II SA/Po 300/25

II SA/Po 300/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 14 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. K. (zwanego dalej "zobowiązanym" lub "skarżącym") na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WWINB" lub "organem II instancji") z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...]. W postanowieniu tym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 31 października 2024 r., nr [...] w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz oznaczenia daty tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w to miejsce orzeczono co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Decyzją z dnia 6 października 2022 r., nr [...], znak: [...] (zwaną dalej "decyzją z 2022 r."), PINB nakazał skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego nr 2n, położonego w podwórzu nieruchomości przy ul. [...] i [...] w P., poprzez dokonanie demontażu krat zabezpieczających otwór okienny i drzwiowy w tymże lokalu. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., nr [...], WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja WWINB została zaskarżona. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 196/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Tym samym, z dniem 22 września 2023 r. decyzja organu I instancji stała się prawomocna.
W piśmie z dnia 12 września 2024 r., PINB wystosował upomnienie do zobowiązanego, w którym wezwał go do wykonania decyzji z 2022 r. Zobowiązany miał siedem dni na dobrowolne wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony zobowiązanego, dnia 30 października 2024 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], znak: [...]
Postanowieniem z dnia 31 października 2024 r., nr [...], znak: [...], PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie [...]zł i wezwał zobowiązanego do jej wpłacenia w terminie do dnia 31 stycznia 2025 r. Poza tym PINB wezwał zobowiązanego do wykonania decyzji z 2022 r. do dnia 31 stycznia 2025 r. W razie niewykonania obowiązku, PINB zastosuje wykonanie zastępcze, jako inny środek egzekucyjny. W uzasadnieniu postanowienia PINB podniósł, że w myśl art. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.e.a.") należało zastosować najmniej uciążliwy środek egzekucyjny – grzywnę w celu przymuszenia. Ponieważ obowiązek ciążący na zobowiązanym nie polega na rozbiórce obiektu budowlanego, należało stosować zasady ogólne wymierzania grzywny w celu przymuszenia. Ustawodawca zezwala w art. 121 § 2 u.p.e.a. na wymierzenie grzywy osobie fizycznej do kwoty [...]zł. PINB zdecydował się na kwotę [...]zł, ponieważ nadal obdarza zobowiązanego zaufaniem, iż ten wykona ciążący na nim obowiązek publicznoprawny. Ponadto od momentu uzyskania przez decyzję z 2022 r przymiotu ostateczności, upłynęło już kilka lat. Zobowiązany powinien spodziewać się nieuchronności sankcji, jaka może go spotkać, szczególnie po zapadłym prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Nałożona grzywna musiała zatem być dotkliwa, ponieważ zobowiązany jak dotąd nie wykazał żadnego zainteresowania dobrowolnym wykonaniem decyzji z 2022 r. Co więcej, należy zauważyć, jak prosty do wykonania jest orzeczony obowiązek – demontaż krat w oknach i drzwiach. W tej kwestii zobowiązany nieustannie wykazuje bierną postawę.
Zobowiązany wniósł zażalenie [błędnie nazwane odwołaniem – uw. Sądu] od postanowienia organu I instancji. Zobowiązany podniósł, że ustalenia PINB są błędne, ponieważ to nie on zamontował kraty. Kto inny jest ich właścicielem.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...], WWINB uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie terminu uiszczenia grzywny oraz w zakresie oznaczenia daty tytułu wykonawczego i w to miejsce orzekł co do istoty poprzez zobowiązanie skarżącego do wykonania decyzji z 2022 r. do dnia 31 marca 2025 r. oraz wskazał, że tytuł wykonawczy pochodzi z dnia 30 października 2024 r. W pozostałym zakresie WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia WWINB podniósł, że bezsporny jest fakt niewykonania obowiązku orzeczonego w decyzji z 2022 r. Kraty nadal są w oknach oraz drzwiach. Tytuł wykonawczy wystawiony przez PINB zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Upomnienie zostało wysłane wcześniej, a postępowanie egzekucyjne wszczęto z zachowaniem terminu.
WWINB wyjaśnił w pierwszej kolejności brak podstaw do zastosowania innego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem. PINB, kierując się uznaniem administracyjnym, wyjaśnił dlaczego nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości [...] zł. Nie ma mowy tutaj o dowolności działania. Grzywna w tej wysokości jest wyższa od wartości krat. Musi tutaj istnieć element represyjny, ponieważ należy zmusić zobowiązanego do wykonania decyzji z 2022 r.
WWINB uznał za konieczne wydłużenie okresu wykonania zobowiązania nałożonego na skarżącego w zakresie uiszczenia grzywny. To samo dotyczy wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Datą ostateczną jest 31 marca 2025 r.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. M. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia, a także uchylenia postanowienia PINB wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie grzywny w wysokości nadmiernie dolegliwej;
2) art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary w nadmiernej wysokości, z naruszeniem zasad skuteczności i celowości oraz z uwagi na naruszenia, jego wagę oraz sposób naruszenia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie sprostał wymogowi wyjaśnienia, dlaczego nałożono na skarżącego tak dotkliwą grzywnę w celu przymuszenia. Dalsza argumentacja odnosi się do zasadności nałożenia obowiązku w decyzji z 2022 r.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Już teraz należy skonstatować, że skargi nie można było uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie WWINB odpowiada prawu.
Zasadnie jest przypomnieć, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega postanowienie wydane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, czy też mówiąc inaczej, administracyjnym postępowaniu wykonawczym. Jedną z fundamentalnych zasad tego postępowania jest to, że organ egzekucyjny nie ma prawa badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). W sprawie skarżącego zapadła ostateczna i prawomocna decyzja z 2022 r., która ukonstytuowała obowiązek tegoż skarżącego do usunięcia krat w otworze okiennym i drzwiowym w zajmowanym przez niego lokalu. Obowiązek ten, pomimo próby obalenia, ostał się, a więc podlega bezwzględnemu wykonaniu. Ponieważ skarżący nie był zainteresowany działaniem dobrowolnym, wszczęcie postępowania egzekucyjnego stało się naturalną konsekwencją jego bierności (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Już tylko z tego względu niezasadne są zarzuty i twierdzenia skargi, które mają na celu zakwestionowanie prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego z uwagi na błąd co do ustalenia zobowiązanego.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zastosowany przez PINB, a następnie poparty przez WWINB, środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jest najłagodniejszym środkiem w egzekucji należności niepieniężnych. Wynika to nie tylko z intencjonalnej hierarchii tych środków, o czym mowa w dziale III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale także z tego powodu, że skarżący może liczyć na zwrot tej grzywny w części, a być może w całości, gdy spełni ciążący na nim obowiązek publicznoprawny (art. 126 u.p.e.a., zob. także wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 706/22). Jeżeli skarżący wykona ciążący na nim obowiązek przed uiszczeniem grzywny, to taka grzywna będzie następnie umorzona (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Nie ma zatem najmniejszych wątpliwości, że zastosowano właściwy środek egzekucyjny. Jest on w pełni adekwatny, proporcjonalny i celowy.
Skarżący stawia WWINB zarzut niesprostania wymogowi uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. Zarzut ten jest dla Sądu niezrozumiały, gdyż organ II instancji umotywował trafność postanowienia PINB w zasadniczej części. WWINB jasno wskazał, że nie działano w warunkach dowolności, tylko uznania administracyjnego. Nałożono na skarżącego grzywnę w kwocie [...]zł, co nie jest sankcją najwyższą. Jest nią kwota [...]zł jednorazowo (zob. art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.). Nałożona grzywna nie jest najwyższa. Jest ona w wysokości, w jakiej skarżący, odczuwając represję, powinien zareagować w sposób oczekiwany przez wierzyciela obowiązku publicznoprawnego – powinien zdemontować kraty. Kwota [...]zł jest znacznie wyższa od wartości krat. Gdyby PINB nałożył grzywnę w wysokości istotnie niższej, grzywna ta mogłaby nie zrobić na skarżącym żadnego wrażenia. Ta konstatacja jest uzasadniona tym bardziej, ponieważ skarżący, od momentu uzyskania przez decyzję z 2022 r. przymiotu ostateczności, nie wykazał żadnego zainteresowania dobrowolnością wykonania obowiązku, a minęło przecież już kilka lat od nałożenia obowiązku publicznoprawnego.
Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. PINB nałożył na skarżącego najmniej uciążliwy środek egzekucyjny spośród gamy środków egzekucji należności niepieniężnych dostępnych organowi egzekucyjnemu, a wysokość grzywny w celu przymuszenia jest adekwatna. Spełnia ona swoje cele – represyjny i mobilizujący (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 723/17).
Zarzut naruszenia art. 121 § 1 u.p.e.a. jest chybiony. Organ egzekucyjny nie wykroczył poza dopuszczalne "widełki", jakie wyznacza ustawa. Grzywna nie przekracza [...] zł. Kwota [...]zł, wbrew temu, co uważa skarżący, spełnia swój cel i jest środkiem skutecznym. Ciężar zapłaty powinien skłonić skarżącego do wykonania obowiązku ciążącym na nim, a nie na kimkolwiek innym. Jeżeli kwota [...]zł do zapłaty również nie będzie dla skarżącego impulsem do działania, to wówczas PINB zastosuje wykonanie zastępcze, przy którym to środku egzekucyjnym nie ma możliwości ubiegania się o zwrot jakichkolwiek środków, jak ma to miejsce przy grzywnie w celu przymuszenia. Cel wydania zaskarżonego postanowienia jest jeden – zmusić skarżącego do wykonania decyzji z 2022 r. Nałożenie grzywny w wysokości [...] zł, która to grzywna przekracza wartość krat jest zatem skutecznym rozwiązaniem. Dalszy opór będzie skutkować zastosowaniem bardziej rygorystycznym środkiem egzekucyjnym, o czym Sąd już wspomniał.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono żadnych przesłanek, jakie mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, czy też postanowienia PINB. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.