II SA/PO 3130/02

II SA/Po 3130/02 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Ewa Makosz-Frymus
Maria Hrycaj
Rafał Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędzia NSA Maria Hrycaj Protokolant referent – stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] października 2002 r. Nr brak w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcia dydaktyczne; o d d a l a s k a r g ę /-/E.Makosz-Frymus /-/R.Batorowicz /-/M.Hrycaj
Uzasadnienie
4/II SA/Po 3130/02
U Z A S A D N I E N I E
W dniu 23 stycznia 2002 r. doręczono Rektorowi Uniwersytetu wniosek J. B., który żądał wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty za zajęcia dydaktyczne realizowane w II semestrze roku akademickiego 2001/2002 na kierunku Prawo w trybie wieczorowym. Późniejszymi pismami J. B. zmodyfikował żądanie jako dotyczące ustalenia opłaty za zajęcia dydaktyczne realizowane w I semestrze roku akademickiego 2001/2002 na kierunku Prawo w trybie eksternistycznym.
Na skutek skargi J. B. na bezczynność organu Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w P. wyrokiem z dnia [...] października 2002 r., sygn. [...], zobowiązał Rektora Uniwersytetu do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia wyroku aktu administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. (bez numeru) Rektor Uniwersytetu powołując podstawy prawne z art. 104 i 105 kpa oraz art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65, poz. 385 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem J. B. o ustalenie wysokości opłaty za zajęcia dydaktyczne.
W uzasadnieniu decyzji orzekający w sprawie organ stwierdził, że zachodziły przesłanki umorzenia postępowania (art. 105 kpa) gdyż wnioskodawca domagał się rozstrzygnięcia w sprawie, która nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadniając tą tezę przytoczono art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów kpa do decyzji organów uczelni. Dalej zacytowano przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym dotyczące gospodarki finansowej uczelni i kompetencji organów uczelni w tym zakresie, to jest: art. 23, art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 tej ustawy. Nadto przytoczono § 1 ust. 1, § 2, § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. nr 84, poz. 380 ze zm.). Wyjaśniono też, że zgodnie z postanowieniami Statutu Uniwersytetu im. uczelnia ta prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo – finansowego, obejmującego całokształt działalności uczelni i uchwalonego przez senat przed rozpoczęciem nowego roku kalendarzowego.
Powołując się na wskazany zespół unormowań, w szczególności dotyczących kompetencji rektora i senatu uczelni, wywiedziono, że powierzenie rektorowi zadania ustalenia wysokości opłat za zajęcia dydaktyczne stanowi uprawnienie do wydania aktów wewnętrznych przez uczelnię w ramach konstytucyjnie gwarantowanej autonomii szkół wyższych. Wyjaśniono, że opłaty za studia wprowadzone zostały zarządzeniami Rektora nr [...] z [...] czerwca 2001 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.
Orzekający w sprawie organ podniósł, że przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym i rozporządzenia wykonawczego nie wskazują możliwości każdorazowego, indywidualnego określania opłat za zajęcia dydaktyczne. Wysokość opłat określa rektor, który w uzasadnionych przypadkach może zwolnić studenta z obowiązku uiszczania opłaty w całości lub części. Stwierdzono nadto, że ustalanie opłat za zajęcia dydaktyczne powinno być traktowane jako wewnętrzna sprawa uczelni, zasadne byłoby natomiast wydawanie decyzji w przedmiocie zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty.
J. B. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie art. 105 kpa gdyż postępowanie nie było bezprzedmiotowe skoro uczelnia żądała od indywidualnego podmiotu opłaty za studia. Wywodził, że ustalenie opłaty za zajęcia dydaktyczne winno następować w drodze indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej i że nie miało charakteru sprawy cywilnej. Kwestionował też wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezę, że ustalenie opłaty za zajęcia dydaktyczne stanowi wewnętrzną sprawę uczelni.
Skarżący wykazał, że pismem z dnia [...] listopada 2002 r. wezwał przed wniesieniem skargi rektora Uniwersytetu do usunięcia naruszenia prawa – art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Rektor Uniwersytetu im. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zagadnienie opłat za zajęcia dydaktyczne w przepisach ustawy o szkolnictwie wyższym i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni usytuowane zostało w ramach problematyki gospodarki finansowej uczelni. Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym uczelnia może uzyskiwać środki finansowe z tytułu opłat za zajęcia dydaktyczne jako jednego ze źródeł innych niż wymienione w art. 23 ust. 1 (środki budżetowe, darowizny, odpisy, spadki, ofiarność publiczna i pochodzenia zagranicznego). Zasady gospodarki finansowej, zgodnie z delegacją zawartą w art. 30 ustawy o szkolnictwie wyższym, określiła Rada Ministrów w rozporządzeniu wykonawczym, którego paragrafy 8 – 11 wprost dotyczyły opłat za zajęcia dydaktyczne na uczelniach państwowych.
W kwestii kompetencji organów uczelni przepisy art. 48 ust. 1 pkt 6 i art. 49 ust. 3 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym wskazują, że plan rzeczowo – finansowy uczelni uchwala senat a rektor podejmuje decyzje dotyczące mienia i gospodarki uczelni. Wykonywanie tych kompetencji wpływa na określenie planowanych kosztów zajęć dydaktycznych, które to koszty zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowią podstawę ustalenia wysokości odpłatności. Rodzaje zajęć, za które pobierane są opłaty oraz ich wysokość ustala rektor (§ 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego).
Już w tym miejscu zaznaczyć należało, że wyrokiem z dnia 8 listopada 200 r., sygn. SK 18/99 (OTK 2000/7/258) Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 23 ust. 2 o szkolnictwie wyższym z art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz brak niezgodności tego przepisu z art. 3 ust. 3 Konstytucji a nadto zgodność § 9 ust. 2 wskazanego rozporządzenia wykonawczego z art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości funkcjonowanie wskazanych przepisów w systemie prawnym.
Wbrew zarzutom skarżącego nie można było przyjąć by uzasadniając zaskarżoną decyzję wykazywano cywilnoprawny charakter stosunków prawnych należących do materii opłat za zajęcia dydaktyczne. Wyjaśnić jednak należało, że wymieniony system przepisów wskazuje, że organy uczelni upoważnione są do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami uczelni w drodze aktów władztwa zakładowego zarówno o charakterze ogólnym jak i indywidualnym (vide uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2002 r., sygn. OPS 5/03, ONSA 2004/2/9, a nadto por. postanowienie NSA z 12 marca 2002 r., sygn. I SA 3147/00, LEX nr 81743; wyrok NSA z 12 czerwca 2001 r., sygn. I SA 2521/00, LAEX nr 54756); wyrok NSA z 26 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 3466/01, LEX nr 81965; uzasadnienie powołanego wyroku TK z 8 listopada 2000 r.).
W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji znalazło się sformułowanie dotyczące charakteru aktów kształtujących stosunki prawne z zakresu opłat za zajęcia dydaktyczne jako realizacji zasady autonomii uczelni wyższych, które to sformułowanie mogło być rozumiane jako sugestia co do wyłączenia aktów z tego zakresu spod kontroli sądowoadministracyjnej czy, szerzej, spod reżimu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego Jeżeli tak rozumieć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji, to byłoby ono błędne. Przemawiały za tym utrwalone już poglądy orzecznictwa prezentowane w powołanych wcześniej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego nakazujące stosowanie zasad postępowania administracyjnego oraz objęcie kontrolą sądów administracyjnych zarówno aktów o charakterze indywidualnym (vide, powołana uchwała 7 sędziów NSA z 13 października 2003 r.) jak i aktów o charakterze ogólnym, w szczególności zarządzeń rektorów (por. uzasadnienie powołanego wyroku TK z 8 listopada 2000 r.).
W sprawie niniejszej ujawniło się jednak inne istotne zagadnienie prawne. Podkreślić bowiem należało, że skarżący nie złożył wniosku o zwolnienie z opłaty za zajęcia dydaktyczne, co do którego wydać należałoby rozstrzygnięcie w formie merytorycznej decyzji administracyjnej, zażądał natomiast ustalenia opłaty za te zajęcia. W skardze przy tym potwierdził wolę żądania ustalenia opłaty a nie zwolnienia z niej. W związku z tym pozostawało pytanie czy rektor uczelni obowiązany był wydawać indywidualny akt (decyzję) w sprawie ustalenia opłaty za zajęcia dydaktyczne należnej od użytkownika szkoły wyższej w sytuacji obowiązywania aktu o charakterze ogólnym, to jest odpowiedniego zarządzenia rektora.
Zgodnie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni rodzaje zajęć, za które pobierane są opłaty oraz ich wysokość ustala rektor. Z art. 49 ust. 3 pkt 5 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika, że rektor podejmuje decyzje w sprawach zastrzeżonych do jego kompetencji w tej ustawie i w innych przepisach. Treść art. 161 tejże ustawy wskazuje w kwestii dotyczącej opłat za zajęcia tylko tyle, że rektor wydaje decyzje wtedy gdy konieczne jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy studenckiej. Z kolei § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie rozstrzyga formy ustalenia przez rektora rodzaju zajęć, za które pobierane są opłaty oraz ich wysokości. W tych warunkach za dopuszczalne uznać należy wydawanie aktów władztwa zakładowego, w tym zarządzeń rektora, o charakterze ogólnym dotyczących opłat za zajęcia dydaktyczne. Równocześnie brak wyraźnej podstawy prawnej wydawania aktów indywidualnych w tym zakresie.
Podejmując akt administracyjny indywidualny organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Możliwa jest jednak sytuacja gdy prawo stanowi od razu o istnieniu konkretnego obowiązku lub uprawnienia i ich wykonalności (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 2003, str. 447; wyrok NSA z 22 września 1981 r. sygn. II SA 442/81, ONSA 1981/2/89). Tym bardziej ostatnio wskazany pogląd odnieść należy do stosunków powstałych skutkiem wydania aktu władztwa zakładowego o charakterze ogólnym.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że zarządzenia rektorów szkół wyższych nie stanowiąc aktów normatywnych wywołują różnorakie skutki prawne. Przyjąć należy, że kształtują one jednostronnie stosunki administracyjno prawne pomiędzy uczelnia a je użytkownikami w zakresie opłat za zajęcia dydaktyczne. Równocześnie mieć należy na względzie, że wskazane stosunki dalece ukształtowane są już aktami normatywnymi to jest art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym i § 8 – 10 rozporządzenia wykonawczego. Aczkolwiek art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 8 i § 9 rozporządzenia odwołują się do elementów uznania w kwestiach samej zasady pobierania opłat i wysokości opłat, to z chwilą rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie aktem o charakterze ogólnym § 10 rozporządzenia wystarczająco kształtuje stosunki administracyjnoprawne co do wymagalności obowiązków nałożonych na użytkowników szkół wyższych.
Wskazany zespół przepisów nie wyłącza sytuacji, w której zarządzenia rektorów odwoływałyby się do elementów uznania administracyjnego względnie kształt stosunku administracyjnoprawnego zależny byłby od ustaleń możliwych do dokonania jedynie w toku postępowania administracyjnego kończącego aktem o charakterze indywidualnym, co przykładowo mogłoby następować w przypadkach odwołania się do wyników w nauce, sytuacji materialnej, miejsca zamieszkania itp.
W zakresie w jakim akt władztwa zakładowego o charakterze ogólnym jakim jest zarządzenie rektora wyżej uczelni państwowej w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne nie odwołuje się do elementów uznania administracyjnego i nie powoduje konieczności dokonywania ustaleń, w świetle art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65, poz. 385 ze zm.) oraz § 8 - § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. nr 84, poz. 380 ze zm.) obowiązek uiszczania opłat za zajęcia dydaktyczne jest na tyle precyzyjnie określony, że nie wymaga wydawania indywidualnego aktu administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcia dydaktyczne należnej od indywidualnie określonego użytkownika uczelni państwowej.
Obowiązek wydania indywidualnego aktu administracyjnego powstaje w sytuacji złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty w całości lub części (§ 11 wymienionego rozporządzenia) lub innego, dopuszczonego zarządzeniem rektora wniosku dotyczącego indywidualnego ukształtowania obowiązku uiszczania opłaty.
W niniejszej sprawie stwierdzono, że roku akademickiego 2001/2002 dotyczyły dwa zarządzenia Rektora Uniwersytetu: nr [...] i nr [...]. W obu zarządzeniach w zakresie dotyczącym Wydziału Prawa i Administracji precyzyjnie określono wysokość opłat za zajęcia dydaktyczne zależnie jedynie od kierunku studiów, ich trybu oraz kolejności semestru. Doprecyzowano też w porównaniu do § 10 wymienionego rozporządzenia wykonawczego termin uiszczania opłaty. Określono skutek zaniechania wypełnienia obowiązku uiszczenia opłaty stwierdzając, że wniesienie opłaty jest warunkiem przyjęcia na studia. Zatem aktem administracyjnym o charakterze ogólnym jednoznacznie określono stosunki administracyjnoprawne, których stronami byli uczelnia i poszczególni studenci, co wyłączało konieczność wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalania wysokości opłat. W obu zarządzeniach dopuszczono wnioski o przedłużenie terminu wniesienia opłaty lub rozłożenia jej na raty. Rozpatrzenie takich wniosków oraz o zwolnienie z opłat w całości lub części wymagałoby wydania decyzji administracyjnej.
W opisanej sytuacji rozpatrywanie wniosku o ustalenie opłaty za zajęcia dydaktyczne było bezprzedmiotowe skoro żądanie dotyczyło materii należycie ukształtowanej aktami normatywnymi i aktami administracyjnymi o charakterze ogólnym. Wobec tego zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Z wymienionych powodów oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
/-/E.Makosz-Frymus /-/R.Batorowicz /-/M.Hrycaj
KB/