II SA/Po 30/25

II SA/Po 30/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 24 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi K. A. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. A. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 29 listopada 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 8 lipca 2024 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zainstalowanej wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku mieszkalnego instalacji gazowej zasilanej gazem płynnym z baterii butli gazowych przy ul. [...] w [...], gm. S., tj. 4 butli gazowych o pojemności 33 kg każda, podłączeń wykonanych z węży giętkich i instalacji rur stalowych. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. bazy CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Dnia 19 stycznia 2024 r. do P. I. N. B. w [...] wpłynęło zawiadomienie, w którym powiadomiono organ I instancji o wykonanej instalacji gazowej oraz wezwano PINB do przeprowadzenia kontroli na działce inwestora. Z relacji zawiadamiającego wynika, że na płocie znajdującym się w granicy działek informatora oraz inwestora wiszą butle gazowe.
Dnia 22 lutego 2024 r. odbyła się kontrola przeprowadzona przez PINB. Podczas kontroli ustalono, że na działce inwestora znajduje się drewutnia (lekka konstrukcja drewniana), w której schowane są cztery butle gazowe o masie 33 kg każda. Obiekt ten został zbudowany w dniu 17 stycznia 2024 r. Obiekt znajduje się w granicy dwóch działek. Instalacja ta prowadzi do budynku mieszkalnego, w którym znajduje się osobno piec gazowy. Tam rury łączące butle i zawór podłączają się do pieca gazowego.
Dnia 28 lutego 2024 r. PINB zwrócił się do Starosty [...] z zapytaniem, czy inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na zainstalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku mieszkalnego instalacji gazowej. Starosta [...] odpowiedział na to pytanie negatywnie – inwestor nie dokonał żadnego zgłoszenia. Jedynie w dniu 29 września 2022 r. zgłosił zamiar budowy instalacji na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonej do zasilania instalacji gazowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową. Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. Starosta [...] sprzeciwił się temu zamiarowi.
PINB ustalił krąg stron postępowania i w piśmie z dnia 18 marca 2024 r., zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania robót polegających na wykonaniu ww. instalacji. PINB wezwał inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, iż posiada on zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ww. instalacji. PINB wskazał termin 30 dni na przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z uwagi na brak reakcji inwestora, pismem z dnia 13 maja 2024 r. PINB zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Dopiero w reakcji na to pismo, inwestor wezwał PINB do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ, według inwestora, w Sądzie Rejonowym w K. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności.
Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...], PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. PINB ponownie wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z dnia 8 lipca 2024 r., nr [...], znak: [...], PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę wykonanej przez niego instalacji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że instalacja została wykonana na zewnątrz, jednakże podłącza się ona do instalacji wewnętrznej, gdyż w budynku jest piec gazowy. W ten właśnie sposób budynek jest ogrzewany – dzięki wewnętrzno-zewnętrznej instalacji gazowej. Starosta [...] potwierdził, że inwestor nie dokonał żadnego zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji. Zdaniem PINB, inwestor powinien to uczynić, co wynika z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Zgodnie z § 156 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, zwanego dalej "rozporządzeniem") instalację gazową zasilaną gazem płynnym ze stałych zbiorników lub baterii butli, znajdujących się na działce budowlanej na zewnątrz budynku, stanowi układ przewodów za głównym zaworem odcinającym instalację zbiornikową, butle lub kolektor butli prowadzonych na zewnątrz lub wewnątrz budynku, wraz z armaturą, kształtkami i innym wyposażeniem, a także urządzenia do pomiaru zużycia gazu, urządzenia gazowe z wyposażeniem oraz przewody spalinowe lub powietrzno-spalinowe odprowadzające spaliny bezpośrednio poza budynek lub do przewodów w ścianach.
PINB uznał, że konieczne było najpierw przeprowadzenie postępowania naprawczego, które doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. W tym celu PINB był zobowiązany do wezwania inwestora do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jak wiadomo, nie nastąpiło. Z tego względu nie da się doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem i należy rozebrać wykonaną inwestycję.
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – ad S. – wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") poprzez jego błędne zastosowanie przez ustalenie, że montaż instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w sytuacji, gdy przebieg instalacji gazowej przez części wspólne budynku w żaden istotny sposób nie wpływa ograniczająco na możliwość ewentualnego korzystania z części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli, nie powoduje zmiany przeznaczenia całości współwłaścicieli do korzystania z przedmiotowej nieruchomości wobec czego nie przekracza granic zwykłego zarządu;
2) art. 201 k.c. w związku z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy montaż instalacji gazowej nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli powinien być uznany za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację albowiem jej montaż daje zadość zobowiązaniu współwłaściciela do utrzymania i użytkowania budynku w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej;
3) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie dokonanie oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego.
Inwestor zakwestionował sposób myślenia PINB i uznał, że jako większościowy właściciel nieruchomości, mógł wykonać inwestycję bez zgody pozostałych współwłaścicieli, gdyż to nie przekracza zwykłego zarządu. Organ I instancji nie mógł zatem oczekiwać zgody wszystkich współwłaścicieli na wykorzystywanie budynku mieszkalnego na cele budowlane. Działanie inwestora nie narusza bowiem innych interesów.
W toku postępowania odwoławczego, postanowieniem z dnia 1 października 2024 r., nr [...], WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie. Chodziło o uzupełnienie akt o protokół z kontroli i wskazanie, jakie elementy instalacji gazowej znajdujące się wewnątrz budynku są objęte postępowaniem oraz określenie, czy instalacja ta nie narusza przepisów rozporządzenia.
Inwestor przedłożył do akt sprawy dowód z okresowej kontroli instalacji gazowej z dnia 18 października 2024 r. Kontrola ta wykazała, że instalację można użytkować i spełnia ona wymagania do eksploatacji.
W dniu 18 października 2024 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę. PINB ustalił, że za zaworem odcinającym dopływ gazu widać odcinek rury, która prostopadle zmierza ku budynkowi i poprzez ścianę wchodzi do pomieszczenia z piecem gazowym. Rura ta ma 95 cm długości. Podłączenie do pieca jest wykonane z giętkiej rurki o długości ok. 25 cm. Spaliny z pieca są odprowadzane dwuścienną rurą na zewnątrz budynku. W pomieszczeniu znajduje się wentylacja.
Pismem z dnia 5 listopada 2024 r. WINB wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z dnia 29 listopada 2024 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że inwestor powinien dokonać zgłoszenia zamiaru realizacji instalacji gazowej, co wynika z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d p.b. Wobec zaniechania tego, instalacja ta jest samowolą. [...] budowlaną można zalegalizować, jednakże jest to wymagane, aby nastąpiło to w drodze postępowania naprawczego (art. 50 ust. 1 p.b.). Do tego niezbędne jest przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka inwestycyjna jest współwłasnością skarżącego oraz szeregu innych osób. WINB stwierdził za orzecznictwem, że skoro ubiegając się o pozwolenie na budowę, tudzież dokonując zgłoszenia zamiaru pobudowania instalacji, inwestor musiałby wylegitymować się ww. oświadczeniem, to tym bardziej musi to uczynić w postępowaniu o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Nie może być korzystniejszej sytuacji inwestora w postępowaniu naprawczym niż w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na budowę, tudzież przy zgłoszeniu zamiaru pobudowania. Jest to warunek sine qua non dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie przedłożył żadnego dowodu na to, że dysponuje on nieruchomością na cele budowlane, a pozostali współwłaściciele takiej zgody jemu nie udzielili. W takiej sytuacji pozostaje jedynie nakazanie rozbiórki samowoli.
WINB nie zgodził się z argumentacją inwestora i stwierdził, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przekracza granice zwykłego zarządu. Inwestycja ingeruje w ściany wspólne budynku, została ulokowana w granicy (wspólnej) z działką sąsiednią. Kotłownia, w której znajduje się piec gazowy jest przecież wspólnym pomieszczeniem, a zatem nastąpiła ingerencja w prawa innych współwłaścicieli.
WINB zauważył, że inwestor nie podał żadnych szczegółów o toczącym się w Sądzie Rejonowym w K. postępowaniu o zniesienie współwłasności nieruchomości. Nie wiadomo zatem, czy ono w ogóle się toczy. Organ nie zna nawet sygnatury sprawy. Rozstrzygnięcie WINB nie może opierać się o zdarzenia przyszłe i niepewne. Dopóki nie ma orzeczenia sądu cywilnego znoszącego współwłasność, dopóty wszystkie strony należy traktować tak samo i wszystkie muszą potwierdzić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
WINB nie podzielił zarzutów z Kodeksu cywilnego. Organ II instancji ma na celu ocenę prawidłowości zastosowania przez PINB przepisów prawa budowlanego [jako dziedziny prawa administracyjnego – uw. Sądu]. Dowód przedłożony przez inwestora świadczy o zdolności instalacji do eksploatacji, a nie o prawidłowości wykonania tej inwestycji.
Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również nie uwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli;
2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności;
3) art. 51 p.b. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, albowiem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki zainstalowanej wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku mieszkalnego instalacji gazowej;
4) § 178 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów dotyczących lokalizacji instalacji gazowej ignorując fakt, iż inwestor dopełnił wymaganych warunków technicznych związanych z instalacją gazową.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w zasadzie tożsamą argumentację jak w odwołaniu od decyzji PINB. Zdaniem skarżącego, realizacja instalacji gazowej to działanie w ramach zwykłego zarządu i nie można żądać od inwestora przedstawienia zgody pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie działką na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 24 kwietnia 2025 r. nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia stron o rozprawie. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z poźn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazania rozbiórki inwestycji polegającej na budowie zewnętrzno-wewnętrznej instalacji gazowej. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy Prawa budowlanego [mowa o ustawie, a nie o dziedzinie prawa administracyjnego – uw. Sądu]. Skarżący wykonał instalację ulokowaną na zewnątrz oraz wewnątrz budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielem. Inwestor powinien uprzednio dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania takiej instalacji, ale tego nie uczynił. W związku z tym PINB wszczął postępowanie administracyjne, które najpierw zmierzało do doprowadzenia tejże instalacji do stanu zgodnego z prawem. Wobec nieprzedstawienia oświadczeń skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy nadzoru budowlanego orzekły o nakazie rozbiórki. Skarżący całkowicie odrzuca argumentację ww. organów dotyczącą obowiązku przedstawienia oświadczeń pozostałych współwłaścicieli. Skarżący uważa, że działał w ramach tzw. zwykłego zarządu i wystarczy, że sam przedstawi takie oświadczenie. Sąd w składzie orzekającym w pełni popiera stanowisko WINB – skarżący był zobowiązany do przedstawienia oświadczeń przez siebie oraz pozostałych współwłaścicieli.
Instalacja gazowa ulokowana częściowo w środku i na zewnątrz budynku, stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b. Aby wykonać taką instalację należało dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania takiej inwestycji. Obowiązek ten wynika z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d p.b. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że skarżący takiego zgłoszenia nie dokonał, co potwierdził Starosta [...].
Przeprowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, tudzież udzielenia pozwolenia na budowę, skutkuje wszczęciem postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego, co wynika z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Instalacja gazowa nie jest obiektem budowlanym, dlatego nie podlega reżimowi z art. 48 ust. 1 oraz art. 49f p.b. Konieczne było zatem przeprowadzenie procedury opisanej w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.
Za trafny należy uznać pogląd WINB, że w postępowaniu wywołanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., konieczne jest przedstawienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z art. 3 pkt 11 p.b., takim tytułem może być prawo własności, a także inne prawo rzeczowe przewidujące uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Absurdalną argumentacją byłoby twierdzenie, że w postepowaniu naprawczym oświadczenie prawie określonym w art. 3 pkt 11 p.b. nie byłoby wymagane. Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa - poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy - jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia." (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1866/22). Prawdą jest, że ustawodawca nie wskazuje momentu, w którym wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno nastąpić, jednakże jest to element warunkujący przyszłe rozstrzygnięcie sprawy. To organ nadzoru budowlanego wskaże, kiedy upomni się o takie oświadczenie (zob. szerzej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 630/19). Brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest równoznaczne z koniecznością rozbiórki samowoli budowlanej, ponieważ niemożliwym jest przeprowadzenie skutecznej legalizacji.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanego. To wywołało prawidłową reakcję, ze strony PINB w postaci wszczęcia postępowania w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. z urzędu. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że PINB dał skarżącemu szansę na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego – wezwał go do przedstawienia swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakreślając przy tym 30-dniowy termin. Termin ten upłynął, a skarżący nie zareagował na to w żaden sposób. Dopiero na skutek zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego skarżący przedstawił argumentację ukierunkowaną na potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na trwające postępowanie o zniesienie współwłasności do nieruchomości. Sąd już w tym miejscu wskazuje na daleko posuniętą niekonsekwencję w argumentacji skarżącego. Nim Sąd przejdzie do dalszych rozważań, należy tylko wyeksponować, że w zakreślonym terminie, ani także do czasu zakończenia postępowania odwoławczego przed WINB, skarżący nie przedstawił swojego prawa, o którym mowa w art. 3 pkt 11 w związku z art. 4 p.b.
Skarżący kwestionuje rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, zarzucając im, jego zdaniem, oczywiste naruszenie przepisów prawa z uwagi na żądanie tych organów co do przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez skarżącego, ale także i przez wszystkich współwłaścicieli spornej nieruchomości. Argumentacja skarżącego jest oczywiście nieuzasadniona.
Organ II instancji zasadnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prowadzenie robót budowlanych w obrębie nieruchomości, do której prawo rości sobie więcej osób, jest działaniem z przekroczeniem zwykłego zarządu. W niniejszej sprawie skarżący wykonał instalację gazową, która ingeruje we wspólne ściany wspólnego budynku mieszkalnego. Instalacja ta przechodzi przez wspólne ściany i dalej "biegnie" do wspólnej kotłowni, w której znajduje się wspólny piec gazowy. Nie można tutaj powoływać się na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zwykłego zarządu, ponieważ budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 310/15). Nieprzedstawienie zgody albo brak zgody tylko jednego ze współwłaścicieli oznacza, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 498/24). "Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, a zatem podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (bez względu na to, czy roboty budowlane wymagają zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę) wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 693/21). Ingerencja w bryłę budynku, który stanowi współwłasność poprzez wykonywanie robót budowlanych, jest wyrazem przekroczenia zwykłego zarządu, ponieważ współwłaściciele mogą nie chcieć przeprowadzenia inwestycji ingerującej w ich ułamkową własność. Każde takie przedsięwzięcie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.
Sąd w składzie orzekającym ma na uwadze również i to, że orzecznictwo sądów, nie tylko administracyjnych, wyraża zbieżny pogląd w sprawach o wykonanie instalacji gazowej. Konkluzje są tożsame, jak w odniesieniu generalnie do budowy urządzeń budowlanych. "Montowanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku będącym współwłasnością jest czynnością faktyczną, która znacznie utrudnia współwłaścicielom korzystanie z tego budynku (choćby na czas realizacji inwestycji), wymaga współdziałania i dlatego uznać ją należy za czynność przekraczającą zwykły zarząd." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/19, zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1836/06). Wszystko bowiem, co ingeruje we współwłasność, musi odbywać się za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Brak ich zgody może być zastąpiony np. orzeczeniem sądu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 687/99). Podobne jest stanowisko orzecznictwa sądów powszechnych. Jako przykład niechaj posłuży orzeczenie Sądu Rejonowego w K. G.: "Skoro budowa instalacji gazowej ingerowałaby w część wspólną nieruchomości należy dojść do konkluzji, iż zamierzona przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości czynność stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą, a to oznacza, że wystąpić o zgodę na jej dokonanie do sądu powinni (w świetle art. 199 k.c.) współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę." (postanowienie SR w K. G. z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt [...] dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 2722046).
W doktrynie uważa się, że czynności zwykłego zarządu to takie, które są "podejmowane w toku bieżącego gospodarowania rzeczą wspólną, a zatem zmierzają do zachowania rzeczy w stanie niepogorszonym i nie powodują nadmiernych wydatków" (G. Karaszewski, Komentarz do art. 201 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. M. Balwickiej-Szczyrby i A. Sylwestrzak, W. 2022, s. 431). Czynnościami zwykłego zarządu będą zatem przedsięwzięcia, które mają na celu utrzymanie rzeczy w możliwie takim samym, a więc niepogorszonym stanie. Będzie to zatem np. pielęgnacja, konserwacja. Nie mogą za takowe być traktowane czynności, które zmieniają, ingerują w skład rzeczy. Założenie instalacji gazowej niejako zmusza pozostałych współwłaścicieli do zaakceptowania sposobu ogrzewania budynku mieszkalnego. Wiąże się to dla nich np. z obowiązkiem przeprowadzania przeglądów, konserwacją, monitorowaniem poziomu emisyjności. Nie można tego traktować jako zwykły zarząd, ponieważ współwłaściciele tracą możliwość wyboru sposobu ogrzewania, będąc przymuszonym zarazem do ponoszenia kosztów zakupu gazu ziemnego. Sposób wykonania inwestycji zmusza także do nadzorowania szczelności butli, zapewnienia odpowiedniego ciśnienia dla niezakłóconego przesyłu gazu z butli do pieca gazowego. Sama ingerencja w budynek także stanowi naruszenie struktury własności. Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b., jeżeli obowiązków wynikających z Prawa budowlanego nie da się nałożyć na inwestora, obowiązki te spadają na właściciela/właścicieli.
Sąd podkreślił sprzeczność w argumentacji skarżącego. Należy do tego powrócić i wskazać, że z jednej strony skarżący uważa, iż działa w ramach zwykłego zarządu, ale z drugiej strony podnosi przepis art. 201 k.c., gdzie mowa jest o większości zgód na korzystanie z nieruchomości, nie przedstawiając jednocześnie żadnego z takich oświadczeń. Skarżący nie dał sobie szansy na wyjaśnienie tej okoliczności, ponieważ nigdy nie dowiódł tego, że w Sądzie Rejonowy w K. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Nie powołał sygnatury postępowania, nie przedłożył np. kopii wniosku inicjującego to postępowanie. Organ II instancji zasadnie wskazał, że musi opierać się na okolicznościach faktycznych i prawnych obowiązujących w dniu wydania decyzji. Nie można opierać się o zdarzenia przyszłe i niepewne w szczególności, gdy w ogóle nie ma wiedzy o postępowaniu przed kaliskim sądem.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ WINB, a wcześniej PINB, dysponowali wystarczającymi dowodami dla wydania nakazu rozbiórki. Organ II instancji zdecydował się na zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a., ale nie było to niezbędne działanie. Wiadomym jest, że sporna instalacja ma charakter dwojaki – wewnętrzno-zewnętrzny. Znane są organom nadzoru budowlanego sposoby wykonania instalacji oraz zakres jej funkcjonowania. Pomimo sprawności działania instalacji, co potwierdził skarżący, nie zmienia to faktu, że instalacja ta została wykonana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.
Przepis art. 7 k.p.a. nie został naruszony poprzez brak zawieszenia postępowania w celu oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której pobudowano inwestycję skarżącego. Poza gołosłownym twierdzeniem skarżącego nie ma żadnej poszlaki wskazującej na to, że w kaliskim sądzie toczy się takie postępowanie. W tym miejscu godzi się zauważyć, że z zasady praworządności wynika obowiązek orzekania przez organ administracji publicznej (zarówno rozpoznawczy jak i odwoławczy) według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu orzekania (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1165/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 203/09), chyba że co innego wynika z przepisów intertemporalnych. "Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania." (wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07).
Nie sposób stwierdzić, że WINB naruszył przepis art. 8 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej dały skarżącemu szansę na przedstawienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB wskazał 30-dniowy termin na ten cel. Nie dość, że skarżący nie zareagował na to wezwanie, to jego działania rozpoczęły się dopiero wówczas, gdy odebrał zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji organu I instancji. Obiektywnie, skarżący nie przedstawił swojego oświadczenia, oświadczeń pozostałych współwłaścicieli, ani nawet nie przedstawił wniosków do sądu cywilnego o wydanie orzeczenia zastępującego ww. oświadczenia. Wreszcie skarżący nie uprawdopodobnił nawet, że w Sądzie Rejonowym w K. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Jest to twierdzenie niczym nie poparte. Skarżący uporczywie podnosił swoje twierdzenia również w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym i nigdy nie dowiódł tego, że sąd cywilny może orzec na jego korzyść. Zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. jawi się więc jako absurdalny.
Nie ma mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności – PINB oraz WINB podjęli działania proporcjonalne. Najpierw postępowanie toczyło się w kierunku zalegalizowania samowoli budowlanej. Skarżący miał szansę przedstawić prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., ale nie zrobił tego nawet we własnym imieniu. Dopiero nieskuteczny upływ terminu do przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane doprowadził do zmiany kierunku postępowania, tj. w kierunku rozbiórki, gdyż nie dało się doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tymże stanem jest w rzeczy samej rozbiórka.
Konsekwencją niezasadności poprzedniego zarzutu jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 51 p.b. Brak wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi skutkować nakazem rozbiórki, co Sąd w składzie orzekającym wyeksponował już kilkukrotnie w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Żadne inne działanie oprócz rozbiórki nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem (ex iniuria ius non oritur).
Zarzut naruszenia § 178 rozporządzenia jest całkowicie chybiony. Prawidłowość technicznego wykonania instalacji i sprawność jej funkcjonowania nie zmienia tego, że inwestycja powstała w sposób nielegalny. "Odpowiedzią" na ten stan rzeczy było najpierw postępowanie naprawcze, a następnie – orzeczony nakaz rozbiórki.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.