II SA/Po 308/24

II SA/Po 308/24 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Sygn. powiązane
III OSK 2200/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg A. S.A. z siedzibą w P. i A. 1 S.A. z siedzibą w P. na czynności Burmistrza Miasta w przedmiocie niewydania decyzji o zakazie zgromadzeń; postanawia 1. odrzucić skargi, 2. zwrócić skarżącym Spółkom na ich koszt uiszczone wpisy od skarg w kwotach po 600 zł (słownie sześćset 00/100 złotych).
Uzasadnienie
Spółki A. S.A. z siedzibą w P. i A. 1 S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: "Skarżące" lub "Spółki"), reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wskazując jako podstawę art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 w zw. z art. 50 § 1, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniosły do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu odrębne skargi określając jako przedmiot zaskarżenia czynności Burmistrza Miasta - niewydanie przez Burmistrza Miasta decyzji o zakazie zgromadzeń w związku z zawiadomieniami organizatorów o zorganizowaniu w terminach: 16 lutego 2024 od godz. 11.00 do godz. 16.00; 7 marca 2024 r. od godz. 10.00 do godz. 20.00; 20 marca 2024 r. od godz. 8.00 do godz. 22.00, zgromadzeń polegających na blokowaniu okolic ronda na drodze wojewódzkiej [...] w kierunku miejscowości D. i U.. Skutkiem tych blokad było ograniczenie lub uniemożliwienie wjazdu i zjazdu z autostrady [...] przez węzeł D. - U. w obu kierunkach (dalej jako "zgromadzenia").
Skarżące Spółki zarzuciły naruszenie przez Burmistrza Miasta przepisów prawa, tj.:
1) art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1389; dalej jako: "PrZgr") poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie przez Organ decyzji zakazujących organizacji Zgromadzeń, podczas gdy ich cel naruszał wolność pokojowego zgromadzania się;
2) art. 14 pkt 2 PrZgr poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie przez Organ decyzji zakazujących organizacji Zgromadzeń, podczas gdy ich odbycie zagrażało życiu lub zdrowiu ludzi oraz mieniu w znacznych rozmiarach.
Skarżące wniosły o:
a) ustalenie, że Organ na podstawie art. 14 pkt 1 i 2 PrZgr miał obowiązek wydać decyzje o zakazie Zgromadzeń;
b) stwierdzenie, że zaskarżone czynności w postaci niewydania decyzji o zakazie Zgromadzeń były niezgodne z prawem;
c) na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci informacji Policji z lustracji miejsc z wypadków ze skutkiem śmiertelnym - celem wykazania okoliczności powstawania w ostatnim czasie w miejscu tworzenia się zatorów drogowych na autostradzie [...] wypadków ze skutkiem śmiertelnym wskutek najeżdżania przez użytkowników autostrady [...] na tył pojazdów, stojących w tworzących się w tym miejscu zatorach drogowych, w tym przede wszystkim na naczepy pojazdów ciężarowych;
d) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Od wniesionych skarg każda ze skarżących Spółek uiściła wpis sądowy w łącznej kwocie po 600,00 zł (3 x 200 zł).
Uzasadniając skargę wskazano, że Skarżące, na mocy zawartych umów koncesyjnych, pełnią rolę zarządcy autostrady płatnej [...] na odcinku Ś. - K. (dalej jako: Autostrada [...]. Na mocy zawartych umów koncesyjnych Spółkom przysługują uprawnienia do korzystania i czerpania pożytków z powierzonej infrastruktury. Zgodnie natomiast z art. 19 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na Skarżących spoczywa również obowiązek ochrony dróg, w tym zapobieganie pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
W lutym i marcu 2024r. do Burmistrza Miasta wpłynęły zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzeń polegających na blokowaniu okolic ronda na drodze wojewódzkiej [...] w kierunku miejscowości D. i U., powodujących ograniczenie lub uniemożliwienie wjazdu i zjazdu z autostrady [...] przez węzeł D. - U. w obu kierunkach w trzech terminach: 16 lutego 2024 r., 7 marca 2024 r. oraz 20 marca 2024. Opisane wyżej protesty w praktyce spowodowały znaczne utrudnienia w ruchu drogowym, również poza obszarem samych zgromadzeń.
Skarżące wskazały, że Burmistrz Miasta nie wydał decyzji o zakazie odbycia zgromadzeń, pomimo zaktualizowania się (w każdym przypadku) wskazanych w art. 14 pkt 1 i 2 PrZgr przesłanek obligujących Organ do ich zakazania, tj. cel protestów naruszał wolność pokojowego zgromadzania się, a ich odbycie mogło zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.
Strona skarżąca podkreśliła, że w wyniku niewydania przez Burmistrza decyzji o zakazie zgromadzenia odbyły się protesty rolników, których cel i przebieg naruszał prawa i wolności innych obywateli (w tym bezpieczeństwo, wolność przemieszczania się, wolność działalności gospodarczej), a także wskutek przeprowadzenia których wyrządzono, co najmniej Skarżącej Spółki A. znaczną szkodę w postaci utraconych korzyści.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi i wyczerpania środków zaskarżenia podniesiono, że Skarżącym nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia (m.in. odwołanie, zażalenie, ponaglenie) umożliwiający dwuinstancyjne kwestionowanie czynności Burmistrza Miasta polegających na niewydaniu decyzji zakazujących zgromadzeń. W konsekwencji Skarżące są uprawnione do złożenia skargi do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, z uwagi na brak prawnej możliwości do ich złożenia.
Skarżące wskazały, że zgodnie z art. 7 ust. 1 PrZgr organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że złożenie przez organizatora zawiadomienia o zgromadzeniu jest czynnością materialno - techniczną i nie wszczyna postępowania administracyjnego (zarówno w przedmiocie zorganizowania zgromadzenia, jak i zakazania zgromadzenia). Postępowanie w przedmiocie zakazania zgromadzenia jest wszczynane z urzędu dopiero wtedy, gdy organ gminy stwierdzi na podstawie zgłoszenia lub innych danych, że zaistniały okoliczności, które mogą przemawiać za wydaniem zakazu zgromadzenia.
Zdaniem Skarżących polskie ustawodawstwo nie przewiduje trybu zaskarżenia przez podmioty trzecie (tj. inne niż organizator) niewydania przez organ gminy decyzji o zakazie zgromadzenia w sytuacji, gdy w rzeczywistości wystąpiły okoliczności aktualizujące obowiązek organu gminy w tym zakresie.
W szczególności, ustawa Prawo o zgromadzeniach nie przewiduje trybu umożliwiającego kierowanie do właściwych organów gminy przez podmioty trzecie informacji, uwag czy zastrzeżeń co do organizacji i przebiegu planowanych zgromadzeń. Jedynie na podstawie przepisów ogólnych regulujących tryb skarg i wniosków w postępowaniu administracyjnym [dział VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: k.p.a.] podmioty trzecie mogłyby ewentualnie sygnalizować organom gminy m.in. konieczność wydania decyzji o zakazie zgromadzenia z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych wart. 14 PrZgr. Należy jednak wskazać, że takie działania podmiotów trzecich nie mają charakteru wiążącego dla organów gminy, a tym bardziej nie mogą zostać one zakwalifikowane jako środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
W ocenie Skarżących nie przysługiwała im także możliwość wystąpienia z ponagleniem na podstawie art. 37 k.p.a., ani wywiedzenia w niniejszej sprawie skargi na bezczynność Burmistrza, ponieważ złożenie zawiadomienia o zamiarze zgromadzenia nie wszczyna postępowania administracyjnego. Zwrócono uwagę, że po upływie wskazanego w art. 14 PrZgr terminu, tj. na 96 godzin przed datą planowanego zgromadzenia, organ gminy nie może wydać decyzji zakazującej zgromadzenia na podstawie art. 14 PrZgr. W takiej sytuacji przyjmuje się, że planowane zgromadzenie może się odbyć w miejscu i terminie określonym przez organizatora w zawiadomieniu o zamiarze zgromadzenia.
Mając to na uwadze Skarżące stwierdziły, że nie ma jasności co do tego, jak należy kwalifikować "zachowanie" organu gminy w sytuacji, w której nie wydaje on decyzji o zakazie zgromadzenia lecz takie działanie organu zdaniem skarżącej podlega zaskarżeniu.
Skarżące podały, że swój interes prawny do wywiedzenia skarg wywodzą z faktu zarządzania Autostradą [...] oraz z tego, jakie skutki wywołało dla nich dopuszczenie przez Burmistrza możliwości odbycia się zgromadzeń (protestów) polegających na blokowaniu okolic ronda na drodze wojewódzkiej [...] w kierunku miejscowości D. i U. i powodujących ograniczenie lub uniemożliwienie wjazdu i zjazdu z autostrady [...] przez węzeł D. - U. w obu kierunkach.
Skarżące podkreśliły, że niewydanie decyzji o zakazie Protestów rolników, a w konsekwencji ich przeprowadzenie, spowodowało znaczne utrudnienia w ruchu, powstawanie zatorów drogowych generujących zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników Autostrady [...] oraz obniżenie poziomu ruchu drogowego, które z kolei skutkowało lub mogło skutkować powstaniem szkody w ich majątku, w tym w postaci utraconych korzyści (utrata lub zmniejszenie przychodów).
Spółki wskazały, że zamierzają wystąpić z powództwem o odszkodowanie lecz koniecznym jest uprzednie uzyskanie we właściwym postępowaniu orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem niewydania przez Burmistrza Miasta decyzji o zakazie zgromadzenia. Skarżące nie dostrzegają innej przewidzianej prawem drogi do uzyskania takiego prejudykatu niż droga skargi do tut. Sądu.
Skarżące podkreśliły, że Burmistrz winien wydać decyzje o zakazie zgromadzeń, bowiem wspomniane zgromadzenia odbyły się mimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 14 pkt 1 i 2 PrZgr. W ocenie Skarżących protesty rolników, polegające na blokowaniu dróg krajowych łączących się z Autostradą [...] lub węzłów komunikacyjnych łączących Autostradę [...] z drogami krajowymi, nie zostały zorganizowane w wymaganym i chronionym przez prawo celu, a prowadziły jedynie do partykularnego wymuszenia - poprzez naruszanie praw i wolności innych obywateli (w tym bezpieczeństwo, wolność przemieszczania się, wolność działalności gospodarczej) na władzy publicznej podjęcia określonych decyzji. Zdaniem Skarżących tego typu protesty, skutkujące długotrwałym lub częstym blokowaniem dróg, w sposób nieproporcjonalny wpływają na naruszenie konstytucyjnych praw i wolności innych osób. W związku z tym tego typu protesty nie korzystają z konstytucyjnej ochrony zgromadzeń i nie miały charakteru pokojowego zgromadzenia.
Skarżące wskazały, że Burmistrz nie przeanalizował w sposób wnikliwy i staranny zawiadomień o zamiarze organizacji protestów rolników, w tym w szczególności formy i miejsca planowanych zgromadzeń (tj. blokada węzłów komunikacyjnych na Autostradzie [...] powodująca rzeczywiste utrudnienia w komunikacji) oraz czasu ich trwania. Dopuszczenie tych zgromadzeń doprowadziło do naruszenia praw i wolności innych podmiotów, tj. uczestników ruchu drogowego (nieproporcjonalne ograniczenie wolności poruszania się - art. 30 Konstytucji RP) oraz Skarżących (nieproporcjonalne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej - art. 22 Konstytucji RP) oraz mogło powodować zagrożenie życia lub zdrowia albo mienia w znacznych rozmiarach. Skarżące podały, że organizacja zgromadzenia doprowadziła w istocie do powstania zatorów drogowych, a te przyczyniły się do wypadków ze skutkiem śmiertelnym. Ponadto Skarżące poniosły znaczne straty finansowe z uwagi na blokadę dróg i konieczność urządzenia objazdów.
Skarżące zwróciły uwagę, że w związku z organizowanymi na terenie całego kraju zgromadzeniami o podobnym przebiegu, przez odpowiednie organy gmin wydawane były decyzje o zakazie takich zgromadzeń. W ocenie Skarżących zaniechanie przez Burmistrza Miasta wydania decyzji o zakazie organizacji zgromadzeń - protestów rolników polegających na lub skutkujących blokowaniem dróg lub węzłów umożliwiających wjazd lub zjazd z autostrady [...] stanowi naruszenie ustawowego obowiązku organu gminy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o odrzucenie skarg lub ewentualnie ich oddalenie.
W uzasadnieniu stanowiska Burmistrz w pierwszej kolejności podniósł, że przedmiotowe skargi są niedopuszczalne ze względu na brak substratu zaskarżenia, tj. braku wydania decyzji, zatem skargi zostały wniesione na akty nieistniejące. Skarżące nie posiadają także interesu prawnego w myśl art. 50 p.p.s.a., wobec czego zasadne jest zdaniem Burmistrza odrzucenie przedmiotowych skarg, jako niedopuszczalnych na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a.
Natomiast w przypadku zajęcia przez Sąd innego stanowiska, organ wniósł o oddalenie skarg podnosząc, że wbrew twierdzeniom skarżących Burmistrz Miasta nie naruszył art. 14 pkt.1 i 2 PrZgr, bowiem w żadnym z wskazanych przypadków (16 lutego 2024 r., 7 marca 2024 r. oraz 20 marca 2024 r.) nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Powyższa regulacja stanowi wyłącznie swoiste dopuszczenie i możliwość wydania przedmiotowej decyzji przez organ, jednak nie wskazuje na obowiązek wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Z powyższego wynika, że jest to decyzja o charakterze uznaniowym.
Burmistrz wyjaśnił, że wszystkie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzeń wpłynęły do organu z zachowaniem terminów z art. 7 ust. 1 PrZgr. Organ, działając na podstawie art. 8 ust. 1 PrZgr ustawy, poinformował o nich Komendanta Powiatowego Policji w K. , przekazując zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzeń. Burmistrz wyjaśnił, że przedmiotowe zawiadomienia spełniały wszystkie wymogi formalne wymienione w ustawie, posiadały informację o przewodniczącym i organizatorze zgromadzenia wraz z danymi kontaktowymi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 PrZgr Organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia są obowiązani do zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z przepisami prawa oraz do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. W tym celu organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia podejmują przewidziane w ustawie środki. W trakcie trwania zgromadzenia jego przewodniczący jest obowiązany pozostawać w kontakcie z przedstawicielem organu gminy, o którym mowa w art. 17 ust. 1, lub funkcjonariuszami Policji w przypadku ich przybycia na miejsce zgromadzenia.
Na podstawie art. 7 ust. 3 PrZgr organ po otrzymaniu zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzeń udostępnił niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] informacje o terminie i miejscu organizowanego zgromadzenia. Od dnia publikacji ww. informacji o wydarzeniu do dnia rozpoczęcia zgromadzeń do organu nie wpłynęła żadna negatywna opinia w zakresie planowanych zgromadzeń, w tym w szczególności od Skarżących ani od innych podmiotów i instytucji. Nadto, przed każdym z zaplanowanych zgromadzeń odbyło się spotkanie z Funkcjonariuszami Policji oraz przewodniczącym i organizatorem zgromadzenia w celu omówienia przebiegu zgromadzenia i zapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa. Wszystkie zgromadzenia posiadały charakter pokojowy. We wszystkich terminach zgromadzeń wyznaczony był tzw. "korytarz życia", który umożliwiał przejazd wszystkim uczestnikom drogi, którzy zgłosili ważny powód przejazdu, jak np. wizyta u lekarza, pilny transport oraz pojazdom uprzywilejowanym (straż pożarna, pogotowie, itp.).
Odnosząc się do argumentacji Skarżących o wydaniu przez organy innych gmin decyzji o zakazanie zgromadzeń Burmistrz podniósł, że decyzje te dotyczyły zgromadzeń o długości trwania kilku lub kilkunastu dni z rzędu w ciągu tygodnia, podczas gdy zgromadzenia, których dotyczą skargi, trwały po kilka - kilkanaście godzin.
Zdaniem Organu przedłożone wraz ze skargą informacje Policji z lustracji miejsc z wypadków ze skutkiem śmiertelnym pozostają bez wpływu na niniejszą sprawę, bowiem w ogóle nie dotyczą okresu, w którym trwały zgromadzenia (23 października 2023 r., 3 stycznia 2024 r.). Niemniej, podczas żadnego ze zgromadzeń, których skargi dotyczą, nie doszło do żadnych incydentów, wypadków lub kolizji, w których zaistniało zagrożenie życia lub śmierci uczestników ruchu.
Burmistrz stwierdził, że nie znalazł przesłanek obligujących go do wydania decyzji o zakazie zgromadzeń, bowiem protesty rolników, które odbywały się wówczas na terenie całego kraju, nie naruszały wolności pokojowego zgromadzania się, a ich odbycie nie zagrażało życiu lub zdrowiu ludzi, ani mieniu w znacznych rozmiarach.
Postanowieniami z dnia 11 czerwca 2024 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po [...] i II SA/Po [...] ze sprawą o sygn. akt II SA/Po [...] oraz postanowił o ich prowadzeniu dalej pod tą ostatnią sygnaturą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargi podlegały odrzuceniu jako niedopuszczalne.
Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skarg Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem ich przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak stanowi art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., taka skarga podlega odrzuceniu.
W niniejszej sprawie A. S.A. oraz A. 1. S.A., reprezentowane przez adwokata, wniosły do tut. Sądu skargi określając ich przedmiot jako "czynności Burmistrza Miasta polegające na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń", zgłoszonych do zorganizowania w dniach 16 lutego 2024 r., 7 marca 2024 r. i 20 marca 2024 r.
Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Skarżące stoją na stanowisku, że Burmistrz Miasta winien wydać decyzje o zakazie zgromadzeń - protestów rolników w powyższych dniach, bowiem doszło do naruszenia art. 14 pkt 1 i 2 PrZgr. Skarżące argumentowały, że protesty polegające na zablokowaniu zarządzanych przez nią autostrad nie miały charaktery pokojowego, spowodowały szkody i zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu lądowym.
Z kolei Burmistrz odpowiadając na skargi podał, iż dochowana została procedura organizacji zgromadzeń i nie sprzeciwiając się przeprowadzeniu zgromadzeń, nie stwierdził zaistnienia przeszkód ustawowych, w tym w szczególności tych przywołanych przez stronę skarżącą.
W sprawie należało zatem więc rozważyć, czy przysługiwała Skarżącym Spółką skarga na "czynność organu polegającą na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń", jak w skargach określono przedmiot zaskarżenia.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do postanowień ustawy Prawo o zgromadzeniach, w celu organizacji zgromadzenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia władzy publicznej. Jest to wyrazem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jak stanowi art. 57 Konstytucji RP, "każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Wolność zgromadzeń obejmuje m.in. wolność ich organizowania (vide: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 197, zob. te.z wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. sygn. III OSK 3002/23, CBOSA). Zgodnie art. 7 ust. 1 PrZgr, organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Zawiadomienie jako akt notyfikacyjny nie może być uznane za równoznaczne z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak wskazuje S. Gajewski, "zawiadomienie takie umożliwia podjęcie przez właściwy organ władzy publicznej (w tym przypadku – organ gminy) działań zmierzających do zapewnienia odpowiednich warunków technicznych, organizacyjnych i porządkowych, które umożliwią przeprowadzenie zgromadzenia zgodnie z zamierzeniami organizatora oraz w sposób gwarantujący bezpieczeństwo uczestników takiego wydarzenia". Zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia ma charakter czynności materialno-technicznej (S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach Komentarz do art. 7, dost. Legalis). Z obowiązkiem jednostki zgłoszenia zgromadzenia koreluje kierowany do organu nakaz niezwłocznego udostępnienia, na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia – art. 7 ust. 3 PrZgr. Jak wskazuje się w doktrynie, udostępnienie informacji o organizowanym zgromadzeniu w BIP organu nie jest przesłanką dopuszczalności zgromadzenia. Udostępnienie tej informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej organu administracji, a nie decyzji administracyjnej (S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach, Komentarz do art. 7, dost. Legalis)
Podobnie w doktrynie wskazuje się, że do czynności organu gminy związanych ze złożeniem zawiadomienia nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniesienie tego dokumentu nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego, a działania podejmowane w związku z nim są odrębnie uregulowane w Prawie o zgromadzeniach. (S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach..., art. 7).
Należy zwrócić uwagę, że w sytuacji braku przeszkód do odbycia się zgromadzenia ustawodawca nie przewiduje wydania "decyzji o zezwoleniu na zgromadzenie". Ustawodawca czyni to wyłącznie w sytuacji przeciwnej, a więc zakazując zgromadzenia przewiduje się obligatoryjne wydanie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a. W przypadku wydania decyzji zakazującej organizacji zgromadzenia, przysługiwać będzie ściśle określony w ustawie tryb odwoławczy do sądu powszechnego, rozpoznającego odwołanie od decyzji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania (art. 16 ust. 3 PrZgr). Dopuszczalność podważenia zgody na zorganizowanie zgromadzenia wiązałaby się z możliwością kontroli tego na drodze postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego – i to jeszcze przed odbyciem zgromadzenia, co równałaby się z koniecznością uzyskania zezwolenia na organizację zgromadzenia, a rozwiązanie to zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP jako naruszające wolność zgromadzeń (wyrok TK z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 4).
W ocenie Sądu zaskarżona czynność, polegająca na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak wyżej wskazano, przepisy ustawy PrZgr nie przewidują formy prawnej dla "oprotestowania braku zakazania" przez organ organizacji zgromadzenia, co wynika w ocenie Sądu z istoty konstytucyjnego charakteru prawa do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji RP). Skoro wolność zgromadzeń jest konstytucyjnie chroniona, to jakiekolwiek jej ograniczenia muszą być wprost w ustawie wyrażone i wykluczone są wszelkie interpretacje rozszerzające czy wnioskowanie przez analogię. Tym samym ewentualna interwencja organów władzy publicznej w wolność zgromadzeń musi mieć charakter wyjątkowy i być wyraźnie wskazana w ustawie.
Wbrew więc stanowisku Skarżących, objęte skargami czynności nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie podpadają pod pkt 4 powołanego przepisu. Istotne w sprawie pozostaje to, że Skarżące nie zarzucały organowi ogólnie ujmowanej bezczynności związanej z rozstrzygnięciem w zakresie zakazu zgromadzeń, lecz ograniczyły swój przedmiot skargi do czynności w zakresie niewydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Na tak zakreślony przedmiot zaskarżenia skarga jednak nie przysługiwała.
Ze względu na niedopuszczalność skargi Sąd nie był władny oceniać stawianych w niej zarzutów, w szczególności tych związanych z naruszeniem art. 14 pkt 1 i 2 PrZgr.
Na marginesie tylko należy dodać, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie PrZgr, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 1063/18).
Przedstawione powyżej uwagi oznaczają, że skargi wywiedzione przez spółki A. S.A. i A.1 S.A. były niedopuszczalne. Właściwą drogą dochodzenia roszczeń związanego z rzekomymi szkodami, jakie skarżące twierdzą, że doznały w związku z odbyciem się zgromadzeń, jest droga postępowania cywilnego. To w postępowaniu przed sądem cywilnym ocenie może podlegać m.in. to, czy Burmistrz dochował należytej staranności w ocenie zagrożeń, jakie mogły spowodować zgłoszone zgromadzenia.
W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia).
O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).