II SA/PO 302/25

II SA/Po 302/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
4848b i 49f48g, art. 49e, art. 49i
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 7, art. 11
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 września 2024 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 30 września 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, 105 § 1 oraz 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb S. , gm. [...].
W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że dnia 16 lipca 2024 r. R. i M. L. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb S. . gm. [...].
Przedmiotowa działka zgodnie z informacją z rejestru gruntów i budynków jest sklasyfikowana jako LsV i LsVI. We wniosku wskazano, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej już istnieje i w związku z tym sprawę należy rozpatrywać w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w przepisach art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej Pr. bud.), a które, w myśl art. 49f ust. 1 ww. ustawy, znajduje zastosowanie jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.
Do wniosku dołączono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie PINB) z dnia 28 października 2022 r., nr [...], które zobowiązuje wnioskodawców do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, tj.
1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane;
2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;
3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, wskazującej w sposób jednoznaczny, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Wójt zwrócił uwagę, że PINB nie wezwał wnioskodawców do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie jest ona wymagana.
Do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wezwał natomiast Inwestora Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. pismem z dnia 11 stycznia 2023 r., nr [...] Wójt stwierdził, że w wezwaniu tym nie wskazano żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy budynek został już zrealizowany. Dokonując oceny w tym względzie we własnym zakresie organ stwierdził, że podstaw takich nie zawierają ani przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 530), ani też przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.). Wobec tego organ stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z wystosowanym wezwaniem Dyrektora RDLP. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Wobec tego Wójt na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i je umorzył.
R. L. i M. L., reprezentowani przez r. J., odwołali się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 105 § 1, 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49g ust. 2 , art. 43 Pr. Bud., art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej u.o.g.r.l.), art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p.), poprzez umorzenie postępowania w sytuacji gdy istniały podstawy do wydania skarżącym decyzji o warunkach zabudowy w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym.
Skarżący argumentowali, że PINB w [...] zawiadomieniem z dnia 18 października 2022 r. wszczął wobec odwołujących postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych - budowy budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] ob. S. , gm. [...]. Ponieważ przedmiotowy budynek powstał ponad dwadzieścia lat temu zaszły przesłanki do przeprowadzenia w sprawie procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W związku z powyższym postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. PINB zobowiązał skarżących do przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych, w tym m.in. do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu. Ze względu na to, że działka stron klasyfikowana jest jako grunty leśne, aby sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą istniejącego obiektu budowlanego zaszła konieczność przeprowadzenia procedury związanej z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji leśnej. Do jej przeprowadzenia konieczne jest uzyskanie przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy.
W tym celu odwołujący złożyli wniosek do Dyrektora RDLP w S., który wezwał skarżących do dostarczenia m.in. wypisu i wyrysu/zaświadczenia/kopii uchwały z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Faktem jest, iż w przedmiotowym wezwaniu Dyrektor RDLP nie wskazał podstaw prawnych swego wezwania, niemniej jednak wynika to m.in. z art. 7 u.o.g.r.l. oraz z art. 4 u.p.z.p. Działka stron nie znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego jest możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętej na podstawie art. 48 i nast. bądź art. 71 a Pr. bud. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w takim trybie będzie ustalać, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi.
Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się postanowienie PINB zobowiązujące skarżących do przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych w związku z prowadzoną uproszczoną procedurą legalizacyjną. Z postanowienia z 28 października 2022 r. wynika, iż wnioskodawcy zostali zobowiązani do przedłożenia: 1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz 3) ekspertyzy technicznej wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W trakcie legalizacyjnego postępowania uproszczonego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzić jedynie kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz zbadać, czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49h ust. 1 pr.bud. ). W przypadku spełnienia obu tych wymogów organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji samowolnie wykonanych robót, która będzie stanowić podstawę użytkowania obiektu budowlanego (art. 49i ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Pr. bud.).
Kolegium wskazało, że w przypadku uproszczonej procedury legalizacyjnej zakres kompetencji nadzorczych organu jest znacząco węższy niż w przypadku "klasycznej" samowoli budowlanej uregulowanej w art. 48 Pr.bud. W uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się bowiem zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z obowiązującym na danej działce miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto na właściciela obiektu nie nakłada się obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, badanego następnie przez organ pod kątem zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi. Wystarczy przedłożenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Z tego względu Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż podstawa taka nie wynika ani z postanowienia PINB z 28 października 2022 r. ([...]) ani z wezwania Dyrektora RDLP w S. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w związku z prowadzonym postępowaniem o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr [...]. Jak już bowiem wyżej wskazano, co do zasady decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla mającego powstać w przyszłości zamierzenia inwestycyjnego nie zaś dla już zrealizowanej inwestycji. Analogicznie należy uznać, iż postępowanie dotyczące wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych winno być prowadzone zanim takie rzeczywiste wyłączenie nastąpi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. i M. L., reprezentowani przez r. J., zaskarżyli w całości opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2025 r., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 września 2024 r., nr [...], oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 105 § 1, art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. w zw. art. 49g ust. 2, art. 43 Pr. bud. i art. 7 u.o.g.r.l.z poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 września 2024 r. nr [...], którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb S. , gm. [...].
Decyzja ta została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania wywołuje co do zasady tylko skutki procesowe, nie rozstrzygając w przedmiocie uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający załatwieniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe ze względów braku przedmiotu postępowania. Inaczej mówiąc o bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej.
Zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji co do zasadności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie jest co najmniej przedwczesne.
Dla rozpoznania sprawy znaczenie mają następujące okoliczności.
Po pierwsze skarżący wystąpili do Wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, stanowiącej jednocześnie przedmiot postępowania legalizacyjnego. Wobec tego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak natomiast stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Skoro zatem decyzja wydawana na podstawie tego przepisu określać ma warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a jej celem jest uzyskanie na następnym etapie pozwolenia na budowę, to zasadą jest, że może ona zostać wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej, a zatem przyszłej. Za takim rozumieniem funkcji decyzji o warunkach zabudowy, przemawia w szczególności brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Z świetle tego przepisu wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.). Z tego względu decyzja ustalająca warunki zabudowy co do zasady wyprzedzać musi realizację inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Kwestia zagospodarowania określonej przestrzeni jest bowiem etapem wstępnym, tj. poprzedzającym realizację stosownych robót budowlanych, co może nastąpić po uzyskaniu decyzji wydawanej już na kolejnym etapie regulowanym przez przepisy ustawy Prawo budowlane.
Co oczywiste, zdarzyć się mogą przypadki realizacji inwestycji budowlanej z pominięciem etapu uzyskania na nią zgody, zarówno w zakresie etapu pierwszego czyli ustalenia warunków zabudowy (na podstawie art. 61 u.p.z.p. w sytuacji gdy dla danej nieruchomości nie obowiązuje plan miejscowy) jak i drugiego - pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku inwestor popada w stan tzw. samowoli budowlanej, która w określonych w ustawie przypadkach podlegać może legalizacji, co jest zależne od woli inwestora osiągnięcia stanu zgodnego z prawem i spełnienia wskazanych przez ustawodawcę wymogów.
W drodze wyjątku dla zrealizowanej inwestycji, właśnie z uwagi na toczące się postępowanie legalizacyjne, może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest zatem dopuszczalne wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Nie jest zaś dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 859/18, CBOSA). Należy bowiem odróżnić decyzję o warunkach zabudowy wydawaną w celu uzyskania pozwolenia na budowę od decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w celu legalizacji samowoli budowlanej. Decyzje te różnią się celem, dla którego są wydawane. Decyzja, której obowiązek przedłożenia został nałożony przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego, ma na celu umożliwić legalizację już istniejącego obiektu budowlanego, a nie realizację obiektu, który inwestor dopiero planuje zrealizować (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2288/18, CBOSA). Jeżeli zaś obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1538/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 265/18 – dostępne w CBOSA)."
Wobec tego rozpoznające wniosek skarżących organy przyjęły co do zasady prawidłowo, że należy zweryfikować czy organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego zobowiązał strony do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.
W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że przepisy prawa budowlanego przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb tzw. zwykłej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 pr.bud., tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f pr.bud. oraz tryb przewidziany przepisami art. 50-51 pr.bud., zwany trybem postępowania naprawczego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych.
Z punktu widzenia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla organów miało to, że względem inwestycji skarżących toczy się uproszczone postępowanie legalizacyjne, a więc takie które wszczynane jest przez organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że budowa obiektu budowlanego lub jego części nastąpiła bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Postępowanie uproszczone pozwala niejako "ominąć" procedurę z art. 48 Pr. bud. i związaną z nią opłatę legalizacyjną, koncentrując się na zgromadzeniu przez inwestora odpowiednich dokumentów, wymienionych w art. 49g ust. 2 Pr. bud. i oceny tego czy dokumenty te są kompletne oraz czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49i ust. 1 pkt 1b Pr. bud.). Co istotne, w przypadku postępowania legalizacyjnego uproszczonego, odmiennie niż w przypadku procedury zwykłej, organ nadzoru budowlanego nie żąda zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 2 pkt 1 Pr. bud.). Z powyższego orzekające w sprawie organy wyprowadziły wniosek, że skoro toczy się postępowanie uproszczone legalizacyjne i organ nadzoru budowlanego nie wzywa o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy to brak jest podstawy prawnej do żądania wydania tej decyzji. Zdaniem Sądu takie stanowisko organów nie jest prawidłowe i nie uwzględnia specyficznej sytuacji w jakiej znajdują się skarżący.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że prowadząc postępowanie w przedmiocie legalizacji budynku rekreacyjnego na działce nr [...], obręb S. , gm. [...], PINB zobowiązał skarżących do przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych, w tym m.in. do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego (art. 49g ust. 2 pkt 2 Pr. bud.). W toku postępowania okazało się, że ze względu na to, że działka skarżących sklasyfikowana jest jako grunty leśne LsV i LsVl, aby sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą istniejącego już obiektu budowlanego zaszła konieczność przeprowadzenia procedury związanej z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji leśnej. W tym celu skarżący zwrócili się do Dyrektora RDLP w S. o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych wchodzących w skład działki ewid. nr [...], obr. ewid. [...], gm. [...]. Z kolei Dyrektor RDLP w S. wezwał skarżących do dostarczenia m.in. wypisu i wyrysu (zaświadczenia/kopii uchwały) z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że bez wydania decyzji o warunkach zabudowy nie będzie możliwe uzyskanie zgody na wyłączenie z produkcji leśnej działki skarżących, a w konsekwencji sporządzenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, co przekłada się na niemożność dostarczenia wymaganych przez PINB dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym uproszczonym.
Mając powyższe na uwadze przede wszystkim zauważenia wymaga, że na postępowanie legalizacyjne należy patrzeć w sposób szeroki. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. Cele postępowania legalizacyjnego – czy to standardowego czy uproszczonego – są zbieżne, bowiem mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z obowiązującym prawem i umożliwić jego dalsze użytkowanie właścicielowi. Sankcja za brak legalizacji jest dotkliwa, gdyż niespełnienie przez inwestora przesłanek określonych w art. 48–48b i 49f–48g Pr.bud, oznacza obligatoryjny obowiązek wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (art. 49e, 49i ust. 1 pkt 2 pr. bud.). Różnice obu postępowań przejawiają się w zasadzie jedynie w zakresie dokumentów żądanych przez organ, uiszczenia opłaty legalizacyjnej (w przypadku legalizacji standardowej), a w przypadku uproszczonego trybu dotyczy on obiektów, które są użytkowane przez co najmniej 20 lat.
Siłą rzeczy w postanowieniu PINB z dnia 28 października 2022 r. organy nie mogły znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro postanowienie to wydane zostało w ramach postępowania legalizacyjnego uproszczonego. Sąd zgadza się przy tym ze skarżącymi, że w ich specyficznej sytuacji, tj. pobudowanie obiektu na terenie leśnym, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi jeden z elementów uproszczonego procesu legalizacyjnego.
Poszukując więc podstawy prawnej do żądania wydania decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...) pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest powiązana z przepisem art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., według którego zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile wymaga ona zgody właściwych organów określonych w ust. 2 powołanego przepisu. Celem powyższych przepisów nie jest zakazanie wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, ale podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia.
Wskazać trzeba, że pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który przez takie wyłączenie rozumie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie (zob. wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, dost. CBOSA).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji (...) gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l. decyzje, o których mowa w ust. 1-2, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.). Wedle art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Wobec powyższego rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, w sytuacji gdy przeznaczenie gruntu na cele nieleśne nie zostało dokonane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem takiego obowiązującego planu brak, niewątpliwie pozostaje w korelacji z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę i winno być wyjaśnione już na etapie ubiegania się przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).
Co istotne w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. doszło do ustawowego "przedłużenia ważności" starych zgód rolnych i leśnych. Możliwe jest bowiem wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Powyższe oznacza, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z takim przeznaczeniem, pod warunkiem że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, dla którego nastąpiło odrolnienie (odleśnienie) w starym planie. Jest to wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 4, opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym (zob. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski [w:] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 14, 2026, art. 61, dost. Legalis).
W sprawie nie zostało zweryfikowane czy teren nieruchomości skarżących był objęty "starym" planem miejscowym (przed 2003 r.), wyrażającym zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Tym samym błędnie organy podstawy prawnej do żądania decyzji o warunkach zabudowy poszukiwały w przepisach Prawa budowlanego odnoszących się do dokumentów wymaganych w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Należało bowiem uznać, że wymogi konieczne dla uzyskania dokumentacji legalizacyjnej (tu w celu sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej) i proces ich uzyskiwania mieszczą się w ramach szeroko rozumianego procesu legalizacyjnego. Tak jak skarżący podkreślili znajdują się w sytuacji, w której jeżeli nie uzyskają decyzji o warunkach zabudowy nie będzie w sprawie możliwe przeprowadzenie procedury związanej z uzyskaniem przez nich decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr [...]. To z kolei oznacza, że skarżący nie uzyskaliby wymaganej przez nadzór budowlany dokumentacji związanej z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą obiektu budowlanego, wymaganej przez PINB.
Z tego względu zdaniem Sądu umorzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy było nieprawidłowe, bowiem zasadzało się na przyjęciu, że organ mógł działać wyłącznie na podstawie wyraźnej dyspozycji zawartej w postanowieniu PINB. Zwrócić należy uwagę, że w sytuacji gdyby względem inwestycji skarżących toczyło się standardowe postępowanie legalizacyjne, a więc postępowanie bardziej rygorystyczne niż uproszczone, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby niezbędne do zalegalizowania obiektu budowlanego.
W świetle powyższego organy obu instancji dopuściły się więc naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. bowiem błędnie uznały, ze zachodzą podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarga R. i M. L. okazała się więc zasadna.
Końcowo Sąd podkreśla, że powyższy wyrok nie przesądza o tym, że skarżący pozytywną decyzję o warunkach zabudowy uzyskają, a jedynie że mimo wszczętego postępowania uproszczonego legalizacyjnego i zakresu kompetencji organu nadzoru budowlanego istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania ich wniosku o wydanie tej decyzji.
Mając to na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2025 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 września 2024 r., nr [...], znak [...]
O zwrocie kosztów postępowania solidarnie na rzecz skarżących Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. – na koszty składały się wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalonym w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).