy powinny brać pod uwagę odległość budynku skarżących od przedmiotowej nieruchomości.
Słusznie wskazała skarżąca, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją o charakterze związanym (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego) Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Podkreślić jednak należy, iż organ drugiej instancji w uzasadnieniu stwierdził jedynie, iż inwestor spełnił podstawowe warunki do uzyskanie pozwolenia na budowę – w tym określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, z dalszej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wyraźnie wynika jednak, iż zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego
Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
Zasadne zatem było nakazanie przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji ustaleń umożliwiających stwierdzenie, czy spełniono wymogi wynikające z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a tym bardziej czy nie naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz konstytucyjnej zasady zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i skorelowanej z nią zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz niedyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji) Zasada równości i zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra.
Problem ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/04, ONSAiWSA 2005/4/86) wskazał, iż rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.).
W orzeczeniu z dnia 24 kwietnia 2001 r. (IV SA 558/99, LEX nr 77640) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w pozwoleniu na budowę, a zwłaszcza w pozwoleniu zawierającym rozstrzygnięcie o usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, organ administracji uwzględnia przesłanki wymienione w art. 5 Prawa budowlanego. Akcentowano, iż dotyczy to szczególnie przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (obecnie – art. 5 ust. 1 pkt 9) i jest to ochrona bardzo szeroka.
Pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki (...) nie zwalnia organów administracji z obowiązku przestrzegania przepisu art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) stanowiącego, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok z dnia 2 lipca 1982 r., I SA 106/82, ONSA z 1982 r., Nr 2 poz. 65)
W wyroku z dnia 11 października 2002 r. (SA/Bk 788/02, ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 141) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż, jeżeli właściciel jednej nieruchomości zachowuje prawem przewidziane odległości usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granicy, a właściciel nieruchomości sąsiedniej ma także możliwość zachowania takich odległości przy lokalizacji obiektu budowlanego na swojej działce, to zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko akceptacji sytuowania obiektu przy granicy, zwłaszcza gdy zostanie wykazane, iż będzie to miało negatywny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zachował odległość od granicy (art. 5 ust. 2 Prawo budowlanego).
W tym miejscu podkreślić trzeba, iż budynek przy ul. [...] został zrealizowany na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, której przysługuje domniemanie zgodności z prawem. Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę ograniczone jest – zgodnie z żądaniem wniosku – rozmiarem i usytuowaniem planowanej inwestycji. Niedopuszczalne byłoby badanie w niniejszym postępowaniu przez organy administracji (czy przez sąd) zgodności z prawem tej decyzji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w przepisach szczególnych.
Skoro na podstawie ostatecznej decyzji budynek przy ul. [...] został oddalony o 35 cm do granicy – zasada równego traktowania wyłącza możliwość takiego usytuowania projektowanego budynku, by miało to negatywny wpływ na budynek przy ul. [...] (a tak będzie, gdy budynek na styku z granicą sąsiednią)
Nie jest w związku z powyższym zasadny zarzut pełnomocnika, iż organ odwoławczy błędnie zinterpretował przepisy z § 12 ust 1 i 2 rozporządzenia. Zaznaczyć należy, iż organ odwoławczy nie odwołał się w cytowanym w skardze fragmencie do rozporządzenia. Nadto w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "dopuszcza się realizację zabudowy na granicy", co nie jest równoznaczne z takim obowiązkiem (wyraz "dopuszcza się" wskazuje na swobodę w tym zakresie). Prawdą jest, że rozporządzenie w § 12 zawiera określenie "bezpośrednio przy granicy, jednak w sytuacji konieczności ochrony osób trzecich i wymienionych wyżej zasad (mających rangę konstytucyjną i ustawową) powołany przepis należy interpretować zgodnie z tymi zasadami, które wynikają zarówno z powołanych przepisów Konstytucji, jak i ustawy Prawo budowlane. Rozporządzenie nie może tych zasad naruszać. W związku z tym należało uznać, iż pojęcie lokalizacji przy granicy nie jest tożsame z lokalizacją "w granicy", czy "na granicy" może być rozumiane jako lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy, nieruchomości w styku z granicą geodezyjną, jak i lokalizacja w niewielkiej od niej odległości.
Słusznie wskazał organ odwoławczy, iż należy zbadać kwestię zacienienia działki przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji nie poczynił należytych ustaleń w tym zakresie. W projekcie w ogóle nie wspomniano o możliwości ewentualnego zacienienia budynku znajdującego się na działce przy ul. [...]. Skoro obowiązkiem organu na etapie wydawanie pozwolenia na budowę jest ustalenie zgodności projektu z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., to kwesta ta winna być w sposób szczegółowy wyjaśniona.
Także organ I instancji rozpatrując przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę nie poczynił sam żadnych ustaleń w przedmiocie rozmiarów działki budowlanej a jedynie poprzestał na twierdzeniach zawartych w decyzji udzielającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś – na co zwrócono uwagę we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia- kwestia dopuszczalności budowy na granicy działki ze względu na rozmiary działki budowlanej, nie mogła być przesądzona na etapie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W ocenie Sądu orzekającego zasadnie organ drugiej instancji nakazał ustalenie, czy projektowany budynek jest segmentem środkowym, czy skrajnym zabudowy szeregowej. Błędnie jednak wskazał, iż taki stan winien zostać ustalony na podstawie deklaracji właścicieli nieruchomości przy ul. [...] o przewidywaniu dalszej zabudowy na tej nieruchomości. W tym zakresie podzielić należało zarzut skarżącej spółki, iż nie można uzależniać wydania lub odmowy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę na podstawie przyszłych zachowań osób trzecich względem inwestora. Ustalenia co do charakteru zabudowy powinny mieć charakter bezwarunkowy i niezależny od woli sąsiadów. Ograniczenie prawa własności może wynikać wyłącznie z ustawy (art. 64 ust. 2 Konstytucji). W ocenie sądu nie jest to jednak naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt lit.a p.p.s.a.)
Podzielić też należy pogląd, iż ustalenie charakteru zabudowy winno być dokonane na podstawie istniejącej dokumentacji. Ustaleń takich mógł rzeczywiście dokonań organ drugiej instancji. Mając jednak na uwadze fakt, iż z innych – wymienionych wyżej powodów – rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie można podzielić zarzutu, iż w tym zakresie naruszono art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić.
/-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ M.Górecka
MarK