II SA/Po 299/25

II SA/Po 299/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Robert Talaga /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 98a, art. 104 ust. 3, art. 106 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 163
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 grudnia 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 grudnia 2025 r., znak: [...] Burmistrz [...] działając poprzez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") ustalił M. G. (dalej jako: "strona") należność z tytułu opłat za świadczone usługi opiekuńcze w okresie od 1 lutego 2024 r. do 31 października 2024 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz ustalił termin spłaty ww. należności na 7 dni od daty uprawomocnienia się tej decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z 2 stycznia 2024 r., znak: [...] (zmienioną następnie decyzją z 15 listopada 2024 r. znak: [...]) M. G. przyznana została pomoc w formie usług opiekuńczych po trzy godziny dziennie, dwa razy w tygodniu. Odpłatność za godzinę usług wynosiła [...] zł, co stanowiło 25% pełnego ich kosztu. W trakcie realizacji świadczenia nastąpiła jednak zmiana sytuacji dochodowej strony. Z informacji pozyskanych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynikało, że M. G. przyznane zostało świadczenie wspierające na okres od 25 stycznia 2024 r. do 31 stycznia 2031 r., co miało wpływ na wysokość odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, ustalone na podstawie § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynosiło bowiem [...] zł.
Organ pierwszej instancji wskazał, że dochód strony za miesiąc styczeń, na który składała się renta rodzina wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, świadczeniem uzupełniającym oraz świadczeniem wspierającym wyniósł [...] zł i mieścił się w przedziale pomiędzy 350% a 400% kryterium dochodowego, co wskazywało, że strona zobowiązana była do odpłatności w wysokości 45% kosztu usług, tj. [...] zł za godzinę od miesiąca lutego 2024 r. Od tego miesiąca dochód strony, na który składały się: renta rodzinna wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, świadczeniem uzupełniającym oraz świadczeniem wspierającym wyniósł łącznie [...] i mieścił się w przedziale powyżej 500% kryterium dochodowego, co wskazywało, że od miesiąca marca strona zobowiązana była do pełnej odpłatności za usługi opiekuńcze w kwocie [...]zł za godzinę. Z kolei w miesiącu marcu 2024 r., w związku z waloryzacją wysokości rent i emerytur łączny dochód strony wyniósł [...] zł i również mieścił się w przedziale powyżej 500% kryterium dochodowego. Odpłatność za usługi opiekuńcze od miesiąca kwietnia 2024 r. nadal wynosiła więc [...] zł za godzinę.
W odniesieniu do powyższych ustaleń, organ pierwszej instancji dokonał obliczeń związanych z określeniem opłat za usługi opiekuńcze dla M. G. w miesiącach od lutego do października 2024 r., uwzględniając przy tym ilość godzin świadczonej pomocy w poszczególnych miesiącach i odpowiednią, przedstawioną wyżej stawkę opłaty.
Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. M. G., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji wskazując na naruszenie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej należność z tytułu opłat za usługi opiekuńcze w okresie od 1 lutego 2024 r. do 31 października 2024 r. w łącznej kwocie [...]zł, podczas gdy zgodnie z decyzją z 2 stycznia 2024 r., znak: [...] odpłatność za w/w usługi w przedmiotowym okresie wynosiła [...] zł i opłaty z tego tytułu skarżąca w całości uiściła.
Decyzją z dnia 19 lutego 2025 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że należność za usługi opiekuńcze została wyliczona w prawidłowy sposób i powołując się na art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej podkreślił, że organ pierwszej instancji był uprawniony do zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że powołany przepis posługuje się pojęciami "zmienia" i "uchyla" co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny i mogą działać wstecz.
Pismem z 17 marca 2025 r. M. G., reprezentowana przez pełnomocnika (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej należność z tytułu opłat za usługi opiekuńcze w okresie od 1 lutego 2024 r. do 31 października 2024 r. w łącznej kwocie [...]zł, podczas gdy zgodnie z decyzją z 2 stycznia 2024 r., znak: [...] odpłatność za ww. usługi w przedmiotowym okresie wynosiła [...] zł i opłaty z tego tytułu skarżąca w całości uiściła, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do spłaty na rzecz Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] kwoty [...]zł w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a ponadto wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzją z dnia 2 stycznia 2024 r., znak: [...] ustalono skarżącej odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości [...] zł za godzinę, co stanowiło 25% kosztu tych usług. Natomiast decyzją z 15 listopada 2024 r., znak: [...] organ zmienił przedmiotową decyzję w ten sposób, że od 1 listopada 2024 r. ustalił odpłatność za świadczenia opiekuńcze na kwotę [...]zł za godzinę, co stanowi 100% kosztu tych usług oraz ustalił, że od 18 listopada 2024 r. usługi będą świadczone po 3 godziny raz w tygodniu, w pozostałej części pozostawiając decyzję bez zmian.
Zmiana odpłatności ma miejsce od dnia 1 listopada 2024 r., natomiast odpłatność za okres wcześniejszy pozostaje bez zmian. Decyzja w tym zakresie stała się ostateczna, ponieważ skarżąca nie wywiodła od niej odwołania. Wobec powyższego, na gruncie pozostających w obiegu prawomocnych decyzji za okres od 1 lutego 2024 r. do 31 października 2024 r. zobowiązana była do zapłaty za przyznane usługi w kwocie [...]zł za godzinę, co na bieżąco czyniła. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia było uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie była ostateczna, brak było podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Skarżąca wskazała wobec powyższego, że w obiegu prawnym aktualnie pozostają dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Końcowo podkreślono, że Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do przedstawionego zarzutu, a był on już podnoszony w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 30 maja 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wnioskiem z 16 czerwca 2025 r. skarżąca ponownie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 25 lipca 2025 r. Sąd odmówił zmiany postanowienia z 30 maja 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 lutego 2025 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 grudnia 2024 r., znak: [...] ustalającą należność z tytułu opłat za świadczenia usług opiekuńczych w okresie od 1 lutego 2024 r. do 31 października 2024 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz termin spłaty ww. należności na 7 dni od daty uprawomocnienia się tej decyzji.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s."), a postępowanie w tym przedmiocie toczyło się w myśl przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a.").
W niniejszej sprawie decyzją z dnia 2 stycznia 2024 r., znak [...] Burmistrz [...] przyznał skarżącej świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od 2 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. i ustalił za nie odpłatność w kwocie [...]zł za godzinę. Następnie decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr [...] na podstawie art. 106 u.p.s. zmienił swoje pierwotne rozstrzygnięcie wskazując że od 1 kwietnia 2024 r. odpłatność wynosić będzie [...] zł za godzinę usług, a decyzją z dnia 15 listopada 2025 r., znak [...] ponownie zmienił decyzję z dnia 2 stycznia 2024 r., znak [...] ustalając od 1 listopada 2024 r. odpłatność za godzinę na kwotę [...]zł i zmieniając wymiar godzin przyznanych usług opiekuńczych. Przywołane decyzje znajdują się w obrocie prawnym i kształtują sytuację skarżącej w zakresie jej obowiązków związanych z ponoszeniem kosztów świadczonych na jej rzecz usług opiekuńczych. Okoliczności w nich opisane nie były kwestionowane zarówno przez organy, jak i skarżącą, ale stanowią przyczynę wniesienia przedmiotowej skargi. Mianowicie powyższe decyzje układają okresy odpłatności w następujący sposób:
1) od 2 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r. – odpłatność w wys. [...] zł za godzinę świadczonych usług;
2) od 1 kwietnia 2024 r. do 31 października 2024 r. – odpłatność w wys. [...] zł za godzinę świadczonych usług;
3) od 1 listopada 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. – odpłatność wys. [...] zł za godzinę świadczonych usług.
Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Przywołana regulacja stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej i stanowi on lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w art. 163 K.p.a. Podstawą do zmiany (uchylenia decyzji) jest na mocy tego przepisu m.in. zmiana sytuacji dochodowej strony, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej, co zresztą organ uczynił w niniejszej sprawie. Skutkiem wydanych w powyższym trybie decyzji zmieniających lub uchylających może być potrzeba wydania przez organ decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s., w której organ ustali wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu. Decyzja wydana na tej podstawie musi jednak korelować i odpowiadać swoją treścią z decyzjami wydanymi na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s.
W rozpoznawanej sprawie z decyzji organu pierwszej instancji można wywnioskować, że:
1) od 2 stycznia 2024 r. do 31 stycznia 2024 r. – odpłatność wynosiła [...] zł za godzinę świadczonych usług;
2) od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. – odpłatność wynosiła [...] zł za godzinę świadczonych usług;
3) od 1 marca 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. – odpłatność wynosiła [...] zł za godzinę świadczeń.
Powyższe okresy odpłatności nie pokrywają się z przywołanymi zmianami wprowadzonymi decyzjami z dnia 9 kwietnia 2024 roku oraz z dnia 15 listopada 2024 roku w kwestii stawek za przyznane usługi opiekuńcze, co doprowadziło Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja jest błędna, ponieważ choć właściwie opisuje sytuację majątkową skarżącej oraz przedstawia okresy odpłatności, to nie odpowiada obowiązkom ponoszenia odpłatności wyżej przedstawionym, nałożonym na skarżącą. Jednocześnie Sąd dostrzega, że na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. możliwa była zmiana lub uchylenie decyzji o przyznaniu świadczonych usług opiekuńczych oraz o ich odpłatności, czyli o stawkach godzinowych za świadczone usługi. Przywołany przepis nie umożliwiał jednak organom administracji ustalania należności z terminu i sposobu spłaty należności z tytułu opłat za świadczone usługi opiekuńcze. W rezultacie orzeczenia wydane przez organy w tym zakresie wykraczały poza przywołaną w decyzjach podstawę prawną zawartą w ustawie o pomocy społecznej i przez to nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Na marginesie wskazać można, że wśród przepisów stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza nie znajdował się przepis art. 98a u.p.s., który przewiduje obowiązek zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, w sytuacji gdy opłaty te zostały ustalone na podstawie nieprawdziwych informacji lub gdy nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona na podstawie prawdziwych informacji lub w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Przy czym art. 104 u.p.s. stosuje się w takim wypadku odpowiednio.
Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Na koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).