II SA/Po 3/22

II SA/Po 3/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Skomra
Jan Szuma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2159/22 - Wyrok NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8, art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 1a, art. 29, art. 29 ust 1 pkt 7, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 29 ust. 2 pkt 3, art. 29 ust. 7 pkt 2, art. 48, art. 48 ust. 1 pkt 1, ar
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 16 § 1, art. 58 § 1, art. 58 § 2, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 56, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs(4) ust. 3, art. 15zzzzzn(2)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 10 września 2021 r., [...] nakazującą odwołującemu się wykonanie rozbiórki budowli ogródka gastronomicznego o szklanych ścianach zlokalizowanego na terenie placu rynkowego w K. przy ul. [...], działka ewidencyjna [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Dnia 16 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., Delegatura w K., wpłynęło anonimowe pismo podpisane jako "mieszkańcy K.", w którym poddano pod wątpliwość czy budowla, która powstała na terenie placu rynkowego w K. jest zbudowana zgodnie ze standardami i wymogami konserwatorskimi (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia 10 maja 2021 r. Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. przekazał powyższe zgłoszenie Inspektorowi Powiatowemu do dalszego procedowania zgodnie z właściwością oraz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednocześnie wskazał, że centrum historyczne K. jest objęte ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prace objęte zawiadomieniem nie były przedmiotem uzgodnień konserwatorskich i – z uwagi na trwałą zmianę pierwotnego wyglądu zewnętrznego rynku – nie mogą uzyskać akceptacji.
Inspektor Powiatowy pismem z dnia 21 maja 2021 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem") z prośbą o wskazanie użytkownika terenu zlokalizowanego przy ul. [...] w K., działka [...] oraz o wypowiedzenie się w kwestii trwałości dokonanych zmian i ich wyglądu zewnętrznego (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia 27 maja 2021 r. Burmistrz odpowiedział na powyższe pismo informując, że część działki [...] o powierzchni [...] m2 jest przedmiotem umowy najmu (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Umową z dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz oddał w najem lokal użytkowy o powierzchni [...] m2 znajdujący się w piwnicach budynku ratusza oraz przedmiotową działkę pod lokalizację ogródka gastronomicznego. Najemcą jest przedsiębiorca S. G., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A S. G., B S. G. z siedzibą przy ul. [...] w B. . Umowa została zawarta na czas określony od dnia [...] sierpnia 2020 r. do dnia [...] lipca 2025 r. Zgodnie z umową wszelkie działania inwestycyjne związane z przedmiotem najmu powinny zostać uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Powstała zabudowa ogródka gastronomicznego jest tymczasowa, nie związana na stałe z gruntem i zostanie zdemontowana po zakończeniu trwania umowy. Kształt zewnętrzny zabudowy, zastosowane materiały czy kolorystyka harmonizują z okoliczną zabudową. Do organu nie wpłynęły dotąd żadne skargi czy uwagi mieszkańców dotyczące wyglądu ogródka gastronomicznego.
Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił Burmistrza oraz S. G. o planowanej w dniu [...] czerwca 2021 r. o godz. 11 kontroli na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., działka nr [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Po kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego przeprowadzonej dnia [...] czerwca 2021 r., w której wzięli udział przedstawiciele właściciela nieruchomości gruntowej oraz S. G., został sporządzony protokół [...] (k[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazano w nim, że ogródek gastronomiczny został zagospodarowany poprzez zabudowę obiektem dobudowanym do szczytu sąsiedniego budynku położonego na działce nr [...]. Obiekt o wymiarach ok. [...] m x [...] m i wysokości ok. 3 m od poziomu nawierzchni rynku do dachu płaskiego + ok. 0,4 m do końca ramy drewnianej nad dachem. Obiekt jest zbudowany z szyb pojedynczych termicznie hartowanych o grubości 10 mm (szkło bezpieczne – ESG). Charakterystyczny wymiar tafli szklanej to ok. 0,96 m x 2,25 m. Konstrukcja dachowa drewniana, krokwiowa, pokrycie z płyt poliwęglanowych przezroczystych, dach płaski. Płatwie dachowe przymocowane do ramy drewnianej obwodowej. Podłoga drewniana, wykonana na ruszcie drewnianym bez ingerencji w istniejącą nawierzchnię płyty rynkowej. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną. Obiekt został wybudowany przez S. G., użytkowany jest jako ogródek gastronomiczny przeszkolony, wyposażony w [...] stolików, [...] miejsc siedzących. W ocenie kontrolujących obiekt jest zharmonizowany z otoczeniem, nie zaburza charakteru zabytkowej zabudowy rynkowej. W protokole wskazano także, że najemca oraz właściciel nieruchomości nie dysponują pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem robót budowlanych. Nie przedłożono również uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 10 umowy najmu z dnia [...] lipca 2020 r. zawartej ze S. G. "najemca ponosi pełną i wyłączną odpowiedzialność za spełnienie wszelkich przewidzianych prawem warunków prowadzenia działalności dotyczących (...) ochrony konserwatorskiej". W protokole odnotowano, że S. G. wyjaśnił, iż teren od lat jest użytkowany jako ogródek gastronomiczny. Przestrzeń obecnie wygrodzona taflami szklanymi wcześniej była wygrodzona pergolami. Użyte materiały (drewno i szkło) neutralnie wpływają na otoczenie, podobnie jak wystrój wewnętrzny.
Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił Burmistrza oraz S. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budowli ogródka gastronomicznego o szklanych ścianach na terenie placu rynkowego w K. przy ul. [...], działka [...], przez inwestora S. G. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. Inspektor Powiatowy wstrzymał budowę kontrolowanego ogródka gastronomicznego z powodu wznoszenia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; odstąpił od nakazywania zabezpieczeń obiektu oraz pouczył o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia wraz z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że obiekt – z uwagi na brak fundamentów i brak trwałego związania z gruntem – nie jest budynkiem, ale jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."). Ani właściciel, ani inwestor nie deklarowali, że budowla powstała na okres nie dłuższy niż 180 dni, aby rozważać zastosowanie regulacji dotyczącej tymczasowych obiektów budowlanych. Mając powyższe na uwadze, budowa obiektu wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 1a P.b. wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. S. G. złożył zażalenie (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że nie prowadzi budowy. Podkreślił, że w ślad za poprzednim najemcą tego terenu również posadowił ogródek gastronomiczny bez ingerencji w istniejącą nawierzchnię płyty rynkowej. Jedyna dokonana modernizacja ogródka wiąże się z nadaniem mu nowoczesnego charakteru i wyglądu. Powstała modernizacja jest tymczasowa i zostanie zdemontowania po zakończeniu trwania umowy najmu. S. G. dodał, że nie jest w stanie uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż sytuacja pandemiczna w istotny sposób wpłynęła na rentowność prowadzonej przez niego działalności.
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Inspektora Powiatowego (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu – odnosząc się do treści zażalenia – wskazał, że legalizacja samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych jest uprawnieniem inwestora. Strona składając wniosek o legalizację dobrowolnie wyraża chęć doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie złożenie tego wniosku skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie powstałego obiektu lub jego części.
Decyzją z dnia 10 września 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał S. G. wykonanie rozbiórki budowli ogródka gastronomicznego o szklanych ścianach zlokalizowanego na terenie placu rynkowego w K. przy ul. [...], działka ewidencyjna [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 49e pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Strona nie złożyła wniosku o legalizację do dnia 30 sierpnia 2021 r. (ani później), to jest w wymaganym 30-dniowym terminie. Termin ten, zgodnie z art. 48a ust. 1 i 3 P.b., biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne. W niniejszej sprawie biegnie on od dnia doręczenia postanowienia z dnia 28 lipca 2021 r. Inspektora Wojewódzkiego utrzymującego w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego".
Pismem z dnia 29 września 2021 r. S. G., reprezentowany przez radcę prawnego F. W., złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz – z ostrożności procesowej – o przywrócenie terminu do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, składając jednocześnie wniosek o legalizację (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem, że modernizacja ogródka gastronomicznego stanowiła inwestycję polegającą na budowie tymczasowego obiektu budowlanego, wobec której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonane roboty polegały na wykonaniu remontu i przebudowy wiaty/altany gastronomicznej, której budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;
2) art 48 ust. 1-3 P.b. poprzez wadliwe uznanie, że wykonane remontu i przebudowy było budową obiektu budowlanego prowadzoną bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, przez co art. 48 P.b. nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż stosuje się go na potrzeby legalizacji inwestycji, które dotyczą wyłącznie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenie na budowę, a także do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;
3) art. 50-51 P.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący dokonał jedynie przebudowy i remontu obiektu;
4) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegającego na wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności zaniechał ustalenia: daty, zakresu, rodzaju i przedmiotu wykonanych przez skarżącego robót, co uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.
W uzasadnieniu wskazano, że funkcją postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (to jest następstw tych robót) do stanu zgodnego z prawem, a prowadzenie takiego postępowania staje się bezcelowe, gdy badanej inwestycji nie można przypisać cechy bezprawności albo skutek tego deliktu zostanie przed wszczęciem postępowania anihilowany, np. na podstawie dobrowolnie wykonanej rozbiórki samowolnie wybudowanej substancji budowlanej. Organ już na początku postępowania musi ustalić: jakie roboty budowlane zostały przeprowadzone, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a jeżeli tak, to czy inwestor nabył uprawnienie w odpowiednim trybie administracyjnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. W niniejszym postępowaniu Inspektor Powiatowy nie określił czasookresu popełnienia samowoli budowlanej, a więc tego kiedy doszło do przystąpienia do realizacji inwestycji. Z powyższego nie wynika więc kiedy doszło do budowy przedmiotowego obiektu, co ma wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można na tym etapie ocenić na jakiej podstawie prawnej należy dokonać oceny popełnionej samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji nie dokonał także pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem tego jakie roboty zostały wykonane przez S. G.. Zabudowa została wykonana wcześniej przez poprzedniego najemcę lokalu gastronomicznego. Inspektor Powiatowy nie ustosunkował się do wskazanych w postępowaniu okoliczności, a także nie określił za jaki zakres prac skarżący ma być odpowiedzialny oraz czy ten zakres prac w dacie budowy wymagał dokonania zgłoszenia, czy uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe jest istotne, gdyż skarżący podkreśla, że dokonał jedynie modernizacji obiektu (to jest przebudowy i remontu) wskazanego obiektu. W konsekwencji powyższego wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia należy uznać za przedwczesne.
Skarżący podkreślił również, że błędna jest kwalifikacja spornego obiektu oraz trybu jego legalizacji. Pierwotnie przedmiotowy obiekt został wybudowany jako wiata rekreacyjna (daszek podparty na słupach pełniący funkcje ogródka gastronomicznego). S. G. dokonał przebudowy tego obiektu poprzez między innymi częściowe przeszklenie oraz wykonanie podestu trwale obciążającego konstrukcję. Powyższe zatem wyklucza możliwość uznania, że mamy do czynienia w z tymczasowym obiektem budowlanym. Jednocześnie zaznaczono, że nazwa "ogródek gastronomiczny" to pojęcie używane w potocznym języku, zaś cechy analizowanej konstrukcji jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z wiatą/altaną, czyli lekką konstrukcją opartą na słupach, której budowa na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c P.b. nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lecz dokonania wyłącznie zgłoszenia w świetle art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. Mając na uwadze fakt, że S. G. wyłącznie zmodernizował wskazany obiekt, to do legalizacji tego typu robót nie stosuje się trybu określonego w art. 48 P.b., lecz ten wynikający z 50-51 P.b. W przypadku, gdyby Inspektor Wojewódzki nie podzielił wskazanego stanowiska, skarżący wniósł o legalizację przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 P.b.
Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazał, że w pierwszej kolejności należy ustalić do jakiej kategorii obiektów zaliczyć należy przedmiotowy obiekt, który nie posiada fundamentów oraz nie jest trwale związany z gruntem. Wobec powyższego, nie spełnia on warunków by uznać go za budynek w myśl art. 3 pkt 2 P.b. Kontrolowany obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., jest budowlą. Doprecyzowując Inspektor Wojewódzki wskazał, że można uznać go za tymczasowy obiekt budowlany, ponieważ nie jest on trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 5 P.b.), a jest to cecha definiująca takie obiekty. Obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem są tymczasowymi obiektami budowlanymi niezależnie od tego, czy są przeznaczone do użytkowania w czasie krótszym od ich trwałości technicznej oraz czy przewiduje się ich przeniesienie lub rozbiórkę. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego nie może być mowy o wiacie, ponieważ przez "wiatę" należy rozumieć lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron. Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany posiada ściany z czterech stron, co wyłącza możliwość uznania go za wiatę. Organ podkreślił, że Inspektor Powiatowy prawidłowo, choć niewystarczająco, zakwalifikował przedmiotowy ogródek gastronomiczny do właściwej kategorii obiektów budowlanych, tj. do tymczasowych obiektów budowlanych.
Odnosząc się do kwestii poruszonej w odwołaniu dotyczącej remontu i przebudowy przedmiotowego obiektu Inspektor Wojewódzki wskazał, że zgodnie z ustawową definicją przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a P.b.). Natomiast remontem są roboty budowlane polegające na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 P.b.). Porównując zdjęcia przedstawiające przedmiotowy obiekt w dniu kontroli oraz zdjęcie przedstawiające ogródek gastronomiczny w okresie wcześniejszym, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić o remoncie, ponieważ na fotografiach znajdują dwa różne obiekty. Nie można również w tej sytuacji mówić o przebudowie. W sprawie, w ocenie Inspektora Wojewódzkiego, powstała nowa substancja budowlana. Obecnie istniejący obiekt różni się całkowicie od ogródka gastronomicznego, który istniał wcześniej, a który został ukazany na zdjęciu załączonym do odwołania.
Inspektor Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 P.b. Zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 7 P.b., budowa tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli okres jego posadowienia w jednym miejscu nie przekroczy 180 dni. Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji zarówno najemca, jak i właściciel nieruchomości nie wnosili, że budowa powstała na okres 180 dni. Z ustaleń wynika, że nie zgłoszono budowy ogródka, które pozwalałoby na wybudowanie go na okres nie przekraczający 180 dni. Zatem Inspektor Powiatowy słusznie założył, że zamiarem inwestora była budowa ogródka na okres przekraczający 180 dni. Budowa tymczasowego obiektu budowlanego, który w jednym miejscu ma istnieć przez okres dłuższy, niż wskazane w ustawie 180 dni, nie zwalania inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego ogródka gastronomicznego. W sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że jakiś obiekt powstał w sposób samowolny, to jest bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., wydawane jest postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego ma obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz poucza o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i przedstawia zasady jej obliczania. Niezłożenie wniosku o legalizację w terminie spełnia jedną z przesłanek do wydania nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie bieg 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o legalizację rozpoczął się 30 lipca 2021 r. Zatem termin na złożenie wniosku o legalizacje upłynął w dniu 29 sierpnia 2021 r. W sytuacji, gdy wniosek o legalizację nie został złożony Inspektor Powiatowy był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Ustawodawca nie przewidział innego rodzaju działań w sytuacji, gdy inwestor takiego wniosku nie złoży.
Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. S. G., reprezentowany przez radcę prawnego F. W., zaskarżył powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonalności, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych (k. 3–7 akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez niezasadne przyjęcie, że modernizacja ogródka gastronomicznego stanowiła inwestycję polegającą na budowie tymczasowego obiektu budowlanego, wobec której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonane roboty polegały na wykonaniu remontu i przebudowy wiaty/altany gastronomicznej, której budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;
2) art. 48 ust. 1-3 P.b. poprzez wadliwe uznanie, że wykonane remontu i przebudowy było budową obiektu budowlanego prowadzoną bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, przez co art. 48 P.b. nie powinien mieć zastosowania, gdyż stosuje się go na potrzeby legalizacji inwestycji, które dotyczą wyłącznie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;
3) art. 49e pkt 1 P.b. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy strona skarżąca złożyła na etapie odwoławczym wniosek o legalizacje zabudowy;
4) art. 50-51 P.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący dokonał jedynie przebudowy i remontu obiektu;
5) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności zaniechaniu ustalenia: daty, zakresu, rodzaju wykonanych przez skarżącego robót, co uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego;
6) art. 58 § 1 K.p.a. w związku z wydaniem nakazu rozbiórki przed rozpatrzeniem wniosku w sprawie przywrócenia terminu do legalizacji przedmiotowej zabudowy.
W uzasadnieniu podkreślono, że organ niesłusznie stwierdził, iż w sprawie nie doszło ani do przebudowy ani do remontu badanego obiektu, gdyż powstała nowa substancja budowlana. Powstanie nowej substancji budowlanej nie wyklucza kwalifikacji robót jako przebudowy, o ile zakres tych prac mieści się w ramach definicji legalnej tych robót określonej w art. 3 pkt 7a P.b. Inspektor Wojewódzki nie wykazał, że w wyniku wykonania przedmiotowych robót doszło do zmiany charakterystycznych parametrów inwestycji. Ocena tego, że przedmiotowe roboty nie mieszczą się w definicji przebudowy została oparta przez organ wyłącznie na porównaniu dwóch zdjęć, co nie może zostać uznane za wystarczające do zadośćuczynienia obowiązkowi organu polegającemu na wnikliwym rozpatrzeniu sprawy i wyczerpującym zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego. Przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Skarżący powielił także zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące błędnej kwalifikacji spornego obiektu oraz trybu jego legalizacji. Wskazano, że pierwotnie przedmiotowy obiekt został wybudowany jako wiata rekreacyjna, a następnie przebudowany poprzez m.in. częściowe jego przeszklenie oraz wykonanie podestu trwale obciążającego konstrukcję. Powyższe wyklucza możliwość uznania, że mamy do czynienia z tymczasowych obiektem budowlanym. Podniesiono również, że w zaskarżonej decyzji nie określono czasookresu popełnienia samowoli budowlanej, co jest niezbędne do dokonania oceny kwestii bezprawności, a więc naruszenia przepisów dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, jakie powinny być dokonywane na podstawie prawa obowiązującego w czasie przystąpienia do realizacji inwestycji.
Ponadto skarżący zaznaczył, że w odwołaniu zawarł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację badanej zabudowy, który nie został rozpoznany przez organ odwoławczy. Błędem jest wydanie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt braku złożenia wniosku o legalizację bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie tego terminu, gdyż pozytywne rozpatrzenie tego zagadnienia mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez zalegalizowanie badanej przez organ zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy zaznaczyć, że organy prawidłowo ustaliły, iż obiekt budowlany zlokalizowany na terenie placu rynkowego w K. przy ul. [...], na działce [...], użytkowany jako ogródek gastronomiczny o szklanych ścianach, należy zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych. Obiekt nie posiada fundamentów oraz nie jest trwale związany z gruntem. Wobec powyższego, nie spełnia on warunków by uznać go za budynek w myśl art. 3 pkt 2 P.b. Rozważany obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., jest budowlą, a więc obiektem budowlanym niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Doprecyzowując, jest to tymczasowy obiekt budowlany, ponieważ nie jest on trwale związany z gruntem. Rozważana budowla odpowiada swą charakterystyką definicji art. 3 pkt 5 P.b., zgodnie z którym tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Organ prawidłowo ustalił, że obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem są tymczasowymi obiektami budowlanymi niezależnie od tego, czy są przeznaczone do użytkowania w czasie krótszym od ich trwałości technicznej oraz czy przewiduje się ich przeniesienie lub rozbiórkę. Słusznie ustalił także, że obiekt ten nie jest wiatą, gdyż tego rodzaju budowla charakteryzuje się brakiem ścian zewnętrznych lub ścianami umiejscowionymi z maksymalnie z trzech stron. Bez wątpienia przedmiotowy obiekt budowlany posiada ściany z czterech stron, co wyłącza możliwość uznania go za wiatę.
Kontynuując rozważania w kontekście uwag dotyczących kwalifikacji obiektu wskazać także należy, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b., art. 48 ust. 1-3 P.b. i art. 50-51 P.b, które powiązano twierdzeniem, iż miało dojść nie do budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (wymagającej legalizacji – art. 48 i nast. P.b.), ale tylko do przebudowy wcześniej istniejącego ogródka gastronomicznego.
Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a P.b.).
Zdaniem Sądu porównanie obiektu uwidocznionego na zdjęciu załączonym do odwołania (k. 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji), który stanowił rodzaj pergoli wizualnie oddzielającej miejsce lokalizacji stolików restauracyjnych od płyty rynku w K. (brak dachu, ścian, podestu-podłogi), z obecnie istniejącym kompletnym obiektem kubaturowym o drewnianej konstrukcji z podestem, ścianami szklanymi i dachem, a także wyposażonego stosownie do swej funkcji (klimatyzacja), nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że aktualnie powstał obiekt nowy, rodzajowo inny od poprzedniego i nie oparty na dotychczasowej substancji budowlanej. Różnice pomiędzy konstrukcjami można dostrzec z łatwością, a rozbieżności są bardzo czytelne. Poprzednia pergola otaczająca stoliki restauracyjne opierała się na trzech belkach drewnianych z każdego boku, w tym pierwsza belka przylegała do narożnika krawężnika otaczającego znajdującą się zaraz obok rabatę miejską. Nowa konstrukcja zbudowana jest inaczej. Opiera się na dwóch belkach nośnych znacznie wyższych (a więc nie są to te same belki) z każdej strony, znajdujących się w zupełnie innych miejscach aniżeli w poprzedniej konstrukcji. Wysunięta w kierunku płyty rynku część ogródka restauracyjnego nie ma w narożniku belek nośnych, jak poprzednia pergola, natomiast szklane ściany przymocowane są do podestu i dachu.
Mając na uwadze powyższe w sprawie nie może być mowy o przebudowie, jako że definicja tego rodzaju czynności stanowi o zmianie parametrów użytkowych lub technicznych "istniejącego" obiektu budowlanego. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy – jak wyżej wykazano – nie doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu pergoli restauracyjnej, ale powstał po prostu nowy, kubaturowy obiekt usługowy (restauracyjny).
Pomimo powyższego w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych. Inspektor Wojewódzki pominął bowiem fakt, że S. G. złożył w odwołaniu wniosek o legalizację spornego obiektu wraz z żądaniem przywrócenia terminu do jego złożenia.
Sąd w tym miejscu zaznacza, że ma świadomość, iż w niniejszej sprawie Inspektor Powiatowy w dniu 14 czerwca 2021 r. (PINB.[...].10.2021) wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy, natomiast postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał to postanowienie w mocy. S. G. 30 lipca 2021 r. odebrał postanowienie wydane przez organ drugiej instancji (zob. k. [...], [...] i [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Standardowe reguły procedury legalizacyjnej w powiązaniu z regułami postępowania administracyjnego nakazywałyby więc przyjmować, że skarżący mógł złożyć wniosek o legalizację w terminie materialnym 30 dni od doręczenia mu ostatecznego postanowienia z dnia 28 lipca 2021 r., [...] W tym terminie wniosek taki rzeczywiście nie wpłynął.
Sąd zwraca uwagę, że jeśli chodzi o zdarzenia zwłaszcza z 2021 r., to nie można pomijać ustawodawstwa związanego ze stanem epidemii COVID-19. Jak wiadomo ustawodawstwo to dotyczy wielu płaszczyzn życia społecznego, w tym także procedur, gdzie najczęściej zabezpiecza prawa osób narażonych na zachorowanie na wypadek ich izolacji. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne jest, że od 16 grudnia 2020 r. obowiązuje przepis szczególny jakim jest art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm., dalej "ustawa o COVID-19"). Stanowi on, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięciu lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19). W zawiadomieniu organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy o COVID-19).
Jak zaznaczono, art. 15zzzzzn2 dodany został do ustawy o COVID-19 na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255) z dniem 16 grudnia 2020 r., a więc przed dniem wydania zaskarżonej decyzji. Z jego treści wprost zaś wynika, że znajduje on zastosowanie w przypadkach uchybienia terminu (nie tylko procesowego, ale także materialnoprawnego) w okresie obowiązywania stanu epidemii. Tymczasem stan epidemii ogłoszony został od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że wniosek o legalizację spornego obiektu złożony przez S. G. w odwołaniu od decyzji rozbiórkowej, choć jest wyjściowo co prawda spóźniony, to jednak nie można a limine uznać go za bezskuteczny. Wniosek o legalizację, pomimo że obwarowany terminem materialnym, podpada pod art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o COVID-19 – chodzi bowiem o czynność terminową kształtującą prawa i obowiązki inwestora (możliwość legalizacji obiektu), gdzie także z niezachowaniem terminu ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (nakaz rozbiórki)
S. G. złożył wniosek o legalizację wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Miał do tego prawo na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 i prawa tego nie wolno lekceważyć.
Wobec powyższego Inspektor Wojewódzki, który przecież rozpatrywał odwołanie od decyzji rozbiórkowej wydanej przy założeniu, że wniosek o legalizację nie został skutecznie złożony, powinien był powstrzymać się z rozpoznaniem odwołania (zawiesić postępowanie), natomiast kopię odwołania wraz wymienionymi wyżej żądaniami przekazać stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, czyli do Inspektorowi Powiatowemu.
Jeżeli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację nie okaże się skuteczny, to jest nie doprowadzi do przywrócenia terminu (w ostatecznym rozstrzygnięciu), Inspektor Wojewódzki uprawniony będzie do kontynuowania postępowania odwoławczego od decyzji rozbiórkowej. Jeżeli natomiast termin do złożenia wniosku o legalizację zostałby przywrócony w oparciu o art. 15zzzzzn2, to wówczas decyzja rozbiórkowa podlegać będzie uchyleniu – z uwagi na odpadnięcie przesłanki z art. 49e pkt 1 P.b.
Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowego Sąd wskazuje, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 3 listopada 2021 r., [...] złożono co prawda przed wniesieniem skargi (skarżący nadał wniosek 7 grudnia 2021 r. – k. [...] akt sądowych), jednak pomimo to art. 56 P.p.s.a. nie znalazł zastosowania. Zgodnie z tym przepisem
w razie wniesienia skargi do sądu "po wszczęciu postępowania administracyjnego" w celu stwierdzenia nieważności aktu, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 listopada 2021 r. został złożony do niewłaściwego organu (Inspektora Wojewódzkiego), a faktycznie został on przekazany organowi właściwemu, czyli Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 27 grudnia 2021 r. (wynika to z relacji o stanie sprawy zawartej w postanowieniu na k[...] akt sądowych). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego w dniu 4 lutego 2022 r. (k. [...] akt sądowych).
W tym miejscu należy dopowiedzieć, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nie jest obwarowane terminem, dlatego następuje (w przypadku postępowania na wniosek) z momentem wpływu wniosku do właściwego organu. Jak zaznaczono, w sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 listopada 2021 r., [...] złożono 7 grudnia 2021 r., ale do Inspektora Wojewódzkiego, podczas gdy organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Dlatego też to od daty wpływu do tego organu wniosku o stwierdzenie nieważności liczy się wszczęcie postępowania nieważnościowego. Trzeba dodać, że nie ma w tym przypadku zastosowania reguła z art. 65 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Reguła ta ma chronić stronę, która w terminie przepisanym na określoną czynność złoży podanie do organu niewłaściwego a organ ten na przykład po wymaganym terminie na złożenie podania, przekaże pismo organowi właściwemu. Ma ona więc zastosowanie wyłącznie w przypadku konieczności zachowania terminu do dokonania czynności procesowej, co nie jest wymagane dla wniosku o stwierdzenie nieważności. Jak już zaznaczono, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 3 listopada 2021 r., [...] wpłynął do organu właściwego 27 grudnia 2021 r., a więc mógł spowodować wszczęcie przez ten organ postępowania nieważnościowego dopiero po wniesieniu skargi. Wszczęcie zatem postępowania nieważnościowego w stosunku do zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu na bieg niniejszego postępowania sądowego.
Mając na uwadze powyższe Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. [...] akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265).
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k[...] akt sądowych).