II SA/Po 301/23

II SA/Po 301/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 15a, art. 2 ust. 15b
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...]
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 1 marca 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. M. (dalej: "strona") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 29 grudnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
W dniu 30 listopada 2022 r. strona złożyła wniosek o dodatek węglowy. We wniosku podano, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe.
Wójt decyzją z 29 grudnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 3 ust. 2, ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej: "u.d.w."), odmówił stornie przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie dowodów zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz danych uzyskanych z programu do obsługi dodatku węglowego ustalono, że strona figuruje w składzie rodziny we wniosku o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa wieloosobowego złożonego 19 października 2022 r. W takim przypadku dodatek węglowy przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego.
W odwołaniu strona nie zgodziła się z decyzją, która w jej ocenie jest zbyt lakoniczna, nie wskazuje przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie podaje informacji w oparciu o jakie dokumenty ją podjęto. Przed wydaniem decyzji stronie nie dano możliwości zapoznania się z aktami. Ponadto, ustalono termin wywiadu środowiskowego na 23 grudnia 2022 r., jednak go nie przeprowadzono. Strona podniosła, że prowadzi własne gospodarstwo domowe, mieszka w domu, który posiada odrębne wejście. Ma odrębną łazienkę i kuchnię. Zdaniem strony spełnia przesłanki prawne, a osoby w takiej samej sytuacji w innych samorządach miały przyznawany dodatek węglowy i przeprowadzany był wywiad środowiskowy.
Kolegium, podejmując wskazaną na wstępie decyzję, zwróciło uwagę, że zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego reguluje ustawa z 5 sierpnia 2022 r. Organ II instancji przywołał treść art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 tej ustawy. Spostrzegł, że skoro strona widnieje jako członek innego gospodarstwa domowego, którego inny członek wystąpił wcześniej z wnioskiem o sporny dodatek, to zasadnie uznano, że sprawę należy rozpoznać negatywnie. Odnosząc się do odwołania SKO wskazało, że organ I instancji w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy, w szczególności w aktach znajduje się wniosek o wypłatę dodatku złożony wcześniej przez M. M. – we wniosku wskazano, że w skład gospodarstwa domowego wchodzi strona. Ponadto, z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że dotyczy ona budynku jednorodzinnego.
W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku, skarżąca podniosła, że decyzja jest zbyt lakoniczna i nie odnosi się do tego, czy było prowadzone postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji nie dał możliwości zapoznania się z aktami sprawy, do czego Kolegium się nie odniosło. Nie odniosło się także do faktu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pozostałych kwestii opisanych w odwołaniu. SKO podnosi, że skarżącą omyłkowo dopisano do innego gospodarstwa – skarżąca takiej okoliczności nie wpisała, nie wie skąd te informacje posiada organ. Nikt nie przeprowadził wywiadu środowiskowego i nie ustalił stanu faktycznego, nikt nie ustalił powodu, dla którego skarżąca składała wniosek, nikt nie ustalił faktu, czy jej sytuacja uległa zmianie, decyzję podjęto bez dogłębnej analizy.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z 11 maja 2023 r. skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony, które nie sprzeciwiły się takiemu trybowi jej rozpoznania.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 marca 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2022 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") daje podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W realiach rozpatrywanego przypadku organy przyjęły, że skarżąca wchodzi w skład wieloosobowego gospodarstwa domowego, którego inny członek wcześniej wystąpił już o przyznanie dodatku węglowego. Opierając się o art. 2 ust. 4 u.d.w., zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego złożyła więcej niż jedna osoba, dodatek ten przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy, organy uznały zatem, że skarżącej dodatek ten już nie przysługuje. Ustalenia faktyczne w sprawie oparto przy tym wyłącznie na wniosku z 17 października 2022 r. złożonym przez M. M., w którym skarżąca ujęta została jako wchodząca w skład gospodarstwa domowego wieloosobowego. Uznać trzeba, że dokonane tak ustalenia faktyczne są co najmniej przedwczesne, a organy dopuściły się przede wszystkim istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 15a i 15b u.d.w. ignorując wyjaśnienia strony i nie przeprowadzając wymaganego przywołanymi przepisami postępowania wyjaśniającego. Ponadto w sprawie uchybiono wymogom z art. 10 § 1 K.p.a.
Zauważyć trzeba, przed dalszymi rozważaniami, że nawet ograniczając się do ogólnych regulacji z ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, bez sięgania jeszcze do szczegółowych rozwiązań przyjętych w ustawie z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, postępowanie wyjaśniające organów w kontrolowanej sprawie jawi się jako istotnie uchybiające wymogom procesowym. Dość zauważyć, że wspomniane już powyżej ustalenia faktyczne oparto o informacje zawarte we wniosku z 17 października 2022 r., gdy tymczasem odmienne informacje wynikają z wniosku złożonego przez skarżącą z 25 listopada 2022 r. Z zupełnie niewyjaśnionych przyczyn organy administracji publicznej przyznały większą wartość dowodową jednemu z pozostających w sprzeczności wniosków, z góry zakładając brak wiarygodności drugiego z nich. Tymczasem zarówno wniosek z 17 października 2022 r., jak i wniosek z 25 listopada 2022 r. mają taką samą moc dowodową. Obydwa zawierają składane pod odpowiedzialnością karną (por. art. 3 ust. 4 u.d.w.) oświadczenia osób prywatnych, których konfrontacja może co najwyższej prowadzić do potrzeby podjęcia dalszego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia pojawiających się w tym względzie rozbieżności. Analiza akt administracyjnych przekazanych do tut. Sądu wskazuje, że takie dalsze postępowanie nie zostało przeprowadzone, co już samo w sobie świadczy o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Także w orzecznictwie przyjmuje się, że fakt, iż osoby wskazane we wniosku o uzyskanie dodatku węglowego jako członkowie gospodarstwa domowego figurują również w innym wniosku, na mocy którego inne gospodarstwo domowe otrzymało finansowanie w ramach ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, nie może stanowić samoistnej przeszkody do uzyskania tego finansowania. Wskazanie poszczególnych osób we wniosku o dodatek węglowy nie wymaga bowiem zgody żadnej z nich. Teoretycznie można w nim umieścić kogokolwiek – wystarczy jedynie znać cudzy PESEL. Jednak z punktu widzenia ustawy o dodatku węglowym nie ma to większego znaczenia, gdyż sam dodatek przysługuje w identycznej wysokości, bez względu na to, czy mamy do czynienia z gospodarstwem jednoosobowym, czy wieloosobowym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 391/23, dostępny w CBOSA pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W dalszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na przepisy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym wprowadzone do niej z dniem 20 września 2022 r. i z dniem 3 listopada 2022 r., odpowiednio na mocy ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, zob. art. 50) i ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236, zob. art. 26), które w sprawie mogły znaleźć zastosowanie, choć jak dotychczas zostały one przez organy administracji publicznej zupełnie pominięte.
Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (ust. 3c). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 3d). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (ust. 3e).
Organy nie wyjaśniły, z którą sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, arbitralnie przyjmując, że skarżąca wchodzi w skład wieloosobowego gospodarstwa domowego i w sprawie nie znajdują zastosowania żadne przepisy z art. 2 ust. 3a-3e u.d.w., a zwłaszcza ust. 3c i 3d, lecz przywołany wcześniej art. 2 ust. 4 u.d.w. Tymczasem skarżąca w odwołaniu podała, że prowadzi własne gospodarstwo domowe, mieszka w domu, który posiada odrębne wejście, posiada odrębną łazienkę i kuchnię. Żadne z tych okoliczności nie były weryfikowane. Całkowicie chybiony jest argument Kolegium, że z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że dotyczy ona budynku jednorodzinnego, skoro z art. 2 pkt 5 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.) wynika, że budynek wielorodzinny oznacza budynek mieszkalny, w którym występują więcej niż dwa lokale mieszkalne. A contrario w budynku jednorodzinnym może istnieć nie tylko jeden, ale i dwa lokale mieszkalne.
Niewiadomym pozostaje w konsekwencji czy pod adresem Ż. , [...] B. , znajduje się jedno gospodarstwo domowe, czy więcej gospodarstw domowych, jaki charakter mają te gospodarstwa i w skład którego z nich wchodzi skarżąca, czy jeżeli pod tym adresem znajduje się więcej gospodarstw domowych, to czy zamieszkują one w odrębnych lokalach, czy w jednym lokalu, czy w terminie do 30 listopada 2022 r. było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, a także czy gospodarstwa te wykorzystują oddzielne lub współdzielone źródło ogrzewania. Dopiero jednoznaczne ustalenie wszystkich tych okoliczności umożliwi ocenę, które z przywołanych powyżej przepisów znajdują zastosowanie i czy zasadna jest odmowa przyznania dodatku węglowego na rzecz skarżącej.
Na marginesie czynionych rozważań wskazać warto, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka ta została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c u.d.w. (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 265/23, WSA w Gliwicach z 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23, WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 299/23, CBOSA).
Prawidłowe ustalenie wspomnianych ostatnio okoliczności wymaga przede wszystkim weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego dokonanej w sposób odpowiadający wymogom z art. 2 ust. 15 i nast. u.d.w. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że weryfikacja ta została w sprawie przeprowadzona w niedostatecznym stopniu, przez co organ arbitralnie stwierdził zastosowanie w niej art. 2 ust. 4 u.d.w.
Mając na uwadze okoliczności sprawy zwrócić zwłaszcza trzeba uwagę na art. 2 ust. 15b u.d.w. Przepis ten przewiduje, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 u.d.w. stosuje się. Powtórzyć przy okazji trzeba, że wywiad środowiskowy jest przewidziany nie tylko do ustalenia, czy gospodarstwo domowe ma charakter jednoosobowego, czy wieloosobowego, co może skutkować zastosowaniem art. 2 ust. 4 u.d.w., lecz także dla ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania art. 2 ust. 3a-3e u.d.w., w tym zwłaszcza 3c i 3d, co wprost wynika już z art. 2 ust. 3d u.d.w. Takich ustaleń w sprawie zabrakło.
Nie bez znaczenia może okazać się także, że stosownie do art. 2 ust. 15a u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2519); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłki rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm.), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1 ze zm.), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 ze zm.); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1191).
W rozpoznawanej sprawie wywiad środowiskowy z art. 2 ust. 15b u.d.w. nie został przeprowadzony mimo zachodzących wątpliwości dotyczących gospodarstwa domowego skarżącej. Skarżąca podaje, że wywiad taki był zaplanowany na 23 grudnia 2022 r., jednak go nie przeprowadzono. Nie dokonano również weryfikacji przewidzianej w art. 2 ust. 15a u.d.w., z tym zastrzeżeniem, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego wyliczenia i w sprawie – w zależności od okoliczności – może być wymagana także nie przewidziana w nim wprost dalsza weryfikacja wniosku. Doprowadziło to do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 15a i 15b u.d.w., poprzez niedokonanie w sprawie ustaleń faktycznych, które mają znaczenie dla oceny zastosowania art. 2 ust. 2, art. 2 ust. 3a-3e i art. 2 ust. 4 u.d.w.
Zgodzić trzeba się także ze skarżącą, że na żadnym etapie postępowania nie zapewniono jej czynnego w nim udziału, zwłaszcza nie zawiadomiono ją przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, co doprowadziło dodatkowo do istotnego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 orzeczono jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.